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規劃修編是指在上輪規劃實施的基礎上，根據我市社會經濟可持續發展要求以及自然、社會經濟條件對土地的開發、利用、整治、保護等在空間和時間上進行新的規劃和布局。其目的在于加強土地利用的宏觀控制和計劃管理，合理利用土地資源，提高土地利用率和土地產出率，促進國民經濟協調發展，并為土地利用科學管理提供依據。為做好新一輪規劃修編，使之為實現資源保護與保障發展的雙贏提供依據和技術支撐，我們對上輪規劃實施情況進行了調查研究，在此基礎上，提出規劃修編的思路和方法。

一、上輪規劃編制情況

(一)上輪規劃編制概況

規劃編制以19*年為規劃基期，*年為階段目標年，2010年為規劃目標年。應用19*年土地利用現狀變更成果，自19*年開始編制，于*年8月完成，同時經*省人民政府批復實施。規劃范圍為威海市行政區范圍內的所有土地，包括環翠、文登、榮成、乳山一區三市，土地面積5697.*平方公里。

(二)上輪規劃編制的基本思路

規劃編制以保護耕地和控制建設用地為重點，圍繞上級規劃下達的規劃期間土地利用的主要控制指標，結合威海市土地資源利用狀況和土地利用需求量預測結果，層層進行指標分解和布局落實。總的原則是，耕地保有量和基本農田面積不低于上級下達的控制指標，建設占用耕地和城鎮規模不突破上級確定的控制指標，補充耕地面積不少于上級下達的控制指標。

(三)上輪規劃的主要目標

1、土地利用的目標

實現耕地總量動態平衡，逐步提高耕地質量，有效保護和綜合治理農用地；有效控制建設用地，嚴格控制城鄉居民用地總規模；全面開展土地整理和復墾工作，適度開發耕地后備資源，實現耕地占補平衡有余；優化土地利用結構和布局，提高土地利用率和產出率。促進土地合理利用和社會經濟持續協調發展。

（1）全市耕地減少量控制在6492.67公頃，其中建設占用耕地6176.24公頃，退耕276.77公頃，災毀39.66公頃。補充耕地量不低于6494.95公頃。耕地保持動態平衡。人均耕地不低于0.073公頃（1.1畝）。

（2）全市土地利用率由19*年的85.84%提高到92.95%；林木覆蓋率由34.20%提高到45.00%。

（3）城鎮村用地規模控制在343*.21公頃，城鎮人均用地標準控制在113㎡,農村居民點人均用地標準控制在150㎡左右。

（4）規劃期間，全市基本農田保護面積不低于169943.86公頃，基本農田保護率88.13%。

（5）通過組織土地開發、復墾和整理，規劃期間全市補充耕地量不少于6494.95公頃。

2、城鎮用地的總體布局和主要目標

根據土地利用的指導思想，體現對城鎮建設用地規模的有效控制，按照“一主兩副多分區”的總體布局?！耙恢鳌笔侵敢原h翠中心城區為核心，聯動發展高技術產業開發區、經濟技術開發區兩個城市副中心城區，協調張村、羊亭、溫泉、崮山、南部新區等城市組團共同形成“一主兩副多分區”的城市結構。到2010年城市用地規模控制在24934公頃。

二、上輪規劃實施情況評價

(一)規劃目標實現程度

根據1997－20*年威海市土地利用變更調查資料，對威海市上輪土地利用總體規劃實施情況進行分析評價。

1、耕地保護目標實施情況

(1)耕地保有量

上輪規劃確定威海市耕地保有量目標為192971.41公頃，到20*年末全市實有耕地面積192006.53公頃，比規劃耕地保有量少*4.88公頃。耕地保有量不增反減，耕地減少速度較快，未實現耕地保有量目標。

(2)基本農田保護面積

上輪規劃所確定的全市基本農田保護面積為1669943.86公頃，基本農田的保護率為88.13%。在1997－20*年的規劃實施期間，對基本農田結構和布局進行了調整，20*年全市基本農田構成為耕地165275.19公頃，園地2604.07公頃，林地1994.16公頃，其它農用地70.44公頃。實際劃定基本農田面積169943.86公頃，規劃實施期間全市基本農田面積保持穩定。

