摘要：本文從保險監管機構的現狀問題出發，引出保險監管機構的優點，提出相關對策建議，由此探討其對公共部門養老保險的啟示。

關鍵詞：公共部門;養老保險　;作用

隨著老齡化的到來，公共部門的養老保險顯得尤為重要，關系到社會民生，對其的監管也就更為重要，保險監管機構的作用也就越明顯，本文從保險機構的優點出發，并從中對公共部門的一些啟發。

一、保險監管機構存在的問題

作為養老寶保險的監管部門保監會，在促進保險業的發展中起核心和主導作用，其監管的模式可以是多元的模式也可為統一的模式，各國的監管模式各有不同，視各國的具體情況而定，美國使用兩級多元模式，英國則采用監管權相對于集中政府、中央，并與相應的機構相互結合的統一模式。但在保險監管的運行和實際實踐當中，各保險行業之間協作能力受限，將無力承擔的風險、保險公司國際競爭力的薄弱，容易造成監管效果不佳，監管質量與效率較低，監管真空；自律性弱；保監會任務過重、壓力過大、難以統籌兼顧等問題。同時，養老保險風險評估機制的缺乏，養老保險的運營問題難以及時發現，保險公司的償付能力情況無法科學評估，統一的核算標準難以形成等問題。

二、保險監管機構的優點

監管機構本身作為受托履行監管職責的專業組織，其行為往往涉及多方利益，存在著一系列復雜的委托關系。在各相關利益者的博弈互動中，監管者的行為并不必然會與既定監管目標一致，既存在著因監管者被“俘虜”導致監管寬容問題，也存在著監管人員利用監管權力尋租、設租導致監管腐敗的問題，還可能有監管措施過于嚴厲、監管范圍過寬的監管過度問題。特別是在受到地方政府、金融機構所有者等各利益集團的外部干擾和強力影響的情況下，監管行為很可能偏離于既定的監管目標。因此，正如建立完善的內部治理結構是一般企業正常經營的根本保證和國企改革的關鍵，改革后的金融監管體制與機構能否真正發揮應有效能、提高監管績效，在很大程度上與金融監管機構本身內部治理的完善密切相關。

另一方面，現代的金融監管工作已不再是簡單的“以制度法規為準繩、以事實為依據”式的合規性檢查，更多的需要處于鏈最前端的監管人員依據相關知識經驗對被監管對象進行準確全面的風險考評測定與預警提示，監管人員的綜合素質、知識經驗、行為傾向、激勵程度等個體主觀因素對最終監管績效的影響至關重要。因此，對于監管機構而言，必須建立一套科學有效的激勵約束機制，通過一系列的政策、程序、操作規程來指導、約束監管人員的履職行為，實現對監管人員的激勵相容，以提高監管效率，實現監管有據、監管有度、監管有力、監管有方的最優監管狀態。

監管機構的治理架構：從初始委托人到監管機構的激勵約束機制安排

金融監管治理作為公共治理在監管領域的具體表現形式，就是在其監管行為與監管過程涉及金融機構所有者及其經營管理者、中央政府、地方政府、存款人等多方利益的條件下，通過各種正式和非正式的制度安排，合理確定和統籌安排各方權利與責任，營造良好的制度環境和運行機制，確保監管機構不受各種外來干擾，恰到好處地為其初始委托人——相關金融消費者提供最有效的保護。從各國金融監管機構治理的經驗看，一個有效的治理主要包括以下幾個方面。

組織目標及其考核標準：對于監管機構的基本要求

根據一般的監管理論和各國金融監管實際經驗，從最初的委托—關系看，金融監管機構作為廣大金融消費者的人，應當始終代表這一群體的利益正確行事，其組織行為目標應當是保護廣大存款人和金融消費者的合法權益。考慮到我國的特殊性，作為這一目標的合理延伸和展開，監管機構還應同時關注增進市場信心、增進公眾金融知識、減少金融犯罪等目標。

本文作者：袁峰工作單位：上海行政學院

正是由于存在公職人員以各種方式鯨吞國家財富的現象，才有必要對公職人員的收入、財產和債務狀況等進行監管。國際上對公職人員的財產狀況形成了兩種監管機制。第一種是將公職人員的財產申報信息向社會公開。它強調一個公開透明的社會是反對腐敗的最佳利器，保持公職人員廉潔的方法之一就是要讓他們及其直系親屬定期公開他們的收入、資產、投資及債務狀況，通過由外向內的監管機制防止他們擁有的財產可能與其執行的官方職責發生利益上的矛盾。瑞典早在1766年就制定了《出版自由法》，是世界上最早的一部新聞出版自由法，它規定每個國民都享有查閱官方文件的自由，包括允許普通公民查閱任何公職人員的財產及納稅情況。2011年瑞典的清廉指數①為9.3，在183個國家與地區中列第4位。［2］美國、日本通過制定《美國政府行為道德法》、《國會議員資產公開法》等法律賦予公民查閱公職人員家庭財產狀況的權利。為了最大可能公開官員的財產信息，近年來俄羅斯、法國、墨西哥、英國等國家也嘗試使用計算機電子技術推動公務員財產申報信息公開工作。第二種是對公職人員的財產申報信息進行內部審核。它強調在腐敗治理領域主要依靠執政黨及其政府自身的自律機制，針對官員的財產狀況，建立起自上而下的內部監管機制。它將公職人員財產監管的重心，放在對申報資料的內部審查與核實上，而不是以信息公開的方式由社會公眾直接參與監督公職人員的財產狀況。例如，新加坡的公職人員財產申報制度規定：所有公務員都在申報之列，不限定行政級別；申報內容不僅包括本人的財產和利益，還包括配偶、共同生活家庭成員的財產、利益；部門負責人和專門機構承擔對申報材料進行審查的主要責任，申報資料不對社會公開。新加坡依靠內部權力監督機制成功地抑制了腐敗，目前已經成為世界上最清廉的國家之一。2011年新加坡清廉指數為9.2，在183個國家與地區中列第5位。［2］瑞•維斯爾認為：“統治新加坡的人民行動黨享有政治體制所賦予的幾乎絕對的權力，他們運用它，但沒有聽任任何權力濫用、專橫統治、貪污腐敗、管理不善，以及對新加坡人民利益的漠視，這是非凡無比的。他們以超乎尋常的正直、奉獻和對法治的尊重統治著這個島國。”［3］233采取與新加坡類似的公職人員財產監管方式的國家，還有越南、泰國等。我國自1995年頒布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》以來，已出臺了多項涉及領導干部“收入申報”、“財產登記”、“個人重大事項報告”方面的文件。但是，從實際的反腐效果看，這些規定并沒有對公職人員的非法收益獲利產生顯著的抑制作用。涉案金額是衡量腐敗者貪腐程度的主要指標，是把握大案要案發展動向及分析涉案人員狀況的重要依據，更為重要的，它是評估國家腐敗控制力的重要參數。從近年來人民檢察院實際追訴與偵辦的大量案件情況來看，貪腐數額遠高于立案標準，并且大案要案在數量上總體上呈現逐步增長趨勢。在我國市場經濟發展初期，犯罪金額比較小，達到十幾萬就會被判死刑（死緩）。從2000年至2010年十年中因貪腐被判死刑官員的受賄金額來看，少則500余萬元，多則上億元。［4］2011年我國的清廉指數為3.6，列全球排行榜第75位。［2］分析以往我國領導干部報告個人事項的規范性文件未能產生顯著反腐效果的原因，主要有兩個方面：（一）對報告信息有限公開的規定未能全面落實1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》中，還沒有公開申報信息的規定。1997年頒布的《關于領導干部報告個人重大事項的規定》中第七條規定：對報告的內容，一般應予保密。組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可采取適當方式在一定范圍內公開。2001年中紀委、中組部頒布的《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》中規定：對于領導干部填寫的《領導干部家庭財產報告書》的內容，由報告義務人在所在單位領導班子內或者規定的范圍內通報。作為對1997年《關于領導干部報告個①“透明國際”的清廉指數采用10分制，5分為及格，滿10分為最清廉。2012年5月11日國家預防腐敗局副局長崔海容在香港廉政公署第五屆國際會議上發言時曾引用“透明國際”給予中國的清廉指數評分。人重大事項的規定》的修改，中共中央辦公廳于2006年又頒布了《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，其中仍然保留了1997年《關于領導干部報告個人重大事項的規定》中第七條的內容。但是從實施情況來看，直到2009年才開始陸續有一些地方探索領導干部財產公示的試點，目前還未形成全國性的統一做法。（二）對報告信息的核查未能完全展開作為對1995年的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》、2006年的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》的修改，2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》。與以往文件中只是要求各單位組織人事部門要按照干部管理權限將申報材料報送相應的上級組織人事部門備案相比，該文件突出強調了組織（人事）部門、紀檢監察機關、檢察機關對領導干部報告個人有關事項材料的匯總綜合、查閱方面的職責，并對經群眾舉報或反映突出的干部的申報材料進行調查核實作出了規定。這些規定在一定程度上健全了我國公職人員財產監管的審核機制，但由于缺乏財產審核所必需的一系列配套制度與條件，干部財產申報信息的核查工作目前還難以在全國范圍內展開。例如，需要對配偶子女均移居國外的國家工作人員進行登記管理；建立全國性的房屋產權信息登記與查詢系統；在清理匿名、假名存款賬戶的基礎上實現金融機構的完全實名制管理等。正是由于我國公職人員財產審核與公示機制的雙重缺失，導致以往有關領導干部報告個人事項的相關文件未能充分發揮財產監管效能。2012年4月16日，《求是》雜志發表了國務院總理的文章——《讓權力在陽光下運行》，文章指出：“嚴格執行領導干部報告個人有關事項制度、對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的制度，加強督促檢查，研究推進領導干部報告個人有關事項在一定范圍內公開。”［5］7文章在強調要嚴格執行以查閱、調查核實申報資料為特點的領導干部報告個人有關事項制度的同時，提出要推進領導干部報告個人有關事項在一定范圍內公開。依此思路，中國對領導干部財產狀況的監管將形成組織審核與有限公開為特色的雙重監管機制。當前在中國實施這一監管機制，需要解決兩方面的問題：一是從制度適切性的角度，論證該項制度是否與中國的政治文化、制度規范以及國家類型相契合；二是從制度有效性的角度，通過操作層面的設計使該項制度能夠發揮出實際的反腐功效，進一步健全針對我國公職人員財產狀況的監管功能。

