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為推進我市集體林權制度改革，經市委、市政府領導批準，市林業局組織全市各區縣林業局、市局相關科室負責人組成瀘州市赴云南省*市集體林權制度改革工作考察團（以下簡稱考察團），于2007年5月31日至6月5日到云南省*市考察學習集體林權制度改革經驗。這次考察得到了*市委、市政府、市林業局的大力支持，通過與*市林改辦座談交流，實地參觀考察思茅區南河鎮南島河村等活動形式，考察團基本了解了*市林改的情況，學習到了許多先進經驗，*市林改經驗對我市林改工作具有重要的啟迪和借鑒意義。

一、*市集體林權制度改革工作的基本情況

*市位于云南省西南部，與越南、老撾、緬甸三國接壤，是傣、哈尼、拉祜等多民族地區，幅員面積45385平方公里（是我市幅員面積的3.7倍），林業用地313萬公頃（相當于我市林業用地的6.2倍），占幅員面積的70%，集體林地占林地總面積68.1%；活立木蓄積2.25億立方米，樹種以思茅松、咖啡、橡膠等為主，森林覆蓋率高達64.9%，是云南省的重點林區。2006年，該市國民生產總值124.4億元，地方財政一般預算收入7.8億元。林產工業以思茅松為主原料，生產膠合板、刨花板、木地板，已形成10萬噸/年以上的生產規模，其中景谷林業為上市公司。

（一）林改工作的主要思路

*市集體林改從2006年4月全面啟動試點，2007年初全面鋪開，共涉及所轄的9縣1區103個鄉（鎮）999個行政村13478個組46萬農戶191萬人口，涉及集體林地3033.8萬畝，歸納其林改工作的主要思路是“先行試點，逐步推開；先行主體改革，逐步完善配套改革”。

“先行試點，逐步推開”。2006年6月，林改試點在景谷縣民樂鎮翁孔村展開。市委、市政府在對試點進行專題調研的基礎上，市上四大家舉辦了林改研討班，統一思想，提高認識；庚即，召開全市林改工作動員大會，擴大試點工作，在21個鄉（鎮）中進行試點。在試點的同時，對全市進行宣傳發動、現狀調查、糾紛調查等改革前期準備工作。目前，已完成21個試點鄉（鎮）確權發證工作，占全市林改面積的20%；完成10.6萬農戶45.18萬人口的主體改革任務，發放林權證10533戶。

“先行主體改革”就是明晰產權改革。其步驟是圍繞“機構建設、宣傳培訓、調查摸底、爭議處理、制定方案、確權勘查、落實責任、縣級自查、輸機發證、建立檔案”等工序進行。針對林改工作中可能遇到的不同情況和具體問題，全市統一了操作辦法。如：自留山按林業“三定”時期劃定的穩定不變，核實四至界線進行林權登記，換發林權證；責任山在林業“三定”劃定并已承包到戶、權屬清楚的原則上穩定不變。如原劃定不合理，須經村民大會或村民代表2/3以上成員同意，按林業“三定”時的人口基數或現有合法人口基數，制定增減方案，重新劃分。此外，對尚未承包到戶，已租賃承包經營、生態公益林、“天保”工程集體林、流轉集體林、自然保護區、國防林等不同類別都制定統一的林改辦法。

“逐步完善配套改革”就是在完成明晰產權改革的前提下，政府采取和制定一系列綜合配套政策措施，確保林改成果鞏固。配套改革圍繞“一個平臺、兩個市場、四個體系”來進行。“一個平臺”就是建立林業信息平臺，實現市與縣（區）、鄉（鎮）的林業聯網，對林權、林地、林木實施動態監督管理，收集、林業產業項目招商、林地收儲、林權流轉交易、林權證抵押、市場交易行情等信息，宣傳林業政策，提供法律咨詢服務；“兩個市場”就是建立林權交易市場和木材及林產品交易市場；“四個體系”包括森林資源管理保護體系、林業科技服務體系、林業經營體系、森林資源流轉體系。目前，全市建成了2個市場和1個林業服務中心（下設林權登記管理中心、木材及林產品檢疫檢驗中心、林權抵押貸款服務中心、林業調查評估中心、林業科技與法律服務中心、拍賣大廳等），制定出臺了《*市農村集體商品林承包金管理辦法》、《*市集體林木、林地流轉管理暫行辦法》、《*市商品材生產管理和木材生產計劃分配暫行辦法》及《關于集體經濟林確權、流轉問題的若干意見》等配套改革政策文件。

（二）林改工作的作法和主要經驗

一是高度重視，加強領導，機構健全。市委書記、縣（區）委書記、鄉（鎮）書記、村支書等“四組書記”親自抓林改，任各級林改領導組組長；人大、政府、政協領導任副組長，有關部門領導為成員組成林改領導組，下設辦公室。從市級各部門抽調42名精兵強將專職從事林改工作。林改辦下設立督導檢查組、政策法規組、糾紛調解組、宣傳組和綜合組等工作機構，指派專職技術總負責和工作進度調度員。構建起“市級指導、縣（區）直接領導、鄉（鎮）組織實施、村組具體操作、農民參與、部門服務”的工作格局。

