基于社會經濟與政策耦合視角的績效分析

土地用途管制的核心是保護耕地，根據國務院及國土管理系統頒布的有關土地管理，特別是有關耕地保護和珍惜利用土地的各項法規、條例[13]，結合我國1996年-2010年間的耕地面積變化趨勢，將該時間段劃分為3個階段。1996年-1998年為第一階段，該階段是耕地保護制度的產生期，1996年6月，在全國土地管理廳、局長會議上，首次正式提出“實現耕地總量動態平衡”，1997年3月，首次設立了“破壞耕地罪”等，1998年修訂《土地管理法》，確定了土地用途管制制度，一系列耕地保護制度的出臺改變了過去耕地無序管理的混亂局面，取得了較好的效果，期間耕地面積減少39.71萬hm2，年均減少約19.855萬hm2；1999年-2004年為第二階段，該階段是耕地保護制度的發展期，也是城鎮化高速發展階段，在巨大的經濟利益驅動下，耕地快速流失，6年間耕地面積減少719.78萬hm2，年均減少119.96萬hm2；2005年-2010年為第三階段，該階段是耕地保護制度完善期，在較為切實有效的耕地保護措施下，耕地過快減少的勢頭總體上得到遏制，6年間耕地面積減少71.10萬hm2，年均減少11.85萬hm2。最后，在階段劃分的基礎上，分別選取各階段指標的年均水平作為指標分值，進行績效評價。

評價指標體系確定評價土地用途管制制度績效不同于評價政府行政績效，應該更多的從客觀尺度方面來衡量，目前客觀分析的基礎主要是官方公布的數字。根據已有理論[10，14-16]，結合目前我國省（自治區、直轄市）數據的可得性，選取能夠綜合反映地方社會經濟及政策實施情況的指標，其中，由于土地用途管制的核心內容是保護耕地，因此政策方面的指標選取耕地面積，耕地年均減少量及建設占用耕地面積等。初步篩選出人均GDP（x1）、地均GDP（x2）、房地產開發投資（x3）、商品房價水平（x4）、人口密度（x5）、二、三產業產值占GDP比重（x6）、政府財政收入（x7）、農戶人均純收入（x8）、恩格爾系數（x9）、失業率（x10）、城鄉消費水平對比（x11）、耕地面積（x12）、耕地占總土地的比重（x13）、各省（自治區、直轄市）耕地在全國耕地中所占比重（x14）、耕地年均變化量（x15）、建設占用耕地面積（x16），這16項指標作為土地用途管制制度績效評價的底層指標。其中，第一階段1996年-1998年的建設占用耕地面積數據缺失，故未考慮該指標x16。

數據來源與處理本文根據歷年中國統計年鑒、歷年各省統計年鑒、中國城市建設統計年報、國研網統計數據庫、中國國土資源年鑒、中國勞動統計年鑒、中國農村統計年鑒等，查得1996年-2010年全國31個省（自治區、直轄市）的指標數據。首先將原始數據進行同趨勢化（恩格爾系數，失業率，城鄉消費水平對比、耕地年均變化量和建設占用耕地面積為逆向指標）和標準化處理，以消除指標之間變化趨勢、量綱不一致及數量級的差異現象，并建立變量的相關系數矩陣R。

因子分析因子分析是一種常用的多元統計方法，一般而言，在有多個指標的許多問題中，用因子分析法可尋找出支配多個指標的少數幾個公因子或共性因子，這些公因子彼此獨立。在所研究的問題中，以公因子代替原指標作為研究的對象，可以在不損失或者很少損失原指標所包含信息的情況下，達到“降維”的作用，從而簡化計算與研究[17]。

確定公因子運用SAS軟件，計算出相關系數矩陣R的特征值、貢獻率和累計貢獻率。由于第1和第2這兩個公因子的特征值大于1，且三個階段前兩個公因子的累計貢獻率分別達到66.09%，64.65%，61.78%，即這2個成分所包括的信息基本可以反應原始變量所包含的總信息，因此可以提取前2個成分作為公因子。由于提取結果還不能明顯的反映公因子所包含的指標信息，所以對因子載荷矩陣進行正交方差最大旋轉。旋轉前后，因子載荷的變量結果基本一致，總的信息量無損失，其中，人均GDP、地均GDP、房地產開發投資、商品房價水平、人口密度、政府財政收入、農戶人均純收入、恩格爾系數、失業率及城鄉消費水平對比在第1公因子的載荷系數較大，這些指標主要反映的是社會經濟的發展狀況，因此可以用第1公因子代表社會經濟子系統；耕地面積、耕地占總土地的比重及各省（自治區、直轄市）耕地在全國耕地中所占比重、耕地年均變化量和建設占用耕地面積在第2公因子的載荷系數較大，這些指標反映的是耕地狀況，即土地用途管制的執行情況，因此可以用第2公因子代表政策制度子系統。