（一）政治文化的適切性文化價值的認同構成了制度認同的核心，一種制度設計只有體現出被認可的價值時，人們才會產生現存制度適合于自身的信念。中國古代政治權威的合法性是建立在人們依據儒家思想意識進行價值評判的基礎上的。在中國古代，領導權必須由有道德的儒生來掌握，他們在道德上的卓越性能夠超越普通民眾。這種儒學遺風對中國政治的影響是易于樹立權威人士或賢明之士的高尚地位。統治者希望人們看到，真正具有美德的通常是那些掌握權力的人。“好人”是對政府權力正當行使的唯一保障，人們將明智的決策、公正的判斷寄托于具有優良個人素質的官員身上。人民反抗暴政的權利，貴族清除不正義的帝國王室的權利，帝國皇帝取代不合位的君主之權利，以及官僚勸諫怠位的統治者之權利，都是由一個根深蒂固的信念賦予的。這信念就是，政治領袖主要靠道德說服力來證明自己的合格，一個王朝的變革性權力主要依靠管理者的倫理品質。［6］73-74因此，中國古代對官員的行為有嚴格的規定，如當官不能參與經商。《臣軌》中指出：營私家則官事不成，在公門則不言貨利，言貨利則公門不正。①《天人三策》中講：居君子之位而為庶人之行者，其患禍必至也。②馬克斯•韋伯也認為：同任何官僚道德一樣，儒教的道德也反對官吏本身參與賺錢，不管是直接參與還是間接參與，都被認為有背倫理、有失身份。［7］209對執政者的謀利行為進行必要的規范，作為傳統政治倫理，不僅為當代中國民眾所信奉，也為當代執政者所接受。中國的公職人員是否如實呈報有關個人及家庭的財產狀況，不僅是檢驗公職人員道德品質的重要手段，也是獲取人民信任的重要方式。（二）制度規范的適切性公職人員的財產狀況是否屬于個人隱私，對其進行監管是否具有法理依據？筆者不認同公職人員不存在隱私權的說法，公職人員的財產狀況在一般情況下應當屬于個人隱私，公職人員作為公民的基本權利應當受到尊重。然而，即使對于普通公民的隱私權，具有尊重隱私權傳統的歐洲國家出于維護公共利益的目的也進行了必要的限制。《歐洲人權公約》第8條規定：（1）人人有權使他的私人和家庭生活、他的家庭和通信受到尊重。（2）公共機關不得干預上述權利的行使，但是依照法律的干預以及在民主國家為了國家安全、公共安全或國家的經濟福利的利益，為了防止混亂或犯罪，為了保護健康和道德，或為了保護他人的權利和自由，有必要進行干預者，不在此限。［8］1012恩格斯在《流亡者文獻》一文中認為，當特定個人的隱私影響到廣泛的公共利益時，個人隱私應當受到必要的限制。他指出：“私事和私信一樣，是神圣的，不應在政治爭論中加以公開。如果這樣無條件地運用這條規則，那就只得一概禁止編寫歷史。路易十五與杜芭麗或彭帕杜爾的關系是私事，但是拋開這些私事，全部法國革命前的歷史就不可能理解。”［9］2532008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條規定：行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。由于公職人員行使權力與擔負責任的公共性，其私人利益與公共利益之間存在著沖突的可能性，需要通過對公職人員的隱私權進行必要的限制來防止公職人員利用隱私權隱藏貪污所得。為了更好地維護公共利益，對公職人員的隱私權應當實施比普通公民更為嚴格的限制。對公職人員的財產狀況進行監管，已經成為世界范圍內的普遍共識。2010年7月11日執行的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》中刪除了2006年的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》中的第十條“對報告的內容，應當予以保密”的內容，更改為“應當設專人妥善保管”。這表明，領導干部個人有關事項已不再作為國家機密來對待。在《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施后不久，2008年5月25日中共新疆自治區阿勒泰地區紀委、監察局出臺了《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》，要求對干部申報的個人事項進行審核，并對部分內容實行網上公示。之后，全國多個地方先后出臺了官員財產申報與公示制度，包括浙江省慈溪市、湖南省瀏陽市和湘鄉市、江西省撫州市黎川縣、寧夏回族自治區銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無錫市北塘區、江蘇省淮安市等。（三）國家類型的適切性“在東亞地區，與政治最密切相關的結構是自主國家。這一概念在這里并不僅僅指國家的運作獨立于社會的壓力，而是指國家塑造著社會的秩序。”［10］92美國著名政治學者詹姆斯•R.湯森與布蘭特利•沃馬克在《中國政治》一書中描述中國的國家類型時認為：“像這樣一個持續如此長久并具如此高度自主性的體系，其影響力不可能僅限于自身制度在形式上存在的那段時期。”［11］30自主國家在政治上強調自我約束，依靠自身設定的法律、法規、政策、紀律來制約掌權者的行為。當這種約束力處于弱化狀態時，國家權力的無限增長就有可能帶來畸形自主（給予主管部門廣泛的隨意處理權）。自主國家由于缺少在體制外促使官員向社會負責的權力制約機制，決策失誤、腐敗現象更多地依賴于體制內的監督機制來克服。［12］431962年2月鄧小平在中央工作會議上講到黨的問題時指出：“對于我們黨的各級領導人（包括黨委會的所有成員），應該有監督。這種監督是來自幾方面的，來自上面，來自下面（下級），來自群眾，也來自黨小組生活。我想提出這么一個問題，大家看看妥當不妥當。我覺得，對領導人最重要的監督是來自黨委會本身，或者書記處本身，或者常委會本身。這是一個小集體。”“同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個監督作用可能更好一些。”［13］309根據我國領導干部個人有關事項報告制度的規定，對于報告信息，主要采取組織內部查閱或調查核實的方式。即使近年來一些地方要公開領導干部報告的個人事項，也大都僅限于部分內容的公開或在一定范圍內公開。由此可見，當前我國主要還是依靠體制內的力量來抑制腐敗，而不是完全依靠體制外的力量。從近年來一些地方已經實施的公職人員財產公示制來看，大都屬于限制性公開模式。（1）限制公示內容。新疆自治區阿勒泰地區紀委出臺的《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》沒有要求在網絡上完全公開領導干部及其家庭成員財產狀況，而是采取公開申報與秘密申報相結合的方式，通過當地廉政網及媒體向社會公示的僅有4項（需要申報的內容共有11項）。（2）限制公示范圍。先行試點公職人員財產公示制的地區，如浙江省慈溪市、寧夏回族自治區銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無錫市北塘區、江蘇省淮安市等，都是利用單位政務公開欄、政府辦公大樓公告欄、單位內部網絡、向相關人員發送短信提示等對公職人員財產狀況進行有限公開。

