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一、土地利用管理工作的主要內容

（一）工作職責

負責全縣國有土地使用權出讓、租賃、作價出資或入股具體工作；擬定并執行國有土地使用權出讓、轉讓的招標、拍賣方案；負責編制土地使用權年度供應計劃、土地儲備年度計劃、出讓方案、土地資產處置方案等；收回土地使用權的有關工作；組織基準地價和標定地價的測評，按規定確認土地使用權價格；組織土地供應信息。

二、國有建設用地的供應

1、按規劃、計劃供地。

使用任何建設用地都必須符合規劃、計劃。必須安排在土地利用總體規劃確定的建設用地規模范圍內，將農用地轉為建設用地必須符合土地利用年度計劃，這是《土地管理法》的規定。按計劃供應土地，也是宏觀調控土地市場的重要手段。目前的供地計劃有兩種，一種是《土地管理法》規定的土地利用年度計劃，一種是國有土地使用權出讓計劃。2006年11月，國土資源部修訂了《土地利用年度計劃管理辦法》（37號令）。對于市場供應來說，只有新增建設用地計劃是不全面的。為此，國土資源部依據《城市房地產管理法》關于“擬訂年度出讓土地使用權總面積方案”的規定，在《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（部39號令）和《協議出讓國有土地使用權規定》（部21號令）中要求，市、縣人民政府土地行政主管部門根據杜會經濟發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和土地市場狀況，編制國有土地使用權出讓計劃。這個計劃既包括新增的，也包括現有的。但也是不全面的，因為劃撥的一塊依然不在這個計劃內。這些需要我們在研究供地計劃時應一并考慮。

2、按產業政策供地

產業政策是國家對經濟進行宏觀調控的重要手段。如果說計劃是總量控制，那么產業政策就是結構調控，信貸政策和土地政策應與之相配合，才能使國家產業政策落到實處。

隨著國家產業政策的不斷調整，土地供應政策也在不斷地完善和配套。2003年以來，為防止盲目投資、低水平重復建設，切實加強對宏觀經濟的調控，國務院和國務院有關部門出臺了一些系列的宏觀調控的政策措施。在土地供應的政策上，依照國家產業政策和《產業結構調整指導目錄（2005年本）》，制定了新的《限制供地項目目錄》和《禁止供地項目目錄》（2006年本）。對淘汰類、限制類項目分別實行禁止和限制供地。

3、嚴格界定劃撥和有償供地方式。

劃撥用地制度是計劃經濟時期所形成的。隨著經濟體制改革的不斷深化，劃撥供地的范圍在逐步縮小。《城市房地產管理法》第二十三條和《土地管理法》第五十四條規定：建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以劃撥方式取得①國家機關用地和軍事用地；②城市基礎設施用地和公益事業用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；④法律、行政法規規定的其他用地。2001年，國務院下發了《關于加強國有土地資產管理的通知》要求：嚴格執行《城市房地產管理法》和《土地管理法》關于劃撥用地范圍的規定，任何單位和個人均不得突破。除法律規定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設需要使用國有土地的，必須依法實行有償使用。國土資源部要依據法律規定，抓緊制定具體的劃撥用地目錄。現行《劃撥用地目錄》（9號令，以下簡稱《目錄》）是國土資源部于2001年按照《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）的要求制定的。《目錄》分總則和相關條款。（包括六條總則，四大類十九項具體內容）參見《劃撥用地目錄》）。這是我們依法劃定劃撥供地方式的重要部門規章，必須嚴格執行。

三、國有土地有償使用制度

（一）國有土地有償使用范圍的確定

依據上述法規和政策，政府國土資源行政主管部門在供應國有土地時，凡不符合《劃撥用地目錄》的建設用地，應當一律以出讓等有償使用方式供應。對于原劃撥土地（政府過去以劃撥方式供應的土地）如何納入有償使用問題，我們認為，現有城市劃撥用地絕大多數是在《城市房地產管理法》實施（1995年1月1日）前供應的，現有劃撥用地如果不發生改變，法律法規未要求立即實行有償使用，可以繼續以劃撥方式使用；如果原劃撥土地改變用途或發生轉讓、企業改制時，應當與《劃撥用地目錄》核對，改變后不再符合《劃撥用地目錄》的，應當依法辦理出讓、租賃等有償使用手續；改變后仍符合《劃撥用地目錄》的，經批準可繼續以劃撥方式使用。

（二）國有土地有償使用方式

1、三種有償使用方式的適用范圍

(1)作價出資或者入股方式的適用范圍。企業必須屬于國務院或省級人民政府批準的授權投資機構和國家控股公司試點企業。

(2)出讓方式的適用范圍。出讓方式是國有土地使用權有償使用的主要方式，對所有土地和產業類型都適用。

(3)租賃方式的適用范圍。租賃方式同樣是法定的國有土地使用權有償使用方式，是出讓方式的重要補充，除商業性房地產開發外，其他土地有償使用可采用出讓，也可采用租賃方式。

