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[摘要]科學發展觀作為我黨的執政理念確立之后，面臨的一個重大而迫切的問題是如何將這一理念轉化為全黨的統一意志，形成全黨的統一實踐。建立和完善科學的執政機制是樹立和落實科學發展觀的重要實踐形式。要通過權力制衡、民主公開、規范程序、廣泛監督，形成科學執政的機制，提高科學執政的水平。

[關鍵詞]科學發展觀；執政實踐；執政機制

在2003年秋黨的十六屆三中全會上，提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”?？梢哉f，這是“科學發展觀”形成和確立的重要標志。發展是歷史的必然、時代的主題、人民的意志，也是我們黨始終為之奮斗的根本任務。從鄧小平“發展是硬道理”，到“發展是執政興國的第一要務”，到“樹立和落實科學發展觀”，是我黨正確認識社會發展規律、政黨發展規律的最新成果，是我黨執政歷史、執政實踐的科學總結，也是我黨執政理念的一次新的飛躍。

執政理念是精神的范疇，精神只有轉化為物質，理念只有轉化為實踐，才具有真正價值?？茖W發展觀作為我黨的執政理念確立之后，面臨的一個重大而迫切的問題是如何將這一理念轉化為全黨的統一意志，形成全黨的統一實踐。就社會學而言，執政實踐說到底是一種社會實踐，而社會實踐的一個永恒主題是“協調、秩序、進步”。也就是社會經濟學所追求的“均衡”、社會法學所追求的“公正”、社會政治學所追求的“合作”。這些科學理念與科學發展觀的基本原則是一致的。就執政黨建設而言，科學的執政理念需要科學的執政實踐來支撐和體現，建立完善科學的執政機制是執政實踐的重要環節、重要內容。因此，圍繞科學執政機制進行思考和研究，是樹立和落實科學發展觀的重大理論課題和實踐探索。我以為，在科學發展觀的指導下，建立完善科學的執政機制，需要關注和解決這樣幾個問題。

一、科學執政機制的本質——權力制衡

我們所說的“權力制衡”，并不是否定黨的領導核心作用和削弱黨的執政地位，而是設想在政治體制改革的進程中，逐步實現國家立法權、行政權、司法權和黨內決策權、執行權、監督權的相對獨立，形成權力相對制衡的結構體系，確立起科學的執政機制，使黨的政治性權威發展為法理性權威，以法律的意志保證黨的領導權威和執政地位。

（1）確立國家立法權、行政權、司法權相對獨立、相對制衡的權力結構。我國的立法權歸屬全國人民代表大會。我們主張通過立法權相對獨立而成為權力制衡的要素，其內涵是人民規定權力，即人民運用法律賦予的民主選舉權推舉出能夠代表人民意志的代表行使立法權。同時，對國家管理權的合法性和執行過程中的正當性進行監督，也就是擁有對國家行政權、司法權實施監督限制的權力，其中包括對行政與司法權力個體人員的任用和罷免，即全國人民代表大會通過人民代表體現人民意志，運用檢舉、彈劾、罷免的法律程序，對不能承擔權力職能和濫用權力的行政權、司法權的掌管者實行罷免，依法收回權力。我國的行政權歸屬各級政府。行政權在權力行為中是最大量、最經常的行為，也是腐敗易發、高發區域。因此，行政權力運行受到法律的規范和制約，是現代法治社會的基本要求。從這個意義上說，我們主張權力制衡，重點是對行政權力的約束和限制。要將行政權力的執行機關和執行人員置于法律和立法機關的嚴格控制之下，通過行政立法，公平分配行政機關、行政人員以相對應的權利義務；強化執法中的民主和公正因素；弱化行政手段；強化行政合同和行政指導；注重行政訴訟的實現。[1]我國的司法權以檢察院、法院為主體，其主要職能是以司法手段審判懲治社會違法行為，其中，包括黨政干部的違法行為。我們主張司法權獨立行使，保持權力結構的平衡，主旨是科學地處理黨的領導權、國家的行政權與司法權的關系。因為，如若司法權不能獨立，其捍衛法律公正、公平和正義的價值就無法體現，理性的法治秩序也就無法保障。因此，從體制改革著手，賦予司法機關獨立行使司法權的職能勢在必行?？梢钥紤]司法機構財政經費獨立運行；實行法官、檢察官終身制或延長任職最高年齡的限制，其任免權歸屬人民代表大會或常務委員會；每一審級法院具有獨立審判權，黨委及政府無權例會終審或干預刑事審判。