以公職人員財產申報為基礎的審核制與有限公開制，各自擁有對公職人員非法財產來源進行監管的獨特功能。當前，應當結合中國的廉政狀況，通過制度設計實現兩種制度安排的有機結合，發揮出對公職人員財產監管的合力作用，使中國特色公職人員財產監管機制成為有效檢測公職人員廉政程度的“利器”。（一）公職人員財產審核制的特性由官方專門機構組織對公職人員財產申報信息進行審核是一種強有力的內部監管方式。盡管通過公示申報信息而引發的舉報式監督，威力不容小視，但是通常不具備官方專門機構在公職人員財產監管方面的優勢。（1）黨政機構監管公職人員財產的權威性與規范性。為了查閱及調查核實有關信息，有關監管機構有權要求公職人員如實報告個人有關事項，否則，將直接承擔相應的責任及處分。《聯合國反腐敗公約》第52條第5款明確規定，各締約國均應當考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效的財產申報制度，并應當對不遵守制度的情形規定適當的制裁。根據《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，對于無正當理由不按時報告的、不如實報告的、隱瞞不報的，將視情節輕重，給予批評教育直至免職的處理；構成違紀的，將依照有關規定給予紀律處分。［14］9而且，有關監管機構一旦發現官員申報的個人資產與正常收入不符，可以要求其作出合理解釋。（2）黨政機構監管公職人員財產的專業性與協作性。通過有關機構的組織、協調，有助于建立起與個人身份信息相關的綜合管理體系。①有關機構可以通過銀行核實申報人提供的個人資產信息，有效預防和監測犯罪所得轉移以及防止事后受賄等腐敗犯罪活動。金融機構不僅要對在任以及曾經擔任過公職的個人的銀行賬戶進行重點審查，而且要對公職人員的家庭成員和與其關系密切的人所要求開立或者保持的賬戶進行審查。政府部門通過確立金融機構核實客戶身份的義務，可以使金融機構及時發現并報告可疑的交易活動，是預防和監測犯罪資產轉移的重要制度基礎。我國中央人民銀行將于2011年3月至2013年6月在全國范圍內完成個人人民幣銀行存款賬戶相關公民身份信息真實性的核查，發現并清理一批匿名、假名賬戶。②有關機構可以推動建立重大利益權屬異地聯網查詢系統，防止發生虛報、瞞報的情況。目前，房產已成為一些官員腐敗后的主要投資品，在貪官不如實申報在各地的房產情況而審核又不嚴的情況下，即使向社會公示其房產情況，公眾的社會監督作用也會受到限制。我國正在建立的房屋權屬異地聯網查詢系統①，將會從根本上改變公職人員不如實申報家庭房產狀況的現象。③有關機構通過完善公職人員國外利益的登記管理，有助于追回被轉移到國外的腐敗犯罪所得。《聯合國反腐敗公約》不僅確立了公職人員對國外資產的報告義務，而且為了鼓勵締約國之間的合作，要求締約國的主管機關之間就公職人員財產申報的資料進行交換，以便對公職人員轉移到國外的犯罪所得進行調查、主張權利并予以追回。2011年我國第一次對配偶子女均移居國外的國家工作人員進行了登記管理。國外從事公職人員財產申報信息審核的機構通常是具有獨立性的。鑒于人際關系方面的干擾以及財產審核工作本身的復雜性、系統性，當前我國公職人員財產狀況的審核不宜由本單位、本系統的組織（人事）部門的人員來承擔。建立具有獨立性的專業審核機構，才能有效地履行職能和免受任何不正當的影響。根據我國的政治體制，•58•2012.6黨的各級紀律檢查委員會只擁有對黨員進行監督檢查的權利，國家各級行政監察機關只能依照《行政監察法》規定的監察對象與監察權力進行監察，由于在監督對象、職權范圍上的差異，由二者分別承擔公職人員財產審核的職責勢必會造成多頭管理。國家預防腐敗局是中紀委與監察部合署辦公體制下的產物，目前國家預防腐敗局局長由中紀委副書記、監察部部長兼任。并且，作為我國的專業預防腐敗機構，已經具備了開展財產稽核工作的能力與手段，其工作職能包括對與腐敗有關的金融、土地、建設、醫藥、電信等領域信息進行采集與分析，與檢察院、法院、公安、銀行等建立預防腐敗信息共享機制等。因此，國家預防腐敗局應當成為我國負責公職人員財產審核的專業權威機構。（二）公職人員財產有限公開制的特性公職人員保持廉潔的義務與公職人員適當保留隱私的權利之間如何實現平衡，是在當前中國推行公職人員財產公示制必須予以解決的問題。領導干部報告個人事項在一定范圍內公開，是基于平衡兩者關系的折衷性考慮。（1）實施公職人員財產有限公開制具有穩妥性。“有限公開”避免了因采取過于冒進的措施而導致相關信息的過度傳播引發的副作用，減少了制度推行的阻力與社會敏感度，有利于積極穩妥地推進有關公示工作。由于“有限公開”減少了公職人員財產狀況的對外曝光度，反而便于有關部門對于公職人員公布個人情況的全面性提出要求。《關于領導干部報告個人有關事項的規定》中要求領導干部要報告本人、配偶、共同生活的子女在收入、房產、投資等方面的事項，這與《聯合國反腐敗的實際措施》中有關公職人員全面公布個人情況的要求尚有差距。例如，還缺乏有關債務、社會關系、商業活動、出售或者購買超過一定數額的資產等方面情況的申報信息。當前應當結合中國社會關切的舞弊問題，制定出公職人員在一定范圍內公布財產的具體要求。（2）實施公職人員財產有限公開制具有有效性。“有限公開”可以充分發揮體制內監督力量的作用，鼓勵機關工作人員對內部腐敗者進行揭露，以克服腐敗行為固有的隱蔽性。比一般公眾更為了解公職人員工資收入與實際生活情況的是他們的同事，他們更有可能對官員個人財產與其正常收入之間是否存在差距作出清晰的判斷。一旦有內部知情人舉報其申報信息與事實不符，將會對腐敗者產生巨大的威懾力。《聯合國反腐敗的實際措施》指出：機構工作人員很可能對其工作和觀察范圍內的任何營私舞弊行為有較大程度的了解或有把握的懷疑。［1］125鄧小平也曾經指出：“我們要重視黨委內部的互相監督作用這個問題。上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的。”［13］310因此，公職人員財產狀況的有限公開制同樣是一種頗具有效性的監管方式。2009年，浙江省慈溪市利用單位政務公開欄對現職副局（科）級以上黨政領導干部和國有（控股）企業負責人的住房、私車等情況進行公示，并由所在單位員工進行無記名投票測評公示結果，不滿意票達1/3將被追究責任。知情人的舉報常常受到賣友求榮、不忠誠、自我晉升等各種指責，有關部門或組織應當塑造適應與鼓勵內部人正直舉報的組織文化以及制定相應的規范。例如，向誰舉報；舉報的渠道；舉報的時限；提出指控的明確標準以及對最初的指控進行初步的分析；對指控的提出者或接受者建立必要的檔案記錄；在確定所提供情報的準確性和有用性之后支付獎賞；建立起為舉報人保密的制度；對新的政府雇員定期講授政府部門要求的道德責任等。