近年來，隨著市場經濟的快速發展，土地供需矛盾不斷突出，土地資產在社會經濟領域中日益顯現。而國家實行土地用途管制制度，對土地的使用用途有嚴格的限定：改變土地使用用途需經土地出讓方（人民政府）批準。但實際上土地使用者為了規避招拍掛制度，常常是先斬后奏，不經批準擅自改變使用用途。在土地市場監管中，由于改變土地用途行為隱蔽性很強，致使執法人員很難發現，而且對既成事實的行為的處罰法律上又缺乏可操作性，因此對擅自改變使用用途行為，是多年來一直困擾我們的一大難題。筆者在多年的實際工作中，探索了一些思路。

一、違法行為的認定及表現形式

《土地管理法》規定:國家實行土地用途管制制度。按照新的《土地分類》，建設用地分為商業服務、工礦倉儲、公用設施、住宅等八大類。建設用地經依法批準后，用地單位就不得擅自改變原批準的土地用途，擅自改變的則構成了非法改變土地用途的違法行為。

違法主體：是取得出讓國有土地使用權或劃撥土地使用權的單位和個人。

違法客體：出讓或劃撥土地使用權及地上建筑物。

表現形式一般為：（1）企事業單位和個人占據優越的地勢而改變土地用途用于經營活動（2）單位和個人看上某企業優越的地理位置，而買斷企業，進行改制，伺機進行開發。（3）房地產企業囤積土地搞房地產開發。

《農村土地承包法》主要從規范集體和農戶之間的關系出發對農民的土地承包經營權進行了文本上的界定和保護。由于農村社區內的人地關系和利益沖突不可能在短時期內得到有效化解，文本上的外在制度規則在短時期內不可能完全內化為農村社區的內部制度規則，尤其是國家公共權力未能得到有效約束，許多相關配套法律法規尚不完善，因此，農民的土地財產權益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護農民的土地財產權益，仍然需要進行一系列的相關配套改革和法制建設。土地是絕大多數農民的主要財產形式，保護農民的財產權益，首要的是保護農民的土地財產權益。

（中經評論·北京）我國《農村土地承包法》的正式頒布和實施，改變了我國長期以來主要依靠政策規定、合同約定的方法界定和規范農民土地承包經營權的狀況，標志著農民的土地承包經營權獲得了直接的法律保護，這為穩定農村土地承包關系并在此基礎上賦予農民長期而有保障的土地使用權提供了法律保障，其意義重大而深遠。但是，我們也必須看到，《農村土地承包法》主要從規范集體和農戶之間的關系出發對農民的土地承包經營權進行了文本上的界定和保護。由于農村社區內的人地關系和利益沖突不可能在短時期內得到有效化解，文本上的外在制度規則在短時期內不可能完全內化為農村社區的內部制度規則，尤其是國家公共權力未能得到有效約束，許多相關配套法律法規尚不完善，因此，農民的土地財產權益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護農民的土地財產權益，仍然需要進行一系列的相關配套改革和法制建設。

一、農民土地財產權益保護現狀的評估與分析

（一）農民的土地財產權益在土地調整、土地流轉申仍然可能受到村集體的侵害

《農村土地承包法》對村集體調整、處置農民的承包地做了嚴格的限制，但是，農民的土地承包經營權并不會因此在短時期內就可免受集體經濟組織和村干部的侵害。這是因為：

第一，農村社區內部的人地關系和利益沖突不可能因為國家穩定農村地權關系的法律文本的出現而得以化解。雖然伴隨人口增長類型的轉變和農業、農村人口不斷向外流動轉移，我國鄉村人口在1995年達到最高值8．59億人之后開始出現下降的趨勢，2001年下降至7．96億人，農戶家庭數量增速也明顯放緩，這些都為穩定農村地權關系提供了一定的條件；但是，在許多地區農村社區內部的人地關系沖突和利益沖突不可能因為法律文本的出現而得以迅速化解，農村社區內部的土地調整不可能在短期內從根本上消除。只要土地調整存在，農民的土地承包經營權就有可能受到侵害。

