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人民調解作為中國特色的社會矛盾解決機制具有悠久的歷史，以“楓橋經驗”為代表的人民調解制度在國際上享有“東方經驗”的美譽。隨著我國改革開放和經濟社會的快速發展，社會主義法治的不斷完善，人民調解工作的傳統模式受到挑戰，新時期人民調解工作如何定位、怎樣發展創新人民調解工作，是擺在我們面前的重大現實課題，亟待我們認真研究。

一、市人民調解工作現狀及存在問題

從市人民調解工作的歷史沿革看，從六十年代開始借鑒學習浙江“楓橋經驗”，在基層普遍建立人民調解組織，以此為依托積極開展化解矛盾糾紛工作。目前，全市共建立人民調解委員會2479個，其中，村民委員會、社區居委會調解委員會1792個，鄉鎮街道調解委員會142個，企事業單位調解委員會378個，其他調解委員會167個，全市有人民調解員42564人，形成了一支數量較大的調解工作隊伍。人民調解組織在化解矛盾糾紛中發揮著重要作用,2009年調處矛盾糾紛19844件，調處成功19314件，調解成功率為97%。自2008年2月省高級人民法院、省公安廳、省司法廳聯合《關于加強人民調解工作建立矛盾糾紛化解機制的試行辦法》以來，市圍繞三大調解相互配合積極進行了一些有益探索。瀘縣、龍馬潭等區縣推行人民調解室進駐法院、公安、勞動、衛生等部門，與司法調解、行政調解相銜接。目前已在公安派出所建立人民調解室64個、交警大隊建立人民調解室7個、勞動保障所建立人民調解室22個。特別是龍馬潭區于2008年3月聘請3名專職調解員入駐交警三大隊人民調解室，至今年6月共受理交通事故賠償案件615件，調解成功581件，成功率94%，無一起提起訴訟或申請強制執行。