韓國《反腐敗法》將公職人員舉報內部腐敗行為作為一項義務，該法第三章第26條規定：公職官員如果得知其他公職官員有腐敗行為，或者，其他公職官員迫使或提議其進行一項腐敗行為，應該立即將此事實向偵查機構、反腐敗委員會或審計與監察委員會舉報。［15］36-37（三）實現審核制與有限公開制的有機結合當前我國應當依據中國的政治體制及廉政規范，借鑒國際上公職人員財產監管兩種不同機制的優勢與長處，積極尋找推進財產審核制與有限公開制有機結合的途徑，為建構中國特色的公職人員財產監管機制提供政策建議。（1）理性選擇審核與公示的對象。從國外公職人員財產監管的制度設計來看，一般并不需要所有公職人員都申報或公示財產狀況，通常會聚焦于那些容易產生利益沖突的職務及職位上的公職人員，而且有的國家對財產申報、財產審核以及財產公示的對象分別進行了制度性限定。例如，《韓國公職人員倫理法》規定政府要員、議員、軍警以及學校、國有企業與地方自治團體4級以上的公務員要登記財產，并由公職人員倫理委員會對上述人員的登記事項進行審查；另外，公職人員倫理委員會在官報或公報上要公布1級公務員本人和配偶、直系親屬的財產登記事項。［1］355-360結合目前我國領導干部報告個人有關事項的規定以及我國一些地方正在探索的公職人員財產公示的實踐，筆者認為，當前應當從申報、審核、公示三個層面分別對有關對象進行限定。①需要申報的對象。申報對象應當聚焦在那些更能在重大決策出臺、重大項目決策、重要執法行為中產生影響力的公職人員。主要應當包括黨政機關、人民團體、事業單位、國有企業中的縣處級副職以上（含縣處級副職）領導干部。②需要審核的對象。鑒于我國目前需要報告個人有關事項的干部人數規模龐大，當前對有關人員申報的財產信息進行查閱與調查核實的工作應當主要適用于以下五種情形：組織（人事）部門的干部選拔任用工作；紀檢監察機關的履職工作；檢察機關查辦職務犯罪案件的工作；紀檢監察機關、組織（人事）部門受理有關舉報的工作；在干部考核考察、巡視等工作中群眾對領導干部涉及個人有關事項的問題反映突出的。③需要公示的對象。目前我國相關的制度規范允許有關組織以適當的方式在一定范圍內公示應當申報對象的有關信息。由于實施干部財產公示所需要的配套條件在中國的各個地方成熟度不同，這樣的探索目前僅僅出現在我國的一些個別地方，尚未形成全國性的經驗。不過，這樣的地方性探索案例正在呈現增多的趨勢。一些地方結合當地的廉政狀況，有選擇地將一些部門、單位、特定崗位的領導干部的財產狀況進行公開。（2）科學設計審核與公示的實施步驟。對申報信息在一定范圍內公示之前先進行組織內部審核，是實現財產審核制與有限公開制有機結合的重要設計思路，這主要基于以下一些理由：首先，爭取民眾的信任和支持。在缺乏有效的財產審核機制的情況下，公職人員未必能夠在申報中提供真實的財產信息。因此，盲目公示公職人員財產信息的做法，不一定能夠得到民眾的信任和支持。2009年，俄羅斯將官員的收入與財產信息在網站上公布之后，俄羅斯的“干部門戶研究中心”進行了一次民意調查，結果顯示：8%的被調查者相信網站上公布的官員財產與收入信息是真實的，71%的被調查者對此給予否定，21%的被調查者表示“難以回答”。不相信者的理由是他們認為官員的獎金、補貼等間接收入以及各種灰色收入、隱性收入沒有在申報信息中反映出來。［16］其次，配套機制的建設與完善。舉報能夠促進一個國家的公共機構和個人接受監督，會有助于提高所有人的利益，但是舉報人往往會直接或間接地面對壓力和風險。普通舉報者要想扳倒有實權的官員在現實中是有困難和風險的，如果沒有正式反腐機構給予舉報人的保護機制，人們的反腐熱情會受到腐敗者的嘲諷甚至無情打擊。據最高人民檢察院統計，從上世紀90年代開始，全國每年發生的對證人、舉報人報復致殘、致死案件由每年不足500件上升到現在的每年1200多件。［17］此外，如果缺乏廉政文化機制的配合作用，公職人員財產公示制的推行將難以在官民中達成共識，并形成上下齊動的局面，單位內部人是否選擇舉報很可能受到人際關系的干擾。受上述因素影響，盲目公示可能導致“有公示無舉報”的情況出現，最終使公職人員財產公示徒具形式。再次，注重制度實施的穩妥性。由于在一定范圍內公開的是通過審核的資料，可以為保證更大范圍監督的有序性與有效性提供支撐。有關機構在組織公示之前可以出于對公職人員人身、財產安全的考慮，對申報資料中的部分信息進行適當的技術處理，對申報人的權益進行必要的保護。公職人員財產公示制不是一項單一性的制度，而是一項制度集合，它需要一系列的配套機制才能推行，盲目出臺欠缺系統性、協調性的財產公示措施不一定能夠收到預期的效果。（3）實現審核與公示功能的有效疊加。一些國家為了增強公職人員財產申報制度的反腐力度，對公職人員實行財產申報后既審查又公示的監管措施。上世紀80年代，是韓國歷史上腐敗最為猖獗的時期。韓國為了有效地監督公務員的財產狀況，防止公職人員不正當的財產增值，在制度設計上改變了由公職人員所在部門的首長負責審查公職人員的財產申報的做法，專門設立了公職人員倫理委員會來承擔這項工作。同時，根據《韓國公職人員倫理法》的有關規定，公職人員倫理委員會對總統、總理等政務職及1級以上公務員和地方自治團體長官及地方國會議員等12類最高級別公職人員本人、配偶及直系親屬財產登記的有關事項進行審查，并將申報內容在官報或公報上公開。與韓國將財產審核與公示機制疊加作用于最高級別公職人員不同，中國則不宜將財產審核與公示的重點聚焦于這部分公職人員。第一，中國絕大多數的腐敗產生于基層公職人員，中高層公職人員涉案人數不多。據統計，從2007年11月至2012年2月，全國基層紀檢監察機關共立案51.85萬件，占同期立案總數的88%；處分54.03萬人，占同期處分人數的86.8%。［18］根據2012年《最高人民檢察院工作報告》提供的數據，2011年涉嫌貪污賄賂等職務犯罪的省部級干部7人，廳局級干部198人，而縣處級干部則有2319人。［19］第二，廣大干部與群眾對基層公職人員更為了解，對身邊的腐敗問題敏感度高。當前我國基層腐敗案件呈現出隱蔽性強、潛伏期長的特點，在基層公職人員中實施財產審核制與有限公示制，將會提高專業反腐機構與廣大干部群眾發現腐敗行為的可能性，兩種財產監管方式疊加的反腐效應能夠更充分地體現出來。第三，對于中國的中高層公職人員，只要在干部選拔任用環節、考核考察等環節上加強財產申報審核工作，同樣可以起到預防腐敗的作用。2008年至2012年上海市對800多個新提任的市管干部進行了包括個人經濟情況在內的廉政申報，有些申報不清楚的問題要本人說明，通過有關部門加以核實。其中確實有個別人因為故意隱瞞、故意瞞報、提供信息不真實而沒有得到提拔。