2、國有土地出讓的具體方式

根據《城市房地產管理法》、《土地管理法》和國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》等法律法規和政策規定，出讓國有土地使用權可以采取協議、招標、拍賣或掛牌方式，招標拍賣掛牌方式和協議方式都是土地出讓的法定方式。

2007年9月28日，部長徐紹史簽發39號令《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》，自2007年11月1日起施行。39號令保持了11號令的總體框架和主要內容不變，著重對與《物權法》有關的內容進行修改完善，同時針對11號令在實施過程中存在的突出問題，完善相關條款。可以說，與部11號令相比，新的39號令，進一步擴大了招標拍賣掛牌的范圍，更充分體現了公開、公平、公正的市場經濟原則，更有利于形成資源配置的價格形成機制，更大程度上發揮市場配置土地資源的基礎性作用。

3、方式選擇

根據上述法律、法規和政策規定，招標拍賣掛牌方式和協議出讓方式都是土地出讓的法定方式，各有不同的適用范圍：在政府供地中，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓；上述四類經營性用地以外的土地，供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當采用招標、拍賣或者掛牌方式供應。只有一個意向用地者的，方可采用協議方式供應。

4、協議出讓國有土地使用權范圍

出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協議方式，主要包括以下悄況：

(1)供應商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地以外用途的上地，其供地計劃公布后同一宗地只有一個意向用地者的；

(2)原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓，經依法批準，可以采取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、《國有土地租賃合同》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外；

(3)劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓，經依法批準，可以采取協議方式，但《國有土地劃撥決定書》、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新公開出讓的除外；

(4)出讓土地使用權人申請續期，經審查準予續期的，可以采用協議方式；

(5)法律、法規、行政規定明確可以協議出讓的其他情形。

5、對招標拍賣掛牌方式的認識

首先，從理論上看，國有土地招標、拍賣、掛牌方式均具有供地信息提前、供地過程公開透明、供地價格市場確定、供地結果向社會公示、配置效率高的特點．是符合市場經濟發展的要求。

其次，從法律法規和政策規定上看，招標拍賣掛牌三種方式是同等的，沒有誰優誰劣的問題。11、39號令沒有規定哪種性質的土地必須以招標方式供應，哪種性質的土地必須以拍賣或掛牌方式供應。從政府這一供地主體來說，同一宗地，既可以招標方式供應，也可以拍賣或掛牌方式供應。對開發商來說，同一宗地，可能以招投標方式競得，也可能從拍賣市場上取得，可在政府土地有形市場上摘牌取得。

最后，從實踐上看，選擇具體的出讓方式與一個地區經濟發展水平、市場發育程度、出讓方的偏好等均有關系。在具體的出讓活動中，土地行政主管部門應視國家產業政策、政府對土地的要求、土地用途、規劃限制條件等因素選擇適宜的出讓方式。一般而言，對于土地使用者和土地用途無特殊限制，以獲取最高土地出讓金為目標的經營性用地，應采用拍賣、掛牌或招標方式；對于除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件，土地用途受嚴格限制，僅少數人可能有受讓意向的經營性用地，應采用招標方式出讓。從近年來各地的操作情況看，競爭性不強或土地市場不發育的西部地區，選擇掛牌出讓的情況居多，如寧廈，不論是商品房開發用地，還是商業用地，基本上都是掛牌方式供應。市場比較發育的地方如東南地區，選擇招標拍賣的情況居多；對土地開發條件約束較多的，選擇招標拍賣的居多；對土地開發要求條件不多的，如一些小宗的商業用地，采取拍賣方式的居多。但是，采取什么方式，沒有絕對的標準，上海土地采取招標方式出讓的居多，選擇拍賣和掛牌的較少，而四川省則規定房地產用地全部以拍賣方式出讓。

6、淺析國土部39號令

39號令是根據《中華人民共和國物權法》、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》及相關法律法規的要求，對《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第11號）中有關內容進行修改而成。

（1）關于建設用地使用權的名稱和空間范圍，在39號令中，“國有土地使用權”一律稱為“國有建設用地使用權”；在第二條中明確，“在中華人民共和國范圍內以招標、拍賣或者掛牌出讓方式在土地的地表、地上或者地下設立國有建設用地使用權的，適用本規定”；將11號令第九條、第十五條、第十七條中擬出讓土地的“位置”一律修改為“界址、空間范圍”。

（2）關于招標拍賣掛牌出讓范圍，鑒于《物權法》明確將工業用地出讓納入招標拍賣掛牌范圍，39號令在第四條第一款中規定，“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”，明確將工業用地納入招拍掛范圍。