（2）確立黨內決策權、執行權、監督權的相對獨立、相對制衡的權力結構。黨的決策權歸屬黨的各級代表大會；黨的執行權歸屬黨的各級委員會或常務委員會；黨的監督權歸屬黨的各級紀律檢查委員會。黨內決策權、執行權、監督權行使的最高裁決及監督歸屬黨的全國代表大會。為了保證黨內權力有效地行使，可以考慮黨的各級代表大會由每屆一次，改為每年一次，決策和決定黨內重大事項和重大黨內人事任免，充分體現決策職能；黨的各級委員會除在每年一次的黨員代表大會上報告工作外，還要負責對大會期間黨員代表提交的質疑案給予解釋答復；黨的各級紀律檢查委員會的機構設置、隸屬關系也應本著“相對獨立”的原則進行相應改革，可以考慮黨的各級紀委隸屬上一級黨委、紀委領導，紀委主要領導不參加同級黨的委員會和常務委員會，但要列席同級黨委會和常務委員會，各級紀委辦事機構人員的任免權歸屬上一級黨委或紀委，紀委財政獨立運行，辦事經費由上一級紀委按年度預算劃撥。

二、科學執政機制的核心——民主公開

民主是政治文明的重要標志，民主的重要表現形式是公開。由此可見，民主公開是科學執政機制的核心內容，也是科學執政機制的一條重要原則。民主公開是維護正義、消除邪惡的利劍。執政機制堅持民主公開是維護人民權益、制止執政權力蛻化變質的重要保證。列寧在闡述民主公開原則的意義及作用時曾有過精彩的論述，他指出：“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開；第二，一切職務經過選舉。沒有公開性而談民主制是很可笑的。”[2]又說：“公開揭穿是一把利劍，它自己可以治療它所帶來的創傷?！盵3]我們在科學執政機制中堅持民主公開，就是用公開體現民主，用民主保障公正。這就要求我們實行執政行為全過程的民主公開制度。一是決策過程公開。決策前的醞釀和決策后的結果都要采取一定的民主形式公開運行，保證公開后，能夠迅速實現信息反饋，糾正決策出現的偏差和決策中隱含的謀私動機。二是執行過程公開。權力運行的執行操作階段是最易出現非公正行為乃至腐敗現象的環節，實現執行過程公開，能夠有效消除公共權力非公共運行的不良現象和腐敗行為，保證正確的決策得以公正執行。比如，人事任免方案公示制度，就是執行過程公開的最佳選擇。方案公示于群眾，能夠增強任免執行過程的透明度，迅速獲取群眾意見的反饋，糾正或避免人事任免中的偏差和用人不公的問題。三是運行結果公開。不僅權力運行的最終結果要公開，而且執行過程中的階段性結果也要公開。結果公開的目的是接受群眾檢驗，曝光揭露權力運行中的違規越軌行為，其中包括對造成不良結果負有責任的人員進行公開懲處。四是應公開未公開的執行事項公開。權力運行機制明確規定必須公開執行的事項或程序，未予公開而擅自執行，一經發現，要公開事實真相，撤消執行結果，并公開處理有關責任人。

