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考察鄉鎮政府的擴張過程，至少可以發現以下4個方面的原因。

一是編制框架本身龐大。說起來編制的確定是從精簡效能出發，其實，現在的編制框架本身就是臃腫的，編制本身造成了人浮于事，或者機構龐大的基本原因首先就在編制內。編制的問題有兩個方面：一是人員多，一個1萬人口的鄉鎮，定編四五十人，本身就造成人浮于事；二是部門全，無論多么小的鄉鎮，不論當地的資源狀況怎樣，都是設置十幾個甚至二十多個部門。

二是鄉鎮本身的擴張沖動強烈，編制約束力有限。因為鄉鎮有自己的財政，能夠自己發工資。從根本上說，只要有人員想進來，鄉鎮領導愿意用，就可以招進來。雖然沒有編制，但是可以解決工資。對于那些新畢業的青年人，從部隊上回來的復員兵，絕大多數人的首選目標是進政府。于是，政府職位的競爭就演變為一場人際關系的“惡戰”。那些掌握實權的人，鄉鎮黨委主要負責人，縣的科局負責人，縣委縣政府的領導們，都被作為公關對象，關系開路也好，金錢開路也好。惡戰的結果，就是每一個有實權的“官”都在想辦法安排人。縣級部門進不了，鄉鎮就成為主要目標。特別是在前些年，基本上每一任鄉鎮主要領導都要安排部分人，上任領導調走了，但是“人亡政不息”，后任也不能把他安排的人員辭退，但是后任也有一些人需要安排，這樣就成了一個循環，冗員不斷積累。

三是整個政府體制的推動。雖然原則上說機構設置不要求上下對口，但是，在行政集權的宏觀體制下，專項資金、項目等都由上級部門控制，如果鄉鎮沒有這個部門，就要受到種種牽制。同時，上級部門在考核方面也掌握主動，因為沒有相應部門，考核就要扣分甚至不及格，就可能直接影響鄉鎮主要領導人的政績。如此種種顧慮，下級只有把上級要求的種種部門都設置上。更有甚者，一個口號就要出一批機構，有的地方正在抓“改善投資環境、樹立新形象”工作，縣鄉就出現了“形象辦”；有的地方提出“加強干群魚水關系工作”，縣鄉就出現了“魚水辦”；有的地方提出“要帶著感情做群眾工作”，縣鄉就出現了“帶感辦”。有了這個機構，增人、配車、甚至建房等事情就有了，有了這么一批人，他們就要抓所謂“工作”，就要來顯示自己的存在和權威，抓工作就要檢查評比考核，于是，最基層就要有人員和機構來適應。

四是各級政府不愿意看到在下崗失業人員的上訪隊伍和農民上訪隊伍之外，再增加一支鄉鎮干部的上訪隊伍。有些省已經出現了這種情況。調查中遇到的“鄉鎮電話員事件”很能說明問題。程控電話在鄉村的普及，導致原來手工電話時代的電話員成為一個多余的崗位。于是，在機構改革中，鄉鎮電話員自然成為精簡對象。省里專門發了文件，明確要求精簡鄉鎮電話員。于是，各地開始執行。但是，隨后絡繹不絕的電話員上訪隊伍出現在省政府門前，于是，又發文取消原來的決定，電話員照常上班，沒有電話可守，就改為打水、掃地等活計。

對于鄉鎮來說，多幾個人發工資，或者少幾個人發工資，一年中欠發一個月工資，還是三個月工資，都沒有多大區別，不關乎鄉鎮領導個人的根本利益。但是，如果鬧出“不穩定”，事情就大了。在此情況下，很少有人愿意為了這個所謂“精簡”的目標，給上級領導也給自己找麻煩。