從市人民調解的現狀看，其組織體系、工作機制在某些方面雖有突破，但總體上講，仍然是沿襲計劃經濟時代構建起來的，傳統的人民調解制度已經顯現出與現代社會的不相適應性。主要體現在：一是人民調解解決糾紛的作用有所弱化。人民調解作為我國民間調解的延續和發展，曾在糾紛化解機制方面起到了十分重要的作用，但相當一段時期，法治興國的政策被簡約為訴訟至上，在弘揚程序正義理念浪潮中，民間調解糾紛的能力急速下降。人民調解案件與訴訟案件的數量比例在上世紀80年代末為2.9：1，到2009年則變為1.1：1。兩相比較，人民法院受理的民事糾紛案件在大幅上升的同時，人民調解處理的糾紛卻呈萎縮態勢。二是人民調解隊伍建設亟待規范和加強。調委會及其成員的產生基本上沒有通過群眾選舉或推舉，其產生程序不符合法律規定。專職人民調解員來源短缺，人民調解工作屬公益性質，是群眾自我管理的一種形式，一般沒有穩定的收入來源。而在市場經濟條件下，吸引就業人員重要因素就是薪酬，因而人民調解工作很難吸引優秀人才加入。從調查的情況看，除調委會成員外，基本上沒有聘請專門的調解員就是例證。調解員整體素質不高。2007年以前，具有初中以上文化程度的占43%，目前初中以上文化程度的占91%，但具有專科以上學歷的人員僅占8.05%。三是人民調解工作保障不力。人民調解工作的指導力量嚴重不足，市每個鄉鎮街道司法所平均不足1名工作人員。按財政部、司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》規定：“人民調解工作經費包括司法行政機關指導人民調解工作經費、人民調解委員會工作經費、人民調解員補貼經費三大部分，并列入同級財政預算”。《四川省人民調解條例》也作了同樣規定。但由于有關政策法規對經費保障標準沒有作出具體性規定，不具可操作性，經費的多少取決于政府和財政部門領導人對人民調解工作重要性的認識程度和司法行政部門與之協調的力度。據統計，市縣級司法行政機關人民調解工作經費全市僅28萬元，平均一個區縣4萬元，最高的10萬元，最低的僅1萬元。由于經費保障不到位，多數基層人民調解委員會沒有工作經費。個案補貼標準過低，有的地方人民調解員辦理一起案件，其補貼不到20元。四是傳統的工作模式越來越顯現其局限性。隨著經濟社會的快速發展，矛盾糾紛日益呈現出更大的多樣性特征，過去比較簡單的婚姻、家庭、鄰里等糾紛為主的傳統矛盾糾紛逐步轉向以城市改造、房屋拆遷、勞動糾紛、醫患糾紛、合同糾紛、賠償糾紛等經濟利益為主要內容的更為復雜的新型矛盾。面對上述情況，由于人民調解工作并未完全及時轉型，帶來諸多不適應，主要表現在：（1）化解新型矛盾糾紛的能力不強。大量專業性較強的矛盾糾紛，人民調解組織沒有相應的專業人員，靠現有調解人員的知識和能力是難以勝任的。比如醫患糾紛，每年僅醫學院附屬醫院就涉及50多件，涉及賠償金額150多萬元，由于涉及醫學專業知識，一般的人民調解員無法勝任相應的調解工作。（2）應對新型矛盾糾紛的調解組織建設未能及時跟上。盡管我們為應對新型民事糾紛進行了一些探索，在有的地方、有的行業、有的領域試建了調解組織，但與發生的新型矛盾糾紛數量相比，遠遠不能滿足需要。（3）新型調解組織的指導管理歸宿不明。其業務工作由誰指導、工作評估由誰考核、個案補貼由誰發放等等問題需進一步規范統一。五是人民調解與司法調解、行政調解之間的銜接思路不清。究其原因：（1）組織機構繁多。在縣區一級，負有調解工作管理職能的機構較多，如維穩辦、綜治辦、群工局、法院等，目前又由綜治部門出面搭建了“大調解”協調中心，可謂機構繁多、職能重疊、職責不清。（2）鄉鎮（街道）一級不具法律意義上的人民調解。鄉鎮（街道）人民調解委員會與矛盾糾紛排查調處中心是兩塊牌子一班人馬，其人員主要由鄉鎮干部擔任，人民調解組織的群眾性、自治性難以體現，因此談不上嚴格意義上與司法調解、行政調解的銜接配合。（3）相關部門配合意識不強。盡管出臺了不少司法調解、行政調解與人民調解相銜接的意見，但仍各自為陣，配合意識不強，落實不夠好。如某縣人民調解室進入該縣人民法院后，半年時間內僅調解案件6件，法院忙、人民調解閑的局面并未得到真正改變。

人民調解工作之所以出現上述不適應性，根本原因在于少數部門和領導干部認識上出現偏差，思想觀念陳舊，突出地表現為“重打擊，輕防范，重信訪，輕調解”的思維定式仍發揮著強大的貫性作用，社會治安綜合治理“打防結合，預防為主，專群結合，依靠群眾”的基本方針在一些地方未得到認真貫徹落實。

二、新時期人民調解工作的定位

我國社會主義市場經濟建設已經步入一個新的歷史階段，新時期人民調解工作如何定位，是制約其創新發展的重要問題。筆者認為應著重從以下三個方面來進行思考和把握。

（一）人民調解是新時期維護社會穩定的調節器。當前，我國正處于社會轉型期，各種體制、觀念和利益沖突引發了社會矛盾糾紛的大量增加。因此，中央作出了我國社會當前及今后一段時期處于“人民內部矛盾凸顯期”的判斷。由此可以看出，化解矛盾糾紛已成為社會及廣大人民群眾的迫切需求，是黨和政府關注的重點民生內容。人民調解的意義就在于黨政領導、群眾自治、方法靈活、簡便快捷，符合中國的優良傳統，符合廣大群眾的意愿，符合構建和諧社會的價值取向。特別是人民調解組織通過定期的矛盾糾紛排查，把可能釀成糾紛的苗頭，化解在萌芽狀態，成為維護社會穩定的“第一道防線”。對于黨委、政府而言，充分發揮人民調解的作用，在政治上能夠避免重大穩定風險，解決群眾訴求的成本也相對較小，容易實現雙贏。