（3）土地開發整理復墾補充耕地

上輪規劃確定1997－2010年期間全市通過土地開發整理補充耕地6494.95公頃，1997－20*年期間全市實際通過開發復墾整理補充耕地7039.01公頃，相當于規劃控制指標的108.38%。超額完成了補充任務。

(4)耕地減少規模控制指標

上輪規劃確定全市1997－2010年耕地減少量（建設占用、生態退耕、災毀）不超過6492.67公頃。1997－20*年規劃實施期間共減少耕地7*9.43公頃，相當于規劃控制指標的122.74%，超過了規劃控制指標。

2、建設用地控制指標實施情況

(1)建設用地總規模擴大

上輪規劃確定全市1997－2010年建設用地總規模擴大11825.92公頃，1997－20*年規劃實施9年間，全市建設用地規模實際擴大13185.28公頃，規劃指標執行率為111.49%。超過了規劃控制指標。

(2)建設占用耕地規模

上輪規劃確定全市1997－2010年建設占用耕地控制指標6176.24公頃，1997－20*年實際建設占用耕地面積7928.90公頃，相當于規劃控制指標的127.33%。

(3)城鎮用地規模擴大數量

上輪規劃確定1997－2010年城鎮規模擴大控制指標為3460.77公頃，1997－20*年期間，全市城鎮用地實際規模擴大3022.02公頃，相當于控制增加規模的87.32%。沒有突破控制指標。

(4)基礎設施用地

上輪規劃確定1997—2010年交通和水利基礎設施用地控制指標3485.35公頃，1997—20*年基礎設施實際增加1141.88公頃，規劃指標執行率為50.*%，實施進度慢于規劃時間進度。

3、重點工程用地保障情況

全市上輪規劃共確定1997—2010年必須保證的重點工程用地27項，用地面積2703.28公頃，1997—20*年用地1582.11公頃，占規劃的58.5%。

4、生態保護用地情況

(1)生態退耕情況

為改善生態環境，上輪規劃確定全市1997—2010年生態退耕面積200.00公頃，至20*年實際退耕面積40.53公頃，規劃指標執行率僅為20.27%。

(2)林木覆蓋率

19*年末全市林木覆蓋率為34.20%，上輪規劃確定全市1997—2010年林地面積增加36463.50公頃。到20*年末，全市林地面積111833.*公頃，比19*年減少了502.44公頃，遠未達到規劃目標。

(3)土地利用率

19*年威海市土地利用率為84.29%，20*年土地利用率提高到93.23%，增加8.94%。

(二)上輪規劃實施成效

1、以規劃為依據，以用途管制為手段，土地利用管理的力度大大加強。上輪規劃的實施，把國家關于土地利用的大政方針和管理的基本原則落實到各級土地利用總體規劃具體方案中，解決了長期以來在管理實踐中土地利用的基本國策難以具體落實的突出問題，使各級政府和國土資源部門在土地利用的微觀管理上，做到了大政方針明確，階段目標清晰，規劃依據具體，管制規則有力，對土地用途的管制方向以規劃方案的規定為標準，對土地用途的變化管理以管制規則為依據，不僅解決了土地利用管理有依據的問題，并且確立了土地規劃在土地利用控制中的強勢地位，使土地利用管理的力度大大加強。

2、耕地保護體系初步健全，改變了耕地只占不補的局面。上輪規劃以耕地保護為重點，健全了耕地保護體系：一是明確了耕地保護的目標，特別是縣鄉兩級規劃明確了基本農田保護和耕地管制的范圍，使實施管理中耕地保護的對象十分明確；二是制定了耕地用途管制規則和基本農田保護規定，使耕地保護的原則具體化，便于基層管理操作；三是建立健全了耕地保護的相關制度，審批制度、占補平衡制度、耕地開墾費和新增建設用地有償使用費制度、基本農田保護區管理制度、監督檢查制度等，使耕地保護做到有章可循；四是完善實現耕地保護的相關機制，設立耕地開墾專項資金，開展土地開發復墾整理，實行建設占用耕地占一補一，徹底改變了耕地只占不補的被動局面。