（3）關于掛牌出讓申請時間和截止問題，39號令對掛牌申請截止時間作了進一步明確，在第十一條規定：掛牌出讓的，出讓公告中規定的申請截止時間，應當為掛牌出讓結束日前2天,即留下一定的審查時間即可。這樣，就為潛在競買人隨時提出競買申請提供了盡可能多的時間，出讓方在掛牌期間仍可以接受新的申請人申請，使潛在競買人可以隨時加入競買。39號令第十九條對11號令中掛牌截止的內容重新進行了明確，修改為“掛牌截止應當由掛牌主持人主持確定”。

（4）關于繳納出讓價款和發放建設用地使用權證書，為進一步規范土地出讓管理，防止欠繳土地出讓金，針對一些地方存在受讓人未繳清全部出讓金但分期取得建設用地使用權證書的情況，39號令將11號令第二十三條修改為“受讓人依照國有建設用地使用權出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領取國有建設用地使用權證書。未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發放國有建設用地使用權證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發放國有建設用地使用權證書”。

39號令的出臺，進一步規范了國有建設用地使用權出讓行為，為優化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度。

四、新形勢下的地價管理工作的重點

(1)國家對協議出讓國有土地使用權采取最低限價。其主要作用是防止各地競相壓價出讓，增加土地出讓工作的透明度，便于上級政府對下級政府出讓行為的監督，便于使用者和投資者了解不同行業的地價優惠幅度，確定合理的投資方向。

（2）政府可以按經濟和城市建設的需要，對單位和個人的土地使用權實行提前收回。此規定便于政府因社會公共利益需要，適時調整不合理的土地利用結構。

（3）政府對土地使用權的轉移有優先購買權。該規定的主要目的是防止交易雙方瞞報交易地價，維護土地市場秩序。

（4）政府對地價上漲可采取必要的行政手段進行干預。該規定的主要作用是防止市場地價的不合理上漲和土地投機行為，滿足社會各方面對土地的需求。

（5）通過征收土地增值稅，防止交易雙方虛報、瞞報交易地價，將社會發展造成的土地收益收歸國家。

五、具體問題探討

1、劃撥土地使用權人申請改變原劃撥土地用途應如何辦理？

根據上述規定，經批準改變劃撥土地用途，改變后的土地用途符合《劃撥用地目錄》的，經批準，可以繼續以劃撥方式使用，辦理相應的劃撥用地手續，換發新的《國有土地劃撥決定書》。

改變后的土地用途不再符合《劃撥用地目錄》的，應當依法辦理有償用地手續。具體可分兩種情況：

（1）地方法規或行政規定明確劃撥土地改變用途應當收回土地使用權的，或者《國有土地劃撥決定書》明確改變用途應當收回土地使用權的，應當由市、縣人民政府收回劃撥土地使用權，依法有償供應，屬于經營性用地的，應當依法以招標拍賣掛牌方式供應。

（2）地方法規、行政規定沒有明確，《國有土地劃撥決定書》也沒有約定的，根據國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發〔**〕28號）第17條的規定，經批準可以辦理協議出讓手續，但應當按照上地市場價格補繳土地出讓金，即應補繳的土地使用權出讓金額=新用途的出讓土地使用權市場價格－原用途的劃撥土地使用權市場價格。

《協議出讓國有土地使用權規范》具體明確了相關程序。

2、劃撥土地使用權轉讓，應當如何辦理？

根據《城市房地產管理法》第39條規定，劃撥土地使用權轉讓，應當報有批準權的人民政府批準。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方與市、縣人民政府土地行政主管部門辦理土地使用手續。

經批準轉讓的，轉讓后土地用途符合《劃撥用地目錄》的，辦理相應的劃撥用地手續，頒發《國有土地劃撥決定書》。轉讓后土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，應當由受讓方辦理出讓等土地有償使用手續，具體可分兩種情況辦理：

（1）地方法規或行政規定明確劃撥土地轉讓應當收回土地使用權的，或者《國有土地劃撥決定書》明確劃撥土地轉讓應當收回土地使用權的，應當由市、縣人民政府收回轉讓人的劃撥土地使用權（對劃撥土地使用權人給予相應補償，補償金額根據劃撥土地使用權價格確定）后，依法有償供應，屬于經營性用地的，應當依法以招標拍賣掛牌方式供應。

（2）地方法規、行政規定沒有明確，《國有土地劃撥決定書》也沒有約定的，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔**〕28號）第17條的規定，應當在土地有形市場公開交易，從成交價款中優先扣繳土地出讓金（扣繳的土地出讓金應按照土地市場價格確定，即成交價格扣除劃撥土地使用權價格后的余額，劃撥土地使用權價格屬于對原土地使用權人的補償），受讓方與土地行政主管部門簽訂土地有償使用合同，與原劃撥土地使用權人簽訂土地補償合同。應交納的土地使用權出讓金額=出讓土地使用權市場價格－原劃撥土地使用權市場價格；轉讓方應取得的土地補償=劃撥土地使用權市場價格。