被告人楊某擔任村民委員會主任期間，為牟取一定的經濟利益，違反土地管理法規，未經土地主管部門批準，多次參與、決策以村委會的名義，將該村集體所有的農民承包經營的基本農田及該村集體所有的林地、旱地等土地非法轉讓給馬某等十五名礦主采礦或開辦選礦廠，至使該村有78畝基本農田遭破壞，現已無法復耕。被告人楊某在非法轉讓土地使用權期間，多次向多人索取、收受財物達52萬元。

二、分歧意見

在審理該案過程中，就被告人楊某非法轉讓土地使用權的行為是否構成犯罪，意見較統一，一致認為被告人楊某的行為已構成非法轉讓土地使用權罪。但就被告人楊某多次向多人索取、收受財物達52萬元的行為是否構成犯罪，形成二種意見：

第一種觀點認為，被告人楊某多次向多人索取、收受財物達52萬元的行為構成受賄罪，應以受賄罪追究其刑事責任。理由如下，2000年4月29日，全國人大常委會通過立法的形式對《刑法》九十三條第二款作出解釋，該解釋規定：“村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規定的‘其他依照法律從事公務的人員’：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶口、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。”，雖然被告人楊某的行為不屬于該解釋前六種情況，但其行為符合該解釋第七種情況，其身份屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，應以受賄罪對其定罪量刑。

第二種觀點認為，還有一種觀點認為被告人楊某多次向多人索取、收受財物達52萬元的行為不構成罪。理由如下，被告人楊某的行為不屬于該解釋前六種情況，而該解釋的第七種情況為兜底性條款，立法機關和司法機關沒有對這一兜底性條款作出進一步的解釋之前，依據罪刑法定原則，法無明文不為罪的要求，司法機關不易引用全國人大常委會關于《刑法》九十三條第二款解釋的第七種情況。因此，被告人楊某多次向多人索取、收受財物達52萬元的行為不構成罪。

三、評析

第一章總則

第一條基本情況

**位于河北省東部偏南,地處衡水市東部的南運河西岸。地理位置為東經115о54＇—116о27＇、北緯37о28＇¬—37ο51＇之間，北靠阜城，南連故城，西接武邑，東南鄰山東省德州市。土地總面積118778.1公頃（1781671.2畝）。1996年總人口48.2萬人。

第二條規劃目的

加強全縣土地利用的宏觀控制和科學管理，實現耕地總量動態平衡和土地資源可持續利用。

以土地供給約束需求，在土地供給能力允許情況下，先重點后一般地科學安排各項建設用地，實行耕地占用與開發、復墾掛鉤，嚴格控制增量用地，建設用地走內涵挖潛之路，切實保護好耕地。

一、農村集體土地登記制度對農民權益的保護

土地登記是國家依照法定程序將土地的權屬關系、用途、面積、等級、價值等情況登記于專門的冊簿，以加強政府對于土地的有效管理，保護權利人對于土地合法權益的一項重要的制度。農村集體土地登記是保護農民土地合法權益，維護農村社會穩定的根本途徑。集體土地所有權、集體土地建設用地使用權、宅基地以及農村土地承包經營權等是法律確定的農民集體和農民個人的重要財產權。通過土地登記，依法確認農民集體的土地所有權、使用權及其范圍，保障農民土地合法權益，是保護農民的根本利益，貫徹落實黨的農村政策的需要。從民法物權法的角度看，登記作為不動產物權公示的法定方式，它的主要功能就是完成物權的建立、變動和終止，使物權的變動獲得社會的承認和法律的保護。通過對農村集體土地的登記可以使其獲得物權的法定效力。第一，以物權的排他力保障農民對土地享有充分的合理使用權。第二，以物權請求權保障農民的合法權益不受侵犯。第三，以物權法定原則保障農民對農村集體土地享有的權利明確、具體，不受非法侵犯。經過登記，可以將農民對農村集體土地的各種權利和義務以法律的形式固定下來，并公示于眾，而且這些法定的權利和義務均屬強制性規范，這樣農民的權益就能切實地得到法律的保障。