3、建設用地范圍得到一定程度控制。規劃實施后，劃定了各類建設用地規?？刂迫Γ瑢⒔ㄔO用地限制在一定范圍內進行，在日常審批時，對不在建設用地控制圈內選址的用地除國家重點建設項目外，一般不予批準，從而有效的改變了過去建設項目用地隨意選址、分散布局的格局，對城鄉居民點用地的集中建設起到了較好的控制作用。

4、通過實施土地開發整理制度，增加了推動規劃實施的手段。通過嚴格執行耕地占一補一政策，為實現耕地占補平衡找到了有效途徑，1997-20*年間，全市通過土地開發整理復墾補充耕地7039.01公頃，做到了已審批的建設占用耕地的占補平衡；在土地開發整理項目的實施過程中，平整土地，配套農業基礎設施，改善土地生產條件，提高了土地利用效益，為土地的規模經營和機械化生產創造了良好的條件。隨著投入力度的加大和實施管理的規范，土地開發整理已成為推動規劃實施的重要手段。

5、上輪土地利用總體規劃的制定和執行，發揮了市場配置資源的基礎性作用

規劃調控和市場調節在土地資源配置中的作用是相輔相成、不可偏廢的。社會主義市場經濟體制的建立和發展，要求土地資源的配置必須引入市場機制，培育和規范土地市場，擴大土地有償使用范圍，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用。從土地利用規劃的實踐意義上看，市場經濟條件下，決定個體土地利用行為的是經濟利益，但僅靠市場機制不可能做到土地資源的優化配置，特別是不可能實現對耕地及其他社會公益性用地的保護，必須通過土地利用總體規劃等措施，加強對土地市場的干預和調控，彌補市場機制的不足。因此，土地利用總體規劃是發揮市場配置資源基礎性作用的前提。全市通過土地利用總體規劃，對土地供應總量進行了嚴格控制，規范了土地市場，有效發揮了市場配置土地資源的基礎性作用，有效地提高了土地資產價值，從而提高土地資源利用效率。

6、規劃實施社會效益明顯

（1）土地使用者在用地手續辦理過程中加深了用地必須規劃的認識。各級政府和國土資源部門在用地審批中，較好地堅持了不符合規劃的用地不予審批，一部分用地項目因不符合規劃而重新選址，或確因建設用地需要而調整規劃才能辦理用地手續，這令用地者逐步認識到，用地不符合規劃行不通，不符合規劃的用地不會得到批準。

（2）各級政府在協調建設發展與耕地保護的矛盾中體會到了統籌安排土地利用的重要性。在威海市郊發展較快的地區，由于上輪規劃中在指標分配和用地布局上考慮不周，建設用地指標局部供求緊張，耕地保護與建設項目選址的矛盾突出，為了保證建設項目用地需求，一些地方只好調整規劃進行指標調劑和用地布局調整。這些地方的領導從土地利用的矛盾協調中加深了對按規劃用地的認識，土地的規劃意識大為增強。

（3）國土資源部門在用途管制的實施中加強了規劃的龍頭地位。隨著土地用途管制制度的逐步完善，現在無論是建設用地審批，還是土地開發整理立項，首先必須進行規劃審查，規劃成為用地的第一道關，擁有用地審批中的一票否決權；在建設用地供應上，逐步引入了規劃調控的理念，提出了調控總量，控制增量，盤活存量的宏觀管理思路；違法用地能否補辦手續，也要以是否符合規劃為前提條件。

（4）通過違法案件的查處和規劃用地宣傳教育，增強了廣大群眾的規劃用地觀念。對違反土地規劃用地和未批先用、少批多占等違法用地行為嚴肅查處、并追究有關人員的法律責任，通過以案講法和長期的宣傳教育，使全社會開始形成用地和管理土地必須依據規劃的觀念。