《協議出讓國有土地使用權規范》具體明確了相關程序。

3、出讓土地使用權改變土地用途，應如何辦理？年限如何確定？補擻出讓金額如何確定？

根據《城市房地產管理法》第17條和第43條的規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。此外，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔**〕28號）第16條的規定，供地時要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫入土地使用合同，土地使用權人不按照約定條件使用土地的，要承擔相應的違約責任。因此，土地使用者未經批準不得搜自改變土地用途，經批準改變出讓合同約定的土地用途的，應根據原《土地使用權出讓合同》的約定不同分兩種情況處理：

（1）《國有土地使用權出讓合同》明確約定土地使用者改變土地用途應當收回土地使用權或者地方法規或行政規定明確改變土地用途應當收回土地使用權的，應當由市、縣人民政府收回土地使用權（對出讓土地使用權人給予相應補償，補償金額根據余期出讓土地使用權價格確定）后，依法重新公開供應。

（2）《國有土地使用權出讓合同》沒有約定、地方法規、行政規定也沒有明確規定的，土地使用者應當按規定報經出讓方（市、縣人民政府土地行政主管部門）和城市規劃行政主管部門批準，批準后應當簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金，即對原出讓合同約定的土地用途、出讓年期、出讓金額等進行相應調整，重新核定。

土地用途和出讓年限確定后，即可根據新舊土地用途、出讓年限和批準時的土地市場價格水平確定應補繳的土地出讓金額。應補繳的土地出讓金額＝批準時的新用途、新出讓年期下的土地使用權市場價格—原用途在批準改變用途時的剩余年期出讓土地使用權市場價格。

4、出讓土地使用權轉讓應具備什么條件？如何理解？

根據《城市房地產管理法》第38規定，出讓使用權轉讓應當符合兩個條件：1、按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，并取得《國有土地使用證》；2、按照出讓合同約定進行投資開發，屬于房屋建設工程的，完成開發投資總額的25％以上，屬于成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。因此，出讓土地使用權轉讓不需要也不要求土地行政主管部門批準，但具備上述兩個條件是法律明確的轉讓人的義務，轉讓人在達成轉讓協議前必須滿足上述兩個條件，并在申請變更土地登記時出具雙方轉讓協議、原《國有土地使用證》以及已投資額達到總投資額25％以上等的書面證明文件。

5、招標拍賣掛牌出讓工作中，毛地和凈地出讓有什么不同？

“毛地”和“凈地”都是俗稱。從形態上看，毛地指地上存在需要拆除的建筑物、構筑物等設施的土地；凈地指已經完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、構筑物等設施的土地。從產權和法律關系上看，二者也有明顯不同，毛地出讓往往是政府出讓土地時尚未完成國有土地使用權收回和拆遷補償工作，涉及多方法律和經濟關系，需要銜接好國有土地使用權收回、補償和出讓等方面的法律關系；凈地出讓則往往是政府已經完成了出讓前的土地使用權收回和拆遷補償工作，法律關系相對簡單。

鑒于毛地出讓涉及的法律關系復雜，還涉及到土地使用權收回、出讓與《房屋拆遷條例》規定的拆遷程序等的銜接問題，同時，出讓后拆遷和開發也往往容易出現糾紛問題，因此我們提倡在工作中推行凈地出讓。

6、出讓土地使用權能否提前收回？應如何收回？

《城市房地產管理法》第十九條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。《土地管理法》第五十八條觀足：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

1、為公共利益需要使用土地的；

2、為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；

依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”

因此，根據上述法律規定，出讓土地使用權一般不得提前收回，在特殊情況下，為公共利益需要或為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，土地使用權可以提前收回，但必須經過批準并要履行法定的收回程序，并對原土地使用權人給予相應補償。

出讓土地使用權提前收回必須符合收回的條件，土地行政主管部門應當報經原批準用地的市、縣人民政府或者有批準權的人民政府批準，請示應當包括提前收回理由、收回對象、收回程序、補償辦法等。有關人民政府批準后，土地行政主管部門應當下發提前收回土地使用權決定書，并送達給土地使用權人。(政府批準前應當告知原土地使用權人，土地使用權人要求聽證的應當組織聽證；批準后土地使用權人有異議可以要求復議或提起行政訴訟。)

提前收回出讓土地使用權應當對原上地使用權人給予合理補償，補償標準為被收回不動產的市場價格，其中：無地上建筑物的，應當按照收回時原出讓土地使用權剩余使用年期的土地市場價格確定；有地上物的，應當按拆遷補償標準（房地產市場價格，含土地使用權市場價格和地上物重置成新價格）進行補償。