二、完善我國農村集體土地登記制度

首先應健全土地登記的法律體系。目前，調整我國農村土地登記的法律法規主要是《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《土地登記規則》等，尚缺乏民法物權上的規定。土地登記主要是解決土地物權變動中的安全問題，即土地物權怎樣才能安全地由物權取得人取得的問題，以及從客觀公正的角度看土地物權的變動才能達到排除第三人的干涉的問題，因而只能依靠物權法自身來解決，也就是通過物權變動制度來解決。我國在20世紀90年代初就將物權法列入了立法規劃中，民法學界開始物權法理論的研究，90年代末立法機關起草了《中國物權法草案》，開始向社會各界廣泛征求意見。目前，《不動產登記法》也已列入全國人大法工委立法計劃，國土資源部已成立課題組進行調研和研究。物權法是登記制度的源頭，物權法和不動產登記法的出臺對于我國土地登記制度的建設將具有歷史性的意義。

第二應明確農村集體土地登記的法律效力。所謂土地登記的法律效力，即土地登記是采用實質主義登記還是形式主義登記。在我國目前的土地登記立法中，規定了土地物權的設立、變更和廢止必須進行登記，但對于不登記的沒有相應的法律措施，即土地登記的法律效力不明確，僅散見于城市房地產管理法、擔保法及部分司法解釋中。因而，應在即將出臺的物權法和不動產登記法中明確我國土地登記的法律效力，即土地權利變動不經登記不生效，以增強土地登記的公信力。

第三應明晰農村集體土地產權。目前集體土地所有權主體缺位，其權能也只包括占有、使用、收益，而不包括處分權，即集體擁有的是受到一定限制的所有權。至于為何受限制，如何受限制，理論界尚無定論，而相關的法律規定也極其模糊。關于農村集體土地使用權，法律上未對其權能作出明確規定，學理上對其定義及性質歸屬也未達成一致意見，導致在實踐中各地做法不一。因而，應在有關法律法規中明確農村集體土地權屬的權能和法律意義，以解決這種主體缺位、權能不明的問題，取消這種局面對土地登記效力產生的負面影響。

土地發展權，是土地變更為不同使用性質之權，如由農地變更為城市建設用地。創設土地發展權后，其他一切土地的財產權或所有權以目前已經編定的正常使用的價值為限，即土地所有權的范圍，以現在已經依法取得的既得權利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權則屬于發展權。[1]1947年英國《城鄉規劃法》第一次建立土地發展權制度；1968年和1974年美國以州立法的形式分別建立土地發展權移轉（TDR）和土地發展權征購（PDR）制度；1975年法國公布《改革土地政策的法律》，以“建筑權”的方式解決土地利用集約度提高而產生的土地發展權問題。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，城市化進程快速推進，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產生的巨大經濟利益的權利歸屬和利益分配問題，必須借助土地發展權制度予以解決。土地發展權的法律性質問題，直接關系到土地發展權法律制度設計，既是一個不容回避的理論問題，又是一個極為重要的實踐問題，因而探討土地發展權的法律性質很有意義。

一、公權與私權劃分的意義及局限性

（一）公權與私權劃分的意義

在法律上，有公權與私權之分。公權與私權的提法，最早源于古羅馬法學家烏爾比安關于公法與私法的劃分。公權是公益方面的權利，或者保護公共利益方面的權力；私權是公民之間或私人團體之間，涉及私得、私心、私欲等方面的權利。這種公私權劃分一直被西方政治家、法學家所沿用。我國理論界在幾十年前也有過公權私權的說法，后來很少。但改革開放后，隨著社會主義市場經濟的建立和不斷發展，法學界關于公權與私權的劃分又討論得非常熱烈。