(三)上輪規劃實施中存在的問題

1、耕地保有量目標實現難度大。

一是全市的耕地保有量目標沒有實現。全市20*年末實有耕地192006.53公頃，比上輪規劃所確定的耕地保有量少*4.88公頃，低于規劃所確定的耕地保有量指標。

二是3個縣級市2個沒有實現規劃的耕地保有量目標。除乳山市耕地面積增加外，其它2個縣級市的耕地面積均低于規劃所確定的耕地保有量指標。

三是實有耕地面積與規劃耕地保有量目標的差距呈擴大的趨勢。全市在規劃實施的9年中，除19*、1999年全市耕地保有量達到控制指標外，以后幾年耕地保有量都低于規劃所確定的標準，且與規劃耕地保有量目標的差距越來越大。

四是補充耕地與減少耕地不成比例。在規劃實施的9年中，全市耕地共減少15349.68公頃；而補充耕地14384.80公頃，補充耕地與減少耕地不成比例。

2、建設用地現實需求與規劃方案的矛盾比較突出。

一是建設占用耕地指標缺口大。規劃實施期間，全市建設占用耕地面積7928.90公頃，相當于規劃控制指標的127.34%。

二是建設用地空間布局矛盾較為突出。由于上輪規劃在用地指標分配上基本采取了平均分配的方法，但規劃實施以后，建設發展的非均衡態勢明顯，建設用地需求相對集中，局部建設用地指標不足的矛盾較為突出。

3、土地開發整理投入不足，補充耕地缺口較大。

一是補充耕地與耕地占用的缺口大。規劃實施期間，雖然市已批準的建設用地項目基本做到了耕地占補平衡，但根據變更調查資料，各項建設實際占用耕地7928.90公頃，而土地開發整理增加耕地僅7039.01公頃，相當于建設占用耕地的88.78%。這說明，在經濟發展加速、占用耕地數量大幅上升的情況下，土地開發整理補充耕地的數量跟不上建設占用耕地的速度，如果不改變這種局面，實現耕地占補平衡的目標非常困難。

二是開發整理的進展與社會經濟發展的要求有著較大的距離。隨著社會主義市場經濟的日臻完善，市場對土地資源的配置開始發揮主導作用，社會經濟發展對土地利用提出了一些新的要求，如改善土地生產條件，加強生態環境建設，促進城鎮化的發展，建設中心村等。土地開發整理作為政府促進規劃實施的重要措施，在這方面應發揮引導作用。但由于土地開發整理投入不足，規模不大，影響有限，發揮的作用不是很明顯。

4、規劃頻繁調整，影響了規劃的嚴肅性。上輪規劃在方案編制時以剛性為主，彈性不足，對土地利用變化缺乏適應性，規劃的用地位置與實際項目選址要求不符的現象比較普遍。線狀工程用地和一些工業園區用地尤其突出，動輒要修改規劃，有些用地量大的鄉鎮規劃，幾乎是年年調整，形成了規劃跟著項目跑的局面。土地利用總體規劃的頻繁調整，使規劃管理面臨尷尬的局面，不調整規劃不能滿足現實建設用地需求，頻繁調整規劃，又會使規劃失去嚴肅性。

5、規劃實施的權威性還不高，總體控制作用發揮不充分。由于土地利用總體規劃實施的時間還不長，社會對規劃重要性認識還不深，出現了規劃的法律地位雖然很高，但在實施管理中的隨意性卻相對較大的現象。一些地方的領導對用地要符合土地利用總體規劃認識不高，在用地安排時片面要求規劃方案適合用地要求，一味要求國土資源部門修改規劃以滿足用地需求。另外，一些行業用地規劃與土地利用總體規劃在發展目標、統計口徑、基期數據、規劃期限等方面不一致，土地利用規模上不協調，也在一定程度上限制了土地利用總體規劃綜合控制作用的發揮。

(四)影響規劃實施的主要因素

1、國家政策和規劃實施條件的變化。近幾年，國家出臺了一系列重大發展戰略和政策，直接或間接影響到已批準的土地利用總體規劃的實施，如擴大內需、加強基礎設施建設、城鎮化戰略的實施，使地方經濟發展速度加快，建設用地需求大幅度增長；而農業結構調整土地利用政策的變化、國家加大生態退耕力度等又使耕地面積大量減少，一增一減，使土地利用的格局發生了很大變化。規劃本來是基于一定條件下的土地利用方案，現在這些條件發生了變化，自然會對規劃目標的實施產生影響。