摘要：服裝企業是我國生產制造企業的一部分，在服裝企業管理過程當中，安全管理非常重要，在安全管理當中，有內在的安全管理和外在安全監管，因此對政府在服裝企業的安全生產監管中存在的問題和對策進行研究具有重要的現實指導意義。論文從安全生產監管概述出發，分析政府在服裝企業的安全生產監管中存在的問題，這些問題主要包括：安全生產監管重視程度不夠、安全生產監管機制不完善、安全生產監管制度不健全。最后提出政府加強服裝企業安全生產監管的對策，加強服裝企業的安全生產監管重視程度力度、完善服裝企業的安全生產監管機制、健全服裝企業的安全生產監管制度，提高服裝企業安全生產監管水平。

關鍵詞：政府；服裝企業；安全生產監管

隨著我國經濟的進一步開放，我國服裝企業獲得快速發展，但是最近幾年服裝企業安全事件也較為頻繁，嚴重影響了人民的生命和財產安全。在服裝企業生產安全問題當中，政府監管不到位就是一個方面。在企業的內部的安全制度管理上還存在較大的漏洞，主要表現在服裝機器缺乏應有的安全管理和防護措施，導致生產過程當中機器傷人事件突出；在工廠生產用電上，電路老化，死拉電線的現象明顯，給企業及人員帶來安全隱患；粉塵問題管理不當，不及時的清掃，火災隱患較大等等，這都是服裝生產企業在安全管理過程當中較為突出的問題，也是很難有效解決的問題。因此有效的監督管理手段，對提高企業安全監管水平，降低安全事故發揮重要作用。論文從安全生產監管概述出發，分析政府在服裝企業的安全生產監管中存在的問題，提出政府加強服裝企業安全生產監管的對策，提高服裝企業安全生產監管水平。

一、安全生產監管概述

安全生產監管通俗的說就是針對企業安全生產的流程、制度和具體操作的監督管理。在目前的研究當中，安全生產監管，即安全生產監督管理，包括對于生產型企業、服務型企業的安全生產活動進行監督管理，是各級安全生產監督管理部門的職責。

二、政府在服裝企業安全生產監管中存在的問題

摘要：國企治理中僅依靠管理者內部權力的平衡并不能有效解決國企治理問題。同時，給經營者產權激勵也不是完善治理結構維護所有者利益的最終途徑。解決國企治理應重在從機制構建入手，促成企業內部各利益主體的制衡，其中尤其重要的是企業職工參與治理。此外，對相關監管機構進行改革打造監管機構內部的治理機制對于提高其對國企的監督水平亦將發揮極其重要的作用。

關于公司治理結構，經濟學家吳敬璉認為：“所謂公司治理結構，是指由所有者、董事會和高級執行人員即高級經理人員三者組成的一種組織結構。在這種結構中，上述三者之間應當形成一定的制衡關系。”筆者認為，這種說法很正確，但如果將其視為治理結構的全部則是一個十足的“謬誤”！我國公司治理結構的改革和研究已有十余年，僅以國有企業和上市公司而論，為何總會有三三兩兩隱藏的“惡跡”浮出水面呢？給領導者產權并不能解決治理問題，其實任何措施都不能從本質上解決治理問題。治理的本質是人的內心，人性是善是惡在此不去爭辯，而經濟學所說的“經濟人”則在實際分析中很有用，這是不爭的事實。經濟學研究的是短缺的經濟，有限的資源，而由于資源之有限性，使得作為高級動物的人出于自身利益的需要而天生具有掠奪之心。如果這種假設在實踐中大多數情況下得到確認，那這種假設就是成立的。假設人性為惡是制度安排的出發點。人有兩大惡性：一是欲壑難填，始終得而不足，二是機會主義本性，只要有機會就會為滿足自身欲望而不惜損害他人利益。這種“機會人”假設是一個非常重要的假定，由此看來，單靠激勵是不能徹底解決治理問題，而還得靠約束（這并非否定激勵對人的積極作用）。這恐怕需要我們反思一下公司的治理結構。說到底，還是公司的治理結構有問題，即一個極其重要的利益主體的監督嚴重缺位：企業員工，而我們當前獨獨缺乏使員工參與監督和管理的有效機制和人文環境。在這方面社會學家分析問題恐怕比經濟學家更有用。以我國當前而論,恰缺少這種有利于改革繼續推進的政策支持體系，在相關制度政策支持體系不到位的情況下，制度改革無異已進入"迷宮"。

一、員工切實參與治理是判斷國企治理能否取得成效的標準

何為治理成效的標準？判斷治理的成效有一個假設前提，這個前提就是治理結構的改革能否實現各方權力的均衡，而這個均衡則包括各個利益主體在內而不只是領導階級(管理者)內部的均衡。否則改革無論怎樣"深化"都始終走不出治理結構的誤區。在治理結構上最重要的一個環節就是員工和下級的監督。對員工除提供分配的激勵、競爭的激勵（這是傳統方面），也應讓其有監督管理者的激勵，這是對企業管理層及其利益同盟搞腐敗的最大約束（在此我們假定對員工提供監督激勵的權力授予方是值得信賴的并且有著相當的隱密和獨立性，即不存在和企業中的各利益主體發生各種各樣串謀的邏輯可能）。為什么我們如此看中企業中的腐敗？是因為腐敗不僅對所有者而且對絕大多數普通員工都具有最大的危害。它所帶來的只是小團體的效率而不是整個集體的效率，腐敗恰恰是以損害集體的效率作為自己晉升的代價。從治理結構創新的獨特視角來看，下級監督上級對反腐有極好效果，這種方向性思路是毫無疑問的，效果如何則取決于具體的機制設計以及對下級的激勵收益成本。在機制設計方面應當首先改變逐級控制的權限設置，鼓勵職工有根據地越級行使監督權力。當然,從傳統上來講上級一直秉承監督下級的職能,這里面有一個相互制衡的問題.由于制度性原因,職工在監督上級方面往往處于劣勢,信息不充分,缺乏相應權力,以至于常常隨波逐流,而不能起到應有的作用,這也是我國各級組織內腐敗盛行和久攻不克的深層次原因。從外在來看，則表現為一種強權式的組織文化。組織內令行禁止，員工沒有話語權，所以當前體制改革要想進一步深化，亟需引入職工切實參與治理的有效機制，比方說給專事監督的人員以終身雇用保障（當然是有一定條件的）。還可以引入職工利益主體多元化治理機制，讓員工中間的非正式組織合法化、公開化，在參與決策時與管理層平等對話。反之，則任何浮華理論虛飾下的治理都只不過是一場春夢。

二、監管機構內部也須引入有效治理結構

監管職能行使采取上對下監管，本級機構只行使信息和協調職能，其編制和經費獨立，分配上采取高報酬高工資高提成獎勵。人事問題上，庸官無能而能者替之，實行累計業績考核，長期無業績者汰，并不得再次轉崗。此外，上級不決定下級去留，工作安排實行項目負責制，每個項目均細化到一個細塊由單獨的工作人員負責，區分重輕急緩，招標配給，區別量分。工作業績由上上級監管部門或本單位內部員工委員會組織考核，陽光操作，所有的量分記錄及計算過程均詳細記錄在案并隨時可供所有相關人員查閱。條件具備的應實行數據庫管理由計算機自動處理完成。要建立監管人員安全保障體系，完善相關法規，凡過去監察有功或作出主要貢獻的監察技術人員除非有確鑿證據表明其與被監管者相勾結的任何部門和領導不得隨意解除其職務或單方面調離其原工作崗位。對因公造成自身或家庭利益損害的監察人員財政和人事部門要對損害造成的后果予以終身保障和扶持。