區分公權與私權的意義在于確定權利的性質，應從何種角度進行法律規定，采用何種救濟方法，以及案件由何種性質的法院或審判庭審理，適用何種程序等等。公權與私權劃分的意義，還可以從法律觀念層面剖析。公權觀念認為，國家應凌駕于社會和人民之上，國家利益應絕對優先于一切個人利益，一切法律、法規都是國家意志的體現，一切權利、權力都源于國家的授權。一切領域、一切關系都應受國家行政權力的支配，個人的一切行為都須得到國家的許可，國家擁有絕對不受限制的權力。公權觀念支配之下的國家行政，強調政府對社會、對人民的“管理”，屬于“管制行政”。私權觀念認為，國家之所以存在，目的在于保護個人的私權，個人的私權神圣不可侵犯，非基于社會公共利益的目的和依據法定程序，不受剝奪和限制。國家公權力的活動范圍主要是政治生活領域，民事生活領域實行私法自治原則，即由法律地位平等的當事人協商決定他們之間的權利義務關系，國家原則上不作干預，只在發生糾紛不能通過協商解決時，才由國家司法機關出面裁決。一切法律、法規都是人民意志的體現，國家的權力來自人民的授權。私權觀念支配之下的國家行政，強調對社會、對人民的“服務”，屬于“服務行政”。為進一步理解公權與私權區分的意義，有必要從與公權、私權相對應的另一對范疇來把握。公法、私法是與公權、私權相對應的一對范疇。一般理解，公法上的權利即公權；私法上的權利即私權。由于社會生活中存在兩類不同性質的關系──平等主體之間的、不需要國家公共權力參與的關系與不平等主體之間的、需要國家公共權力參與的關系，于是產生了作為不同調整手段的私法、公法。[2]

在市場經濟條件下，公法、私法的差異是客觀存在的，對它作出適當的區分也是必要的。私法的實質在于保障合法的私權利，公法的實質在于正確運用國家的公權力（包括立法權、行政權、司法權）。構建社會主義市場經濟法律體系，既要有私法，又要有公法。建立社會主義市場經濟法律制度，必須承認公法、私法的區別并正確劃分它們的界限。[3]同理，建立社會主義市場經濟法律制度，也必須正確劃分公權與私權。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，黨中央、國務院連續下發嚴格土地管理、加強土地調控的政策文件，有力地促進了各地區、各部門貫徹落實科學發展觀，堅決執行宏觀調控政策。但是，一些地方仍存在違反農村集體建設用地管理的法律和政策規定，將農用地轉為建設用地，非法批準建設用地等問題，并且有蔓延上升之勢。為嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策，堅決遏制并依法糾正亂占農用地進行非農業建設，經國務院同意，現就有關問題通知如下：

一、嚴格執行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統一管理。我國人多地少，為保證經濟社會可持續發展，必須實行最嚴格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴格執行土地用途管制制度，未經依法批準，擅自將農用地轉為建設用地。《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家實行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規劃和不依法經過批準改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級人民政府既要加強土地征收或征用管理，更要重點加強土地用途管制。

二、嚴格規范使用農民集體所有土地進行建設

當前一些地方在使用農民集體所有土地進行建設的過程中，擅自擴大農民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設用地的問題比較嚴重。《中華人民共和國土地管理法》規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等三類鄉（鎮）村建設可以使用農民集體所有土地。對這三類用地的范圍，法律和政策都有準確界定，必須嚴格執行。按照《中華人民共和國鄉鎮企業法》規定，鄉鎮企業必須是農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的企業。要嚴禁以興辦“鄉鎮企業”、“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”為名，非法占用（租用）農民集體所有土地進行非農業建設。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，黨中央、國務院連續下發嚴格土地管理、加強土地調控的政策文件，有力地促進了各地區、各部門貫徹落實科學發展觀，堅決執行宏觀調控政策。但是，一些地方仍存在違反農村集體建設用地管理的法律和政策規定，將農用地轉為建設用地，非法批準建設用地等問題，并且有蔓延上升之勢。為嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策，堅決遏制并依法糾正亂占農用地進行非農業建設，經國務院同意，現就有關問題通知如下：

一、嚴格執行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統一管理。我國人多地少，為保證經濟社會可持續發展，必須實行最嚴格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴格執行土地用途管制制度，未經依法批準，擅自將農用地轉為建設用地。《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家實行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規劃和不依法經過批準改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級人民政府既要加強土地征收或征用管理，更要重點加強土地用途管制。