三、科學執政機制的方式——規范程序

“程序”的詞義是事情進行的先后次序。引申于社會領域是指國家事務按時間先后依次安排的規范化的工作步驟。在現代法治社會，程序是醒目的標志，沒有程序，也就沒有法治。從這個意義上說，法治就是“程序治”。但是，我們所要求的執政權力運行中的程序，應該是科學的、民主的，而且是符合實際的簡便可行的程序。如果程序失去了這些基本條件而導致非科學的、非民主的、脫離實際的程序設計，那么，越是堅持這個程序運行過程，就越背離原本程序設計目標。因此，科學的執政機制應是運行程序與效果的統一。為了進一步說明問題，我們特舉一例。2001年1月4日，《解放軍報》刊載了一條消息：1998年，濟南軍區聯勤某分部出臺了一項財務“聯審會簽”制度，即“對一定時期的經費開支計劃和已完成的經費支出項目，由行政主官牽頭，組織軍政主官、部門領導、財務人員和有關經辦人員參加，定期以會議的形式，集體研究，聯合審查”。該分部實行“聯審會簽”制度的兩年時間里，共節省經費1200多萬元，無一名領導干部和財務人員因經濟問題受到黨紀政紀處分。目前，在黨政機關和企事業單位，多數實行按權限、分數額的行政領導“一支筆”審批經費制度。這種制度在程序上存在明顯的缺陷，一些經濟腐敗案件多數是在這一審批權力運行過程中發生的。這個分部實行的“聯審會簽”制度與分工行政主官“一支筆”簽字審批經費的制度比較，在程序上的區別是：前者財務審批權力的運行過程民主監督的成份高、經費審批權失誤、異化的可能性低；后者運行過程民主監督的成份低、利用經辦或審批過程侵財貪占的可能性高。二者權力運行程序不同，效果也就明顯不同。由此可見，堅持程序與效果統一的原則是建立科學執政機制，提高科學執政水平的重要途徑。

嚴格地說，程序就是法律，堅持程序就是維護法律，違背程序就是違犯法律。我們要把執政程序上升為遵守法律，使科學執政機制建立在執政行為程序化的基礎之上。以各級政府權力運行為例。政府機構在明確職能任務與職責分工的前提下，其權力運行要經過決策、執行、信息反饋、執行結果獎懲等工作過程?；具\行程序為：決策階段——行政首長（決策者）根據工作機構提供的信息與動態，參謀機構提供的決策建議，咨詢機構提供的決策論證，經過決策集體進行充分研究，按民主集中制原則作出決策。執行階段——執行機構根據行政首長的決策，指令各職能部門分別制定本部門執行決策的計劃、方案，業務部門制定實施細則和執行措施，并組織執行。信息反饋階段——在實施與執行過程中，由信息與監督機構檢驗實施與執行的偏差情況和實際效果，適時反饋執行信息，并向決策機構提供修正決策建議，提出糾正執行偏差的措施。由于大量的信息反饋是由監督機構完成的，所以，這一階段實際上是決策執行的跟蹤監督。結果獎懲階段——以行政首長和決策機構為主，對決策執行結果進行直接或間接的考查驗收，依據執行結果的質量高低、效果好差，指令職能部門提出獎懲意見與方案，按獎懲權限規定實施獎懲。政府機構還應圍繞運行程序，根據各自的職能與業務性質，制定相關的工作規則。工作規則要細化到相關機構的每個基層單元，使進入權力運行過程的每一位公務人員，均能按照工作職責、任務、程序和規則，順利地進入工作角色。

四、科學執政機制的保障——廣泛監督

采取多種方式、多種渠道對執政行為實施監督，是科學執政機制的重要保障。一種科學的執政機制，應具有多方式、多渠道的監督保障。因此，除加強司法監督外，我們還必須拓寬各種監督渠道和監督方式。

（1）加強政協監督。人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，“實行以協商討論和批評建議為主要形式的民主監督”。人民政協的監督，是人民監督的一個重要方面，在我國政治生活中具有不可替代的作用。人民政協包括了各黨派、各團體、各界別的代表人士，能夠充分反映社會各個方面的看法；人民政協人才薈萃、智力密集，能夠提出切實的、深刻的意見；人民政協是國家政治體制的組成部分，其監督活動既有規范的形式，又有制度的保障。[4]拓寬政協監督渠道，有利于決策的民主化、科學化，也有利于防止和消除腐敗現象。必須看到，政協履行監督職能還比較薄弱，監督力度還比較小，這就要求在構建權力監督機制中，注重以法保證人民政協監督渠道的暢通，要落實政協章程和有關規定，制定配套措施，規范監督程序。特別是注重依法保護政協委員的監督權利，擴大委員的知情范圍和參與程度。