（二）人民調解是成本效益比較下的價值選擇。一是司法機關、行政機關調解資源有限。司法機關、行政機關的人員增長是有限的，增長速度也遠遠低于各類案件和事件增長的速度。僅從2009年與2008年作比較，市法院法官數量還呈減少之勢，而同期民商事案件增加13.7%（2009年兩級法院民事案件收案數17905件，2008年15746件，案件數增加13.7%）。近四年來，市基層法院每名民商法官年均承辦案件105件（最高的已達167件），扣除節假日，平均每兩天辦理一起案件，長期處于超負荷狀態，不堪重負。面對不斷增多的人民內部矛盾，憑現有國家機關的力量，是無法承擔化解任務的。與此形成鮮明對比的是民力無窮，只要善用民力，必將取得好的效果。因此，必須樹立借力思想，通過各種手段調動社會資源。二是人民調解成本最低，成本效益比最高。相對于司法調解、行政調解，人民調解的成本最低。據調查測算，法院辦理一起民商案件平均成本為2521元，所收取的訴訟費遠遠不能滿足辦案支出需要。以某區法院為例，2009年受理民商事案件1873件，收取訴訟費290.95萬元，實際支出820.81萬元，缺口達529.86萬元。由此可以得出這樣的結論：法院多受理一起案件將會增加財政支出2000多元。行政調解處理一起糾紛最低需支出200元，高的可能達數萬元。經濟上的成本尚可計算，牽涉各級領導的精力和政治上的影響卻難以估量。而人民調解對群眾不收費，支出成本最低，按三次調解測算僅達100元左右。

（三）人民調解是我國多元化糾紛解決機制中具有基礎性地位的調解手段。就化解矛盾的社會組織系統而言，人民調解組織層級最低，預防和化解矛盾糾紛最為及時，修復社會關系的成本最為低廉，在其與行政調解、司法調解共同構建的“大調解”工作體系中發揮著基礎性的作用，所具有的作用是其他手段不能替代的。短期內強化司法、行政調解卓有成效，但從長遠來看，如不堅持發展壯大人民調解，將會導致黨委、政府、司法機關直接面對、直接處理大量人民內部矛盾，陷入直接控制社會模式的怪圈，到最后形成“打不勝打、防不勝防”的局面。必須采用間接控制社會的模式，發展壯大人民調解組織，通過充分發揮其作用來化解社會矛盾，從而在黨委、政府與社會矛盾之間構筑起一道防火墻，起到緩沖作用。這是我們的必然選擇。從市的人民調解情況看，2008年、2009年調解糾紛數量分別是全市法院系統同期審理民商事案件的1.26倍、1.11倍。由此可凸顯人民調解在多元化糾紛解決機制中的基礎性地位。伴隨經濟社會的快速發展，各種矛盾糾紛還會不斷增加，展望未來人民調解大有可為。

三、關于人民調解的重構

針對目前的人民調解工作模式是在計劃經濟時代形成和其不適應當前形勢的情況，“大調解”背景下的人民調解要創新發展，必須重新理清思路，在人民調解的理念、法律效力、調解員隊伍、保障機制等方面進行重構。

（一）理念重構

1、關于人民調解的法理基礎再認識

在依法治國的背景下，人民調解協議的法律效力成為影響人民調解工作權威性的重要因素。我國《民事訴訟法》規定，“人民調解委員會依據法律規定，根據自愿原則進行調解，當事人對調解達成的協議應當履行，不愿調解、調解不成或者反悔的可以向人民法院起訴”，按一般群眾的理解就是“調解不算數”，因而人民調解的權威性不夠，影響了群眾走調解之路解決糾紛的積極性，人民調解的非約束力成為阻礙其發展的障礙。2002年9月，最高人民法院和司法部分別頒行了《關于受理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》和《人民調解工作若干規定》，這兩個規定對調解協議的效力作了重新界定，即“經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或蓋章的調解協議，具有民事合同性質”。這種調整對人民調解工作的開展有積極意義，但人民調解過程卻成了制造民事合同的過程。將人民調解制度改革的理論基礎建立在民商事合同基礎上值得商榷。所以，“民事合同性質”仍沒有解決人民調解當前所面臨的有效性問題，其結果仍然導致大量民商事糾紛繼續涌進法院。公務員之家