摘要：國企治理中僅依靠管理者內部權力的平衡并不能有效解決國企治理問題。同時，給經營者產權激勵也不是完善治理結構維護所有者利益的最終途徑。解決國企治理應重在從機制構建入手，促成企業內部各利益主體的制衡，其中尤其重要的是企業職工參與治理。此外，對相關監管機構進行改革打造監管機構內部的治理機制對于提高其對國企的監督水平亦將發揮極其重要的作用。

關于公司治理結構，經濟學家吳敬璉認為：“所謂公司治理結構，是指由所有者、董事會和高級執行人員即高級經理人員三者組成的一種組織結構。在這種結構中，上述三者之間應當形成一定的制衡關系。”筆者認為，這種說法很正確，但如果將其視為治理結構的全部則是一個十足的“謬誤”！我國公司治理結構的改革和研究已有十余年，僅以國有企業和上市公司而論，為何總會有三三兩兩隱藏的“惡跡”浮出水面呢？給領導者產權并不能解決治理問題，其實任何措施都不能從本質上解決治理問題。治理的本質是人的內心，人性是善是惡在此不去爭辯，而經濟學所說的“經濟人”則在實際分析中很有用，這是不爭的事實。經濟學研究的是短缺的經濟，有限的資源，而由于資源之有限性，使得作為高級動物的人出于自身利益的需要而天生具有掠奪之心。如果這種假設在實踐中大多數情況下得到確認，那這種假設就是成立的。假設人性為惡是制度安排的出發點。人有兩大惡性：一是欲壑難填，始終得而不足，二是機會主義本性，只要有機會就會為滿足自身欲望而不惜損害他人利益。這種“機會人”假設是一個非常重要的假定，由此看來，單靠激勵是不能徹底解決治理問題，而還得靠約束（這并非否定激勵對人的積極作用）。這恐怕需要我們反思一下公司的治理結構。說到底，還是公司的治理結構有問題，即一個極其重要的利益主體的監督嚴重缺位：企業員工，而我們當前獨獨缺乏使員工參與監督和管理的有效機制和人文環境。在這方面社會學家分析問題恐怕比經濟學家更有用。以我國當前而論,恰缺少這種有利于改革繼續推進的政策支持體系，在相關制度政策支持體系不到位的情況下，制度改革無異已進入"迷宮"。

一、員工切實參與治理是判斷國企治理能否取得成效的標準

何為治理成效的標準？判斷治理的成效有一個假設前提，這個前提就是治理結構的改革能否實現各方權力的均衡，而這個均衡則包括各個利益主體在內而不只是領導階級(管理者)內部的均衡。否則改革無論怎樣"深化"都始終走不出治理結構的誤區。在治理結構上最重要的一個環節就是員工和下級的監督。對員工除提供分配的激勵、競爭的激勵（這是傳統方面），也應讓其有監督管理者的激勵，這是對企業管理層及其利益同盟搞腐敗的最大約束（在此我們假定對員工提供監督激勵的權力授予方是值得信賴的并且有著相當的隱密和獨立性，即不存在和企業中的各利益主體發生各種各樣串謀的邏輯可能）。為什么我們如此看中企業中的腐敗？是因為腐敗不僅對所有者而且對絕大多數普通員工都具有最大的危害。它所帶來的只是小團體的效率而不是整個集體的效率，腐敗恰恰是以損害集體的效率作為自己晉升的代價。從治理結構創新的獨特視角來看，下級監督上級對反腐有極好效果，這種方向性思路是毫無疑問的，效果如何則取決于具體的機制設計以及對下級的激勵收益成本。在機制設計方面應當首先改變逐級控制的權限設置，鼓勵職工有根據地越級行使監督權力。當然,從傳統上來講上級一直秉承監督下級的職能,這里面有一個相互制衡的問題.由于制度性原因,職工在監督上級方面往往處于劣勢,信息不充分,缺乏相應權力,以至于常常隨波逐流,而不能起到應有的作用,這也是我國各級組織內腐敗盛行和久攻不克的深層次原因。從外在來看，則表現為一種強權式的組織文化。組織內令行禁止，員工沒有話語權，所以當前體制改革要想進一步深化，亟需引入職工切實參與治理的有效機制，比方說給專事監督的人員以終身雇用保障（當然是有一定條件的）。還可以引入職工利益主體多元化治理機制，讓員工中間的非正式組織合法化、公開化，在參與決策時與管理層平等對話。反之，則任何浮華理論虛飾下的治理都只不過是一場春夢。

二、監管機構內部也須引入有效治理結構

監管職能行使采取上對下監管，本級機構只行使信息和協調職能，其編制和經費獨立，分配上采取高報酬高工資高提成獎勵。人事問題上，庸官無能而能者替之，實行累計業績考核，長期無業績者汰，并不得再次轉崗。此外，上級不決定下級去留，工作安排實行項目負責制，每個項目均細化到一個細塊由單獨的工作人員負責，區分重輕急緩，招標配給，區別量分。工作業績由上上級監管部門或本單位內部員工委員會組織考核，陽光操作，所有的量分記錄及計算過程均詳細記錄在案并隨時可供所有相關人員查閱。條件具備的應實行數據庫管理由計算機自動處理完成。要建立監管人員安全保障體系，完善相關法規，凡過去監察有功或作出主要貢獻的監察技術人員除非有確鑿證據表明其與被監管者相勾結的任何部門和領導不得隨意解除其職務或單方面調離其原工作崗位。對因公造成自身或家庭利益損害的監察人員財政和人事部門要對損害造成的后果予以終身保障和扶持。

我國的金融監管體制經過建國后多年發展，已經形成了分業監管的金融監管體制。隨著科技的創新和金融自由化的推動，當前全球金融業邁向了一體化、綜合化、集團化發展。我國金融業的多樣化發展和金融業務也日益復雜化，類金融機構蓬勃發展。上海自貿試驗區正在建立和完善金融綜合監管制度，形成上下、內外互動，多元參與的綜合監管格局，圍繞充分發揮市場機制配置資源的決定性作用，發揮政府、行業協會、社會公眾的作用，有利于推進上海自貿試驗區乃至全國其他自貿試驗區的建設。自貿區金融綜合監管現存問題與瓶頸中國（上海）自由貿易區成立四年多來，進行了一系列金融監管方面的創新，有力地促進了區內金融發展與創新。然而，由于諸多體制性因素和外部條件變化、尤其是國家金融安全形勢變化的影響，自貿試驗區金融開放和發展力度有所放緩，尤其在對接國際市場、以開放倒逼改革還沒有得到很好的體現，市場對金融改革的期待和熱度也有所下降。自貿試驗區在集聚持牌金融機構的同時，近年來一些新型金融平臺、投融資中介機構蓬勃發展。其中有的企業不具備經營資質，有的缺乏基本的風險控制體系。部分企業雖然不在自貿試驗區注冊，但是著眼于上海市的金融市場、品牌和樓宇環境，選擇在自貿試驗區辦公這些都對金融綜合監管提出了新的課題。