二是制定方案，明確思路。市上在總結試點基礎上，制定了《關于深化集體林改制度改革的意見》和《實施方案》，縣（區）、鄉（鎮）、村組也都有相應的意見和《實施方案》，報批后組織實施，切實做到“一村一策”、“一社一策”，確保林改工作協調一致。

三是資金配套，人員保障。市級財政按每個鄉鎮10萬元、每個村1萬元預算安排林改工作經費。2006年為980萬元，2007年為5518萬元，市委、市政府要求“硬抽人、抽硬人”調集精干隊伍搞林改，市林改辦從市直部門抽調42人，縣鄉兩級抽調人員9332人從事林改工作。市委組織部、市人事局專門下發了《關于嚴肅深化集體林權改革領導小組辦公室工作人員紀律的通知》，確保人員到崗到位，安心從事林改。

四是廣泛宣傳，營造氛圍。采取了“召開一系列宣傳培訓會，組建一支林改宣傳隊，印發一封公開信，制作一批宣傳標語，辦好一份《林改簡報》，發放一本林改工作指導手冊，開辦一張林改報紙、廣電、墻報宣傳專欄，開設一個林改宣傳網站，出動一批林改宣傳車，演出一臺林改文藝節目”的“十個一”林改宣傳手段，加大宣傳力度，營造濃郁的林改氛圍。

五是依法改革，民主決策。嚴格按照《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》、《森林法》、《土地管理法》、《合同法》等法律規定，陽光操作。堅持“一確保、兩個2/3、三公示、四公開、五簽名”的作法，確保村民的知情權、參與權、決策權和監督權，依法依規，依靠群眾搞林改。對有爭議的山林，在糾紛調處前禁止確權發證，禁止森林流轉，禁止下達采伐指標；對群眾不了解政策的不實施，情況不明的不動手，群眾思想統一達不到2/3以上的不表決；林改改什么、怎么改由群眾說了算；公榜有異議的不審批；程序有缺項的不審批等等。

六是規范操作，確保質量。制發了《深化集體林權制度改革業務技術操作規范》，下發了《關于認真抓好林改隊伍培訓的通知》，把林地勘界、確保發證和規范管理作為具體操作的關鍵環節。

七是調處糾紛，構建和諧。出臺了《林權改革權屬爭議處理的指導意見》，明確爭議處理的工作原則、機構、程序和機制，統一制作了調解卷宗、調解申請書、調查筆錄、調解協議書、調處登記表和統計報告六個范本式樣。糾紛調處把握“尊重歷史，照顧現實，依法依規，協商解決”的原則，做到“戶戶糾紛不出組，組組糾紛不出村，村村糾紛不出鄉，鄉鄉糾紛不出縣”，把矛盾和問題處理在基層，消化在萌芽狀態。

八是加強督導，穩步推進。堅持時間服從質量，進度服從質量，制定了嚴格的質量考核辦法，實行林改責任終身追究制。市委把林改工作列為專項督查的重點，各級成立督導組，保證林改穩步推進。

九是建立制度，落實責任。各級林改辦內部建立了一整套管理制度；市級四大家班子掛鉤聯系鄉，縣級四大家班子掛鉤聯系村，并建立了市、縣、鄉林改辦、工作隊和技術人員工作責任制，工作經費鄉村包干、技術承包等責任制；嚴格實行“一周一進度”，半月一調度，一月一通報，一季一促進“的調度制度。

十是及時總結，資料歸檔。在自查自糾、查漏補缺、“回頭看”的基礎上，抓好階段性檢查驗收，制定了《關于加強全市深化集體林權制度改革檔案管理工作的通知》和檔案管理制度，市、縣、鄉、村建檔案室，設置專（兼）職人員。

二、*市集體林權制度改革取得的成效及其借鑒意義

（一）林改成效

一是農民造林育林的積極性顯著提高。過去，造林是政府和林業部門的任務，造林不成活，成活不成林是政府和林業部門最擔心的事。現在，造林是農戶的愿望和利益，造好樹成為農戶最操心的事。林權確定給農戶后，農民造林的積極性空前高漲。從“要我造林”變成了“我要造林”，很多地方出現了“爭山造林、爭苗植樹”的喜人場面。景東縣文井鎮的林權剛剛確定，群眾即搶時間上山造林，種植了410多萬株思茅松、西南樺等樹苗。鎮沅縣按板鎮農戶搶購樹苗自發栽樹120多萬株，苗木價格一下子從1角多上漲到3角多，還供不應求。在林改試點期間，全市完成新造林近20萬畝。