基于此，我們認為首先應從人民調解協議的法理上去進行重建，厘清存在的問題，找準突破口。人民調解制度是建立在私權自治和私法自治的基礎上的，體現了對當事人權利的尊重，尤其是對當事人意思自治權的尊重。雙方當事人自愿合意是其本質特征。正因如此，歷來認為人民調解協議在本質上是一種契約，但不是一般的民事契約，而是一種兼具實體與程序處分的契約，是當事人通過人民調解程序之后達成的契約。當事人將糾紛提交調解組織解決就意味著當事人選擇了一種糾紛解決方式，自愿達成調解協議，則意味著當事人選擇了以此協議來確定實體權利義務。所以，人民調解協議本身既是當事人對實體權利義務的處分，也是對程序選擇權的處分。國際上通行的仲裁協議制度正是建立在這種選擇權行使的基礎上的，但是仲裁具有法律約束力，其權威性遠超人民調解，仲裁庭是事實上的“商業法庭”。法律制度都是人類社會創設的。鑒于人民調解與仲裁的理論基礎一致的情況，我們理當認為可以比照仲裁制度，通過立法明確規定人民調解的法律約束力，以此提升人民調解的權威性，將人民調解構建成為僅次于法院系統的解決矛盾糾紛的重要機制。

2、關于人民調解模式的發展理念

傳統的人民調解受制于調解領域的狹窄性，調解對象主要集中于鄰里、婚姻、家庭等矛盾引發的糾紛。隨著社會的轉型，新的社會問題、社會矛盾層出不窮，如物業糾紛、征地拆遷、安置補償、企業改制等越來越成為影響社會穩定的新因素。因此，調解不能僅僅局限于“熟人”之間、單位內部，而應著眼于矛盾，哪里有民間（事）矛盾糾紛，調解的觸角就應伸向哪里，及時把矛盾糾紛化解在基層，消滅在萌芽狀態，實現化解社會沖突的目的。當前的人民調解工作應著力向規范化、職業化、市場化、社會化發展，重塑人民調解工作模式。所謂規范化是指貫穿調解過程的程序化、法制化，確保公開、公正和有章可循、有法可依；所謂職業化是指調解人員的專職化，并以從事人民調解工作作為謀取生存，獲得報酬的手段；所謂市場化是指按照等價有償原則，由政府出錢購買服務的形式，支付報酬，化解矛盾；所謂社會化是指政府要樹立現代公共管理的理念，不再走在調處矛盾的第一線，而是采取經濟、行政等各種手段，積極扶持，資助人民調解工作，推動專業人民調解室和職業調解員的發展，使社會組織成為人民調解的工作主體。

（二）效力重構

鑒于人民調解組織的民間性，人民調解協議不可能具有與人民法院判決同等的法律效力。國外替代性糾紛解決機制多是依附司法權來行使職能。故借助于法院的民事審理賦予人民調解協議法律效力，應是確認人民調解協議效力的必由之路。

依此思路，可從立法上考慮構建人民調解協議確認審查制度。其含義是指當事人在人民調解機構達成調解協議并制作了書面調解協議后，有權就該調解協議請求法院確認其效力，并由法院賦予其強制執行力（這在基層法院司法實踐中已有體現，有些地方采取調解書的形式來確認人民調解的效力）。法院應審查該調解協議是否有違反自愿原則或法律禁止性規定等情形，對沒有違法情形的，依法裁定確認其法律效力，并賦予其強制執行效力;對具有違法情形的，裁定確認其無效。人民調解協議一旦被法院確認具有法律效力，則意味著調解協議既具有強制執行的效力，也具有最終解決糾紛的效力，對同一糾紛當事人不得再向法院提起訴訟。對此問題，最高人民法院于2009年7月24日出臺了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，專門對司法確認程序進行了規范和完善。但是，該意見仍將人民調解協議視為合同性質，沒有從根本上解決好人民調解協議的效力問題。我們認為宜從立法上考慮，制定我國《人民調解法》，進一步增強人民調解協議的法律效力，提升人民調解的地位和公信力。