金融迅速發展與金融監管體制之間的矛盾與問題。

隨著金融科技創新和金融自由化的推進，金融業態呈現多樣化、金融業務呈現復雜化，全球金融業一體化、綜合化、集團化的趨勢越明顯，在某種程度上我國的分業監管金融體制很大程度上滯后于金融市場的發展。上海自貿試驗區肩負金融開放試驗田的任務和使命，要求“對標國際服務新規則”、促進服務業自由化，從這一定位首要意味著在試驗區內對現有監管框架體系的較大程度的突破，以培育一個更加開放、自由的金融市場和金融體系，為深化金融體制改革提供示范。但是，由于近幾年國際經濟格局變動劇烈、國家金融安全承受較大壓力，在這種情況下，現有監管金融體制變革的步伐也受到了影響。分業監管金融體制在一定時間不會改變。這些體制因素和外部條件決定了自貿試驗區金融變革的整體格局已經受到了很大限制，改革的步伐客觀上放緩了。相對保守的監管態勢將持續一段時間，而較大的監管壓力已經在2017年自貿試驗區金融機構與金融業務整體發展趨緩中體現出來了。如果外部條件沒有較大改善，體制因素趨向保守的趨勢很難改變，自貿試驗區金融發展與創新將長期受到金融開放不足的問題。在當前金融科技和金融混業發展趨勢下，分業監管金融體系面對金融開放的過程中存在著很大的監管扭曲和監管漏洞，在金融放開的同時產生了監管不足的問題。以行政手段為主的分業監管模式雖然框住了金融創新，但是即便不考慮監管部門因為既得利益產生的規則扭曲，由于不充分、不對稱的金融開放造成了監管扭曲，客觀上加大了投機套利的行為空間，從而人為放大了監管壓力，造成客觀上監管不足的問題。加之很多違規性的金融業務具有很大的隱蔽性與復雜性,行政化的監管手段往往不能實現有效的監管，更加劇了這種監管能力不足的矛盾。尤其是隨著自貿試驗區跨境資金流動的放開，如何實現有效和合乎國際規范的跨境金融監管，需要監管理念和監管手段的雙重創新。近年來，由于民眾金融消費能力的提升、金融科技的發展，與互聯網技術結合的體制外金融發展迅猛，然而相關市場參與者的風險意識、市場理性都有待培育，這些新金融業態在從無到有的迅猛發展中很快呈現出各種亂象，造成了一定的金融風險和社會風險。大量體制外新生的金融業態都在灰色地帶,傳統的監管體制無法覆蓋,為了新金融業態的健康穩定發展客觀上又需要監管部門進行一定程度介入和規范。目前在體制外非持牌金融在監管上主要由中央明確規則、實行屬地監管，但是在具體監管手段上，如何避免單一的行政干預、現有監管如何形成合力、建立清晰有效的規則，也對現有監管體系和監管能力提出了挑戰。因此，分業監管模式難以適應金融市場發展的需求，監管機構之間的協調機制亟待進一步加強和完善。分業監管模式難以適應金融市場發展的需求，造成金融創新不足。在金融創新產品日益多樣化的情況下，這種監管體制顯然不利于金融發展需求。在分業監管體制下，每個監管機構都有各自的職能和監管范圍，自成體系，條塊分割。監管機構之間也存在著信息溝通不足、共享程度低的問題，沒有形成一個組織嚴密、高效規范的全方位的監管協調機制。監管手段與方式亟需綜合化，系統性風險監管與防范機制亟待建立。目前上海自貿試驗區的金融監管法規建設相對滯后，具體的實施細則相對缺乏，金融法治亟需推進；在行政手段、法律與經濟手段綜合運用上存在不足；現代信息技術特別是大數據運用不足以支撐綜合監管。監管的信息技術平臺如浦東新區市場監管局的“公用信用信息服務平臺”和“綜合監管平臺”應當接入金融綜合監管系統，這些平臺亟需與人民銀行信息系統實現接入與數據共享。目前，金融監管機構與海關、稅務、公安、司法等監管部門之間信息對接與數據共享還存在障礙，這些平臺存在著不同監管機構的“信息孤島”現象。對于上海自貿試驗區的金融監管，目前監管機構采取的大多數是限制性監管和合規性監管，側重于現場監管、市場準入行為監管以及傳統業務監管。但是對系統性風險、非風險監管以及市場退出監管方面還比較薄弱。金融綜合監管缺乏事前防范機制，發現隱性風險的能力亟待加強。

金融機構和類金融機構的自律性亟待加強，社會參與和監督機制亟待建立。

上海對金融業的綜合監管主要是外部監管，金融機構和類金融機構的自律性不足，社會參與監督的機制還未完全建立起來。金融監管方面的問題主要是金融機構和類金融機構的內部控制機制不完善、不健全，滯后于金融業快速發展的需要。它們強調發展規模和速度，卻放松對質量和效益的追求。它們對資金的使用缺乏嚴格的監督和管理，資金審批程序不健全。一些金融機構沒有單獨設立內審部門，內審監督機制不健全，內控制度和行業自律沒有發揮應有的作用。探索和完善自貿區金融綜合監管推進監管機構的系統集成，構建“四位一體”金融綜合監管總體模式。推進監管機構的系統集成，形成系統性的監管體系，構建“四位一體”金融綜合監管總體模式。在此，上海自貿試驗區應當進一步發展和完善上海金融綜合監管聯席會議，成立金融綜合監管委員會。發揮金融綜合監管委員會的作用。對于現有的分業監管體制，應當加強中央和地方在監管機構的溝通工作，可在金融綜合監管會議制度下，以中國人民銀行為主導建立上海自貿試驗區專門委員會，負責上海自貿試驗區的金融監管具體協調事務，確定最為適當的監管工具與方式。為促進加強跨部門、跨行業、跨市場金融業務監管協調和信息共享，既要加快對外開放，同時也加強金融監管和防范金融風險，要探索行業自律、企業自控、社會參與和信息技術支撐的“四位一體”的透明、高效、便捷的大監管模式。在此中，抓手為建設政府各管理部門互聯互通、信息共享的大數據平臺，依據是社會信用體系、信息共享和綜合執法制度，依靠是社會力量的參與，相關信息共享平臺為四大主體順利開展監管工作提供了充分的信息資源和技術支持，從而形成各監管部門相互配合以及信息共享的金融綜合監管格局。形成全面覆蓋金融經營機構和類金融經營機構的監管機制與制度。在理順監管機構的分工關系的基礎上，加快形成監管機構的協調機制，形成全面的監管組織網絡與信息化網絡，全面覆蓋金融經營機構和類金融經營機構，全面覆蓋金融產品與類金融產品。重點監測金融行為清單包括P2P網絡借貸、股權眾籌融資、私募股權投資或私募證券投資、通過互聯網開展資產管理和跨界從事金融業務等活動。一是注意監管機構的系統集成，提高部門之間協調水平，特別是建立緊密型的中央與地方協同機制和地方政府部門之間協調機制；二是落實和實施“一個平臺（上海金融信息共享與綜合監測預警平臺）、兩份清單（分業監管機構清單和重點監測金融行為清單）、三類數據庫（機構信息數據庫、產品信息數據庫和從業人員信息數據庫）、四種信息源（金融管理與市場運行信息、社會公共信用信息、行業協會自律信息、媒體輿情與投訴舉報信息）”為框架的信息共享機制。建立監管部門的權力清單與責任清單制度，促進分業監管機構清單和重點監測金融行為清單的清晰化，形成全方位覆蓋（金融機構和類金融機構）的事中事后綜合監管體系與格局。同時，建立跨部門之間協調聯動機制，協調好各監管部門的工作，使之既各司其職，又實行聯動，形成協同效應。從機構監管轉變為功能監管，即依據金融體系基本功能或按照金融體系所提供產品、服務功能來劃分監管對象，以消除自貿試驗區中交叉金融產品和交叉金融業務所導致的監管真空和監管沖突。專職監管部門要加強與稅務、財政、審計和司法等其他非專業監管部門和中介機構之間的協調與聯系。推進金融監管信息共享與綜合監測預警平臺的建設。以信用為抓手，強化信息共享，加強對金融機構和類金融機構的持續監管與精準監管。建立和完善試驗區金融監管信息共享與綜合監測預警平臺是金融綜合監管工作的基礎和重點，改變過去金融監管部門各自為政與數據孤島的弊端。要立足于信息資源的共享互換，以信用為抓手，運用信息技術，采用大數據分析，建立信息預警系統，根據大數據計算結果，建立金融系統性風險警報與預警機制，把事中事后監管前置，使得監管人員在事前就已經注意到即將發生違法違規的環節，恰當地分配時間與精力，專注于即將發生問題的領域與事件，研判上海自貿試驗區金融監管的最薄弱環節，提出相應的政策建議。為此，應當促進現在的人行“征信系統”、浦東新區的“公共信用信息服務平臺”和“綜合監管平臺”以及公安、海關和財政等的信息平臺實現數據對接，實現信息共享，提高數據的利用效率。應當建立以人民銀行為主，涵蓋各類金融機構綜合信息網絡系統與技術平臺，同時把公安、司法、海關、財政、審計等信息納入綜合網絡系統與平臺，實現跨系統的信息收集、整理、交換與共用，確保信息資料的及時、準確和安全。以法治化為手段推進對類金融機構的綜合監管。應當以法治化為手段，整合不同監管機構的監管方式，推進不同監管機構的監管流程統一化，加快制定《上海自貿試驗區金融管理條例》，明確每個金融監管機構的責任和目標，明確金融監管部門和中央銀行之間的分工和職能定位，明確中央銀行是金融監管協調機制和金融體系總體發展的主導者。建立以中國人民銀行為主導在上海自貿試驗區內建立宏觀審慎監管體系。近年來，類金融機構如小額貸款公司、融資性擔保公司等類金融機構發展迅猛。為此，通過建章立制方法，依靠法治手段，設定相對明確的監管標準，確立相對清晰、客觀的尺度與標準，促進對類金融機構監管走向制度化、常規化、全面化與精準化。推進類金融機構接入人民銀行的征信系統，類金融機構的經營情況必須納入浦東的“公共信用信息平臺”和“綜合監管平臺”。促進上海自貿試驗區金融綜合監管系統與浦東新區事中事后監管系統互聯互通，推進市場監管局的“公共信用信息平臺”“綜合監管平臺”和人民銀行“征信系統”信息數據共享，推進公安、司法、海關、勞動人事、統計等政府管理部門信息互聯互通共享，形成全方位的機構監管網絡與信息監管網絡。