（2）加強群眾監督。群眾監督，即公民監督，是我國憲法賦予公民的基本權利。群眾監督的實質是人民群眾對公職人員的監督，遵紀守法者對違法亂紀者的監督，是人民當家作主的一種具體體現。鄧小平指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”[5]群眾監督的主要形式包括舉報監督、信訪監督、控申監督等。黨和國家對群眾監督的主要形式均有相關的法規制度予以保障，公民對公職人員進行監督的方式、手段基本上是能夠實現的?，F實的需要是依法建立健全群眾監督的有效機制，提高實際效果，增大監督力度。一方面，要實現群眾監督法治化、規范化。可以考慮通過立法程序出臺《公民監督細則》，明確公民監督的性質、職權、義務及程序，明確舉報、上訪、控申人的權利、義務及應負的法律責任，明確舉報、上訪、控申受理中的保密原則、辦理期限等。另一方面，要建立維護公民檢舉、上訪、控申等監督實踐活動的權益。建立嚴格的監督工作保密制度，科學設置舉報電話、信箱及相關設施。對因故延期辦理的舉報事項，要及時向舉報人說明原由；對有意拖延，甚至阻止舉報事項受理的人員和問題，要追究涉嫌人的責任并給予司法或黨政紀律處分；對打擊報復舉報、上訪、控申人的行為，要依法追究刑事責任。

（3）加強輿論監督。輿論監督包括新聞監督，是群眾監督的重要形式，主要是以大眾傳播媒介為載體，以反映群眾呼聲、提供輿論信息為手段，對社會政治活動、權力機關及人員的行為實施監督。就現階段輿論監督的現狀而言，主要應解決輿論監督的立法問題?？梢钥紤]出臺《輿論監督法》或《新聞法》，確立具有法律效力的輿論監督公開的范圍；放寬新聞稿件審批的規格，減免繁雜的審批程序；維護傳播媒介消息來源的秘匿權利；保護輿論監督直接參與人的人身安全；規范對破壞、阻止輿論監督的違法行為的處罰尺度、方式及程序。

（4）加強特殊方式監督。針對權力非公正、非正常運行引發的腐敗問題及嚴重危害，可以考慮我國的國情和現階段腐敗現象的特點，采取一些特殊方式實施有效監督。一是實行政府公開采購制度。政府在采購商品和服務時發生大量腐敗行為，這已經是認定的事實。目前，一些地區已經實行政府公開采購制度。但從全局而言，政府公開采購的比例低、范圍小，不僅增加了財政支出，而且為不良執政行為提供了活動空間。應在全國范圍內，普遍實行政府公開采購制度，政府機關的所有辦公用品、辦公設施、公共設施建設和相關的服務項目，均實行公開采購的辦法，做到采購物品、采購渠道、價格標準、招標程序公開透明，并逐步將采購范圍由國內擴大到國外。軍隊后勤供給和物資采購實行社會化的項目，也應采取招標式的公開采購渠道。二是嚴格個人財產公開申報制度。由各級紀檢、監察機關對同級國家機關公務員、國有企事業單位工作人員的家庭財產進行普遍登記，包括存款、股票、債券和金器、古董、字畫、家具、電器等貴重物品，登記后逐人建立家庭財產檔案。并以制度的形式，在相應的范圍，定期申報、核查、公布各級各類公務員的家庭財產收入情況。對財產來源不明不符的收入予以沒收，并給予相應的懲處。對在登記、申報和審核中隱瞞不報的，查實后，隱瞞部分按非法所得認定，并追究個人責任。個人財產公開申報制度應自上而下逐步展開實施。三是試行退休金賞罰制度。實行這一制度的目的是增加公務員是否公正用權的即期成本和利益風險，形成不良執政行為“高風險、低收益”的價值定位。具體設想是，建立公務員公積金制度，把公務員每人月工資的一部分和國家按公務員每人月工資比例給予的補貼作為公積金儲存起來，職務越高，工齡越長，公積金數額越多。一旦發生腐敗或不良執政行為，在刑事處罰的同時，沒收或削減其公積金。退休后未發現有不良執政行為的公務員，按個人公積金的一定比例給予獎勵。用獎廉懲貪的政策導向，保證執政機制運行的公正性。

注釋：

[1]洪威雷.論我國規范行政責任的機制建設[J].湖北大學學報，2000（2）：9.

[2]列寧選集[C].北京：人民出版社，1972（1）：347.

[3]列寧全集[C].北京：人民出版社，1972（19）：215.

[4]李瑞環在全國政協九屆四次會議閉幕會上的講話[N].人民日報，2001-3-13.

[5]鄧小平文選[C].北京：人民出版社，1994（2）：332.