（三）銜接機制重構

在構建的大調解工作格局中，不少地方都出臺了人民調解與司法調解對接的指導性意見。當事人既可選擇人民調解，也可選擇司法調解。司法調解可在訴前進行，也可在訴訟中進行。當事人的選擇途徑增多，但也帶來選擇之累。更重要的是人民調解與司法調解的銜接并不是很嚴密，有些環節上還顯現出重復勞動和浪費資源之嫌。比如訴前調解，完全可以由人民調解來替代；有些身份關系案件，通過調解比硬判能更好地得到處理和修復人際關系，故可考慮先進行強制調解。我國臺灣地區對此就有“對于法律規定之特定糾紛除非有例外情形，在起訴前應由法院先行調解”的規定。由此借鑒可考慮取消法院的訴前調解制度，構建一個以人民調解與法院審判相銜接的調審分離制度，將人民調解作為民事案件的前置程序。具體而言，就是建立民事案件自愿調解與強制調解相結合的制度，對于一些適宜調解的案件如家庭糾紛、相鄰權糾紛等可規定當事人在向法院起訴前應首先到人民調解室接受調解。其好處是既可以節約司法資源，解決法院訴訟爆炸的難題，又給當事人提供了一次訴訟外解決糾紛的機會。

（四）調解隊伍重構

如前所述，現行人民調解隊伍建設嚴重滯后于經濟社會的發展，迫切需要取得突破性進展。一是在人員隊伍來源上要有新的突破。除繼續依托基層干部外，可根據不同的矛盾糾紛，廣泛吸納律師、基層法律工作者、法學教育工作者、青年大學生志愿者以及退休老干部、老教師、老工人、老專家等方面的人員加入人民調解隊伍，采用頒發聘書、動態管理的方式，動員有識之士參與這項公益性的社會活動。二是在組織形式上要有新突破。除繼續保有以行政村（居）委會設置的調解組織外，根據實際需要，靈活設置專業調委會，如醫療糾紛調委會、房產糾紛調委會、消費糾紛調委會、物權糾紛調委會等。同時設立人民調解員協會，實行行政指導和行業管理相結合機制。三是在調解人員素質上取得新突破。對各級各類調解組織選聘的調解員，采取多種形式進行調解業務培訓，提高專業化水平和調解技能。建立調解業務理論與實踐研究陣地，包括信息、簡報、網絡等，適時印發各種學習輔導材料，為調解員的政策法規學習提供各種條件。

（五）保障機制重構

應從以下三方面加強保障機制建設：一是加強人民調解指導力量建設。強化司法行政隊伍建設，向一些先進地區學習，確保每個鄉鎮街道司法所至少配備3名司法工作人員；提高司法所長職級待遇，吸納一批優秀人才，通過建設一支高素質的司法助理員隊伍來推動人民調解工作的開展。要按照不同類型、不同層次人民調解委員會工作范圍的特點和要求，研究和明確各類人民調解員必須具備的文化程度、專業水平，逐步向資格準入制度方向發展。二是建立完善人民調解工作經費保障機制。可按所在地人口數量依一定比例計算保障標準，或以市州為單位，依據其經濟社會發展情況和業務量，分類確定保障標準。以區縣為單位統一和提高人民調解員的個案補貼標準。三是建立激勵機制。加大對人民調解工作的表彰獎勵力度。按照《四川省人民調解條例》之規定，各級政府應對人民調解工作成績突出的單位和個人進行表彰獎勵，省一級可每四年表彰獎勵一次，市（州）一級每兩年一次，區縣每年一次，以增強人民調解的影響力。建立對大調解工作的目標考核制度。應將司法調解、行政調解與人民調解的銜接落實納入黨委、政府的目標考核，進一步增強各級各部門的意識，切實落實好各項工作措施。具體分類可以將其列入社會治安綜合治理目標考核指標之中。以此為導向，推動司法機關、行政機關加大對下級的指導、與平級的合作，形成以上下左右相銜接的大調解工作格局。