二是農民保護森林的自覺性極大提高。過去，林權主體不明確，偷砍盜伐林木與農民的直接利益關系不大，“林不歸我，我不愛林；利不連我，我不營林；責不罰我，我不護林”成為普遍現象。林改后，每宗山林歸屬明確，山林成了農戶自家的財產，“看好自己的山，守好自家的林”成為農民的自覺行動。試點以來，沒有發生一起亂砍濫伐林木的事件，超強度違規采脂的現象明顯下降，保護生態的意識明顯增強。孟連縣景冒村群眾通過林改，主動從承包地中劃出水源林1630畝、防護林1245畝、風景林686畝。景谷縣香鹽村群眾說：“林改后，全村營林造林增加、巡山護林增加，林中無違章采脂、街上無出售松明”。

三是促進了農民增收，村集體經濟增強。通過林改，農民由種糧為主轉向種樹、發展特色經濟林、開發林下資源等方面，優化了農村經濟結構。廣大農民做到了耕山有責、務林有利、致富有門，林改為農村富余勞動力提人工了最直接的就業機會，林農依托森林資源發展林業生產，開展多種經營，大幅度增加了來自林業的收入。景谷縣翁孔村南落村民小組有23戶人家，過去有七、八家農戶無脂可采，守著林子卻沒有收入，林改使家家戶戶都有了承包的林地，僅采松脂每戶每月均收入達2000元左右。孟連縣景信鄉林改后人均林業收入851.19元，人均增加231.02元。同時，通過林改，進一步做好管好用活農村集體商品林土地承包金等方面工作，進一步壯大了村、組集體經濟，促進了新農村建設。

四是促進了農村社會的和諧穩定。林改是近年來農村老百姓最滿意的事情。一方面，廣大農民從關心自己當前的長遠利益出發，積極參與林改，充分行使自己的民主權利，有力地推動了農村的政治文明建設。另一方面，在林改過程中，廣大基層干部堅持體察民情、尊重民意、維護民利，積極幫助群眾排憂解難，贏得了廣大群眾的信賴，架起了干群“連心橋”，進一步融洽了干群關系。林改期間，沒有發生因林權糾紛引發的群體性上訪事件。墨江縣通關鎮和鎮沅縣按板鎮，林改外業確權勘界工作結束后，村民興高采烈地簽字認可，并自發殺豬、宰羊，拿出自家的雞、雞蛋、農特菜，邀請工作隊員與他們吃大鍋飯，同歡慶，以淳樸的風俗回報林改。景谷縣勐班鄉安樂村的芒乃、芒勒兩個村民小組之間有一起長達44年的林權糾紛，經過林改工作隊員耐心細致的調解，多年的恩怨迎刃而解。全市在林改中解決了1萬多起林權糾紛。

五是促進了農村的民主法制建設。各縣（區）嚴格按照《村民委員會組織法》、《土地承包法》等規定的程序操作，確保改革的程序、方法、內容、結果“四公開”，充分尊重農民的民主權利。同時，借助林改，修訂村規民約，完善村務公開制度，村民自治、民主管理的氛圍濃厚，推動了農村民主法制建設。景東縣文井鎮開南村以林改為契機，對村規民約進行修改調整，增加了護林、造林等相關內容，增強了林農的林權主體地位。

六是夯實了農村產業發展基礎。林改激活了廣大農民發展林業的積極性，進一步理順了管理體制，促進了林產業的發展。林改期間，孟連縣景冒村農民在林下種植砂仁3200畝，畝產值在1000元以上，預計產值達320萬元，使該村成了遠近聞名的“砂仁專業村”。

（二）借鑒意義

*市的林改是繼福建、江西等省林改取得成功后，在我國西南集體林區林權改革的又一成功范例。這次*考察學習，我們收獲頗豐，啟發很大。為切實抓好我市集體林權制度改革工作，有必要學習借鑒*市的先進經驗，應采取以下七個方面的措施：一是高位推動，堅持“四級書記”抓林改，各部門齊抓共管，黨政主要領導既掛帥又出征，建立一套高效運作的領導機制和工作機制。二是高度重視，把林改作為加快社會主義新農村建設的重要抓手，作為林改工作推進的結合點。三是試點先行，制定科學合理的實施方案，市上確定試點鄉（鎮）、縣（區）確定試點村，確保試點成功，再行全面推開。四是依靠群眾，機制創新。五是依法改革，規范操作，建立一整套政策規定和技術規范。六是要保證有足夠的配套經費和一支政治素質過硬、業務素質優良、作風扎實的林改工作隊伍。七是加大宣傳力度，堅持依靠群眾，才能把林改政策原原本本地交給群眾，并在實際操作中嚴格按“均山、均股、均利”等政策公開、公平、公正地推進改革，是改革取得成功的關鍵。