2、上輪規劃指導思想和方案自身的不足。在建設用地與耕地保護的關系處理上，按照以有限供給制約建設用地需求的思路，人為地壓縮建設用地量以滿足上級下達的控制指標要求，規劃的建設用地指標并不反映實際的建設用地需求量。各級規劃向下級分配指標時，多采取平均分配的辦法，未能充分考慮各地非均衡發展的個性化要求，致使發展較快的地區普遍指標不夠用。另外，規劃方案與實際用地需求結合不緊，實施起來，動輒要修改規劃。

3、規劃實施措施和政策的不到位。上輪規劃實施后，為了保證規劃目標的實現，國家先后出臺了一系列與規劃實施相關的政策，如建立耕地開墾基金、收取耕地開墾費和新增建設用地有償使用費、實行異地開墾、農地整理增加耕地指標折抵建設占用耕地指標，如果這些措施能夠很好地落實，規劃實施的力度應該說是比較大的。但是由于多種原因，耕地開墾基金的歸集難度很大，耕地開墾費和新增建設用地有償使用費征收不到位，異地開墾、農地整理增加耕地折抵和建設用地置換政策沒有落實，致使規劃實施的資金保障和政策保障大打折扣。

4、一些地方和部分領導對規劃管理的觀念存在偏差。一些地方對規劃的政策性缺乏正確認識，認為規劃應該根據需要隨意修改。部分基層領導規劃意識淡薄，以為領導集體研究就可以改變規劃。少數用地者缺乏法制觀念，認為只要經過政府領導同意就可以隨意用地。這些對規劃管理的錯誤認識，在一定程度上還存在，導致一些地方頻繁修改規劃，一些地方違法占地時有發生，影響了規劃的順利實施。

5、基礎數據的準確性有待核實。

19*年前，土地詳查的變更工作缺乏高新技術手段作支撐，很容易造成土地詳查變更數據與實地不一致。另外當時土地詳查變更工作重數據而輕圖紙，導致形成的土地詳查變更圖與土地利用現狀不符。圖、數、實地均不一致的基礎資料，如果以此為依據來研究規劃發展的戰略、確定規劃布局、預測發展規模、確定用地指標的話，必然影響規劃編制的科學性，因此上一輪規劃在決策數據上存在一定的誤差。

6、缺乏強有力的監督反饋機制

在規劃實施過程中政府用地、政府批地、政府制定規劃、政府執行規劃沒有形成完善的執法監督體系，缺乏完整的反饋機制，各地在土地規劃管理實施中存在執法不嚴、違法不究的現象。在一年一度的例行執法檢查及年度總結中有謊報用地、掩蓋問題的傾向。

三、規劃修編與實施管理的對策和建議

土地利用總體規劃是對未來土地利用行為的預測與安排。在規劃實施過程中，規劃本身的科學性、實施條件的改變和實施環境的變化，都會直接影響到土地利用的現實需要與規劃方案本身之間的協調性。從加強對土地利用宏觀調控的角度，我們希望所有土地利用都能符合規劃；而從事物發展變化和實際管理的角度，規劃又不應該成為發展的障礙。在實踐過程中，一個好的規劃會起到保護資源、促進社會經濟發展的作用，而一個缺乏科學性的規劃，則會對地方經濟發展起到制約作用。不可否認，再好的規劃也會出現與實際要求不相符的問題，而要使規劃與實施管理相協調，不僅要科學編制規劃，而且要對規劃的實施效果不斷進行回顧與總結，在堅持依法管理的同時，不斷地完善規劃方案，使規劃與現實土地利用需求趨相協調。

(一)規劃編制思路

根據上輪規劃實施評價結果和本輪規劃期間全市土地利用的背景，本輪規劃修編的基本指導思想應該是：堅持可持續發展原則，綜合協調耕地保護、建設發展和生態環境三者的土地利用關系，為國民經濟和社會發展提供全面的土地利用保障。

規劃編制的具體思路可以概括為：客觀預測土地利用需求，理性確定規劃目標，充分利用政策空間，統籌制訂土地利用方案。