二、嚴格規范使用農民集體所有土地進行建設

當前一些地方在使用農民集體所有土地進行建設的過程中，擅自擴大農民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設用地的問題比較嚴重。《中華人民共和國土地管理法》規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等三類鄉（鎮）村建設可以使用農民集體所有土地。對這三類用地的范圍，法律和政策都有準確界定，必須嚴格執行。按照《中華人民共和國鄉鎮企業法》規定，鄉鎮企業必須是農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的企業。要嚴禁以興辦“鄉鎮企業”、“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”為名，非法占用（租用）農民集體所有土地進行非農業建設。

土地發展權，是土地變更為不同使用性質之權，如由農地變更為城市建設用地。創設土地發展權后，其他一切土地的財產權或所有權以目前已經編定的正常使用的價值為限，即土地所有權的范圍，以現在已經依法取得的既得權利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權則屬于發展權。[1]1947年英國《城鄉規劃法》第一次建立土地發展權制度；1968年和1974年美國以州立法的形式分別建立土地發展權移轉（TDR）和土地發展權征購（PDR）制度；1975年法國公布《改革土地政策的法律》，以“建筑權”的方式解決土地利用集約度提高而產生的土地發展權問題。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，城市化進程快速推進，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產生的巨大經濟利益的權利歸屬和利益分配問題，必須借助土地發展權制度予以解決。土地發展權的法律性質問題，直接關系到土地發展權法律制度設計，既是一個不容回避的理論問題，又是一個極為重要的實踐問題，因而探討土地發展權的法律性質很有意義。

一、公權與私權劃分的意義及局限性

（一）公權與私權劃分的意義

在法律上，有公權與私權之分。公權與私權的提法，最早源于古羅馬法學家烏爾比安關于公法與私法的劃分。公權是公益方面的權利，或者保護公共利益方面的權力；私權是公民之間或私人團體之間，涉及私得、私心、私欲等方面的權利。這種公私權劃分一直被西方政治家、法學家所沿用。我國理論界在幾十年前也有過公權私權的說法，后來很少。但改革開放后，隨著社會主義市場經濟的建立和不斷發展，法學界關于公權與私權的劃分又討論得非常熱烈。

區分公權與私權的意義在于確定權利的性質，應從何種角度進行法律規定，采用何種救濟方法，以及案件由何種性質的法院或審判庭審理，適用何種程序等等。公權與私權劃分的意義，還可以從法律觀念層面剖析。公權觀念認為，國家應凌駕于社會和人民之上，國家利益應絕對優先于一切個人利益，一切法律、法規都是國家意志的體現，一切權利、權力都源于國家的授權。一切領域、一切關系都應受國家行政權力的支配，個人的一切行為都須得到國家的許可，國家擁有絕對不受限制的權力。公權觀念支配之下的國家行政，強調政府對社會、對人民的“管理”，屬于“管制行政”。私權觀念認為，國家之所以存在，目的在于保護個人的私權，個人的私權神圣不可侵犯，非基于社會公共利益的目的和依據法定程序，不受剝奪和限制。國家公權力的活動范圍主要是政治生活領域，民事生活領域實行私法自治原則，即由法律地位平等的當事人協商決定他們之間的權利義務關系，國家原則上不作干預，只在發生糾紛不能通過協商解決時，才由國家司法機關出面裁決。一切法律、法規都是人民意志的體現，國家的權力來自人民的授權。私權觀念支配之下的國家行政，強調對社會、對人民的“服務”，屬于“服務行政”。為進一步理解公權與私權區分的意義，有必要從與公權、私權相對應的另一對范疇來把握。公法、私法是與公權、私權相對應的一對范疇。一般理解，公法上的權利即公權；私法上的權利即私權。由于社會生活中存在兩類不同性質的關系──平等主體之間的、不需要國家公共權力參與的關系與不平等主體之間的、需要國家公共權力參與的關系，于是產生了作為不同調整手段的私法、公法。[2]

在市場經濟條件下，公法、私法的差異是客觀存在的，對它作出適當的區分也是必要的。私法的實質在于保障合法的私權利，公法的實質在于正確運用國家的公權力（包括立法權、行政權、司法權）。構建社會主義市場經濟法律體系，既要有私法，又要有公法。建立社會主義市場經濟法律制度，必須承認公法、私法的區別并正確劃分它們的界限。[3]同理，建立社會主義市場經濟法律制度，也必須正確劃分公權與私權。