作者:陳建華 單位:上海社科院經濟研究所

論文摘要：改革開放以來中國逐步建立了分業經營、分業監管的金融監管體制。然而中國加入WTO后，混業經營的國外金融控股公司紛紛涌入中國，并利用自己的經營特點逃避監管；中國的金融監管體制受到了嚴重挑戰。對此，中國應采取健全監管法律體制、加強監管部門合作、建立風險評估機制等措施完善對金融控股公司的監管。

論文關鍵詞：金融控股公司監管變革完善

金融監管體制是指一國對其境內的金融機構及其業務活動進行監督管理的各種機制的總和。改革開放后，中國逐步確立了分業經營、分業監管的金融監管體制。金融監管體制剮建立不久，中國就按照加入WTO時的承諾，于2006年底全面開放了金融業服務市場。此后外國金融機構紛紛涌入中國。面對實力雄厚的外國金融控股公司對中國金融市場和金融監管體制的沖擊，中國意識到必須對金融監管思路進行調整。此后中國開始有步驟地放寬對本國企業混業經營的限制。禁令一開，中國的金融公司便加快了獲取混業經營的資格。目前，中國銀行、工商銀行、建設銀行、光大銀行等大型銀行在過去幾年都紛紛涉及保險、證券等行業或建成金融控股公司。中國境內的金融控股公司大批崛起，對金融控股公司的監管成了當前我國金融監管的新課題。

1、金融控股公司的特點及對中國監管體制的挑戰

任何參與市場競爭的主體都有其自身的風險，金融控股公司也不例外。但與傳統的公司相比，金融控股公司又有其本身特有的風險。資本不充足所帶來的風險。為了實現資金使用效率的最大化，金融集團可能會在母子公司間使用同一筆資本。這可能意味著集團”凈”的或”合并”的償付能力遠低于集團成員”名義”償付能力之和。交叉持股和公司間的相互投資是導致資本重復計算的重要原因。例如當控股公司參股子公司時，該資本就在母公司和子公司兩個層面上被重復計算。這一做法使得集團資本的總額虛增，同一筆資金被用來抵御多家公司的風險。其最終的后果是公司抵御風險的能力降低了。

金融機構問關聯交易風險。隨著我國金融控股公司的建立，金融機構之間以及與股東之間的關聯交易逐步增多，并且關聯交易的形式極為復雜。復雜的關聯交易使得集團內各子公司的經營狀況相互影響，這就增大了金融控股公司的內幕交易和利益沖突的風險。集團內的關聯交易包括資金和商品的相互劃撥、相互擔保、抵押以及為了避稅和逃避監管而相互轉移利潤。在金融控股公司內部，有些子公司之間利益在本質上是相互沖突的，如果銀行把資金用于自己控股公司的證券交易，追求股票的高額利潤，則違背了銀行投資者的”安全性”意愿。

關鍵字:證券市場監管體制

一、美國監管制度的演化

在20世紀30年代以前,美國的證券監管奉行的是“監管機構評審為本”的許可審核制度,由各州根據所謂的“藍天法案”進行實質性審查,自行處理許可或不許可市場主體的業務申請。“藍天”法案的用意是保障投資者免受各種騙人的投資計劃所蒙蔽。據說,這一法案名稱源于“禁止將藍天作為建筑用地出售”判例。然而,這種監管方式實際未能阻止大量本質上屬于詐騙的招股計劃。

在1929年股災后,羅斯福總統在1933年3月29日的立法演講中倡導建立以披露為本的監管體系,他這樣說:“聯邦政府當然不能夠也不應采取任何行動,可能引致人們認為聯邦政府認同或保證有關的新發行證券穩健可靠,或其價值將可維持,或其所代表資產將能夠賺取利潤。然而,我們有責任堅決要求所有在美國州際商業環境發售的新證券,均向投資公眾提供廣泛且全面資料,不得隱瞞任何關乎該次發行的重要信息。”

這一建議是在“買者自負”的古老法則之上,增加了“賣方也要自己負責”,即將披露全部真相的責任完全交由賣方承擔,以促進市場誠實地進行證券交易,重建投資者信心。1933年通過的所謂的“證券真相法案”標志著美國資本市場監管模式由許可制轉向了注冊制。

二、美國注冊制監管機制

關鍵字:證券市場監管體制

一、美國監管制度的演化

在20世紀30年代以前，美國的證券監管奉行的是“監管機構評審為本”的許可審核制度，由各州根據所謂的“藍天法案”進行實質性審查,自行處理許可或不許可市場主體的業務申請。“藍天”法案的用意是保障投資者免受各種騙人的投資計劃所蒙蔽。據說，這一法案名稱源于“禁止將藍天作為建筑用地出售”判例。然而，這種監管方式實際未能阻止大量本質上屬于詐騙的招股計劃。

在1929年股災后，羅斯福總統在1933年3月29日的立法演講中倡導建立以披露為本的監管體系，他這樣說：“聯邦政府當然不能夠也不應采取任何行動，可能引致人們認為聯邦政府認同或保證有關的新發行證券穩健可靠，或其價值將可維持，或其所代表資產將能夠賺取利潤。然而，我們有責任堅決要求所有在美國州際商業環境發售的新證券，均向投資公眾提供廣泛且全面資料，不得隱瞞任何關乎該次發行的重要信息。”

這一建議是在“買者自負”的古老法則之上，增加了“賣方也要自己負責”，即將披露全部真相的責任完全交由賣方承擔，以促進市場誠實地進行證券交易，重建投資者信心。1933年通過的所謂的“證券真相法案”標志著美國資本市場監管模式由許可制轉向了注冊制。

二、美國注冊制監管機制