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中國農村稅費制度與土地制度高度相關。以土地占有關系為主的財產關系變遷是農村稅費制度改革的依據。 中國農村稅費問題與農民負擔高度相關。農民負擔現象上看是征收多少的問題，本質上是政府既不可能對農村提供公共品，也無法與高度分散的9億農民進行交易。亦即：政府為了維持農村

現行管理體制而支付的制度成本太高了。這當然不是通過立法或加強教育能夠解決的。

因此，對中國農村稅費問題的研究，基本上不能套用西方建立在公民社會基礎上的稅費概念；也不能寄希望于傳統的政治手段。本文總結的試驗區經過實踐檢驗的教訓是：切不可脫離其他制度環境的約束單純進行稅費制度改革。

一、背景說明

歷史上由于農村人口龐大、農業剩余少，農民作為納稅主體數量多而且過度分散，政府征收農業稅費的交易成本高到無法執行的程度。因此，統治者才允許農村基層長期維持“鄉村自治”。自秦代“郡縣制”以來，政權只設置到縣一級。這是我們這個農業剩余太少的農民國家能夠維持數千年的最經濟的制度。

解放前的地主占有約50%土地，收取50%地租，占人口約10%的地主既是農村的主要納稅人，又是農村實際上自然產生的、起管理作用的社區精英。所以，“鄉村自治”其實是“鄉紳自治”。政府既不必要對全體農民征稅，也不必要直接控制農民。因此國家對農村的管理成本也較低。

解放初期地主消失了，農民按社區人口平均分配了對土地的占有和收益權利，這本來應該使得政府管理成本上升。但當年鄉鎮不設政府，只設立由上級政府派駐并支付開支的鄉（區）“公所”；干部下村只安排“派飯”。因此，管理成本沒有明顯增加。但是，政府與分散農民之間的交易成本卻大幅度增加。于是完成之后緊接著就出現了1953年嚴重的糧食供給短缺。這個時期，政府征收農業稅費的實質不是參與地租分配和為公共品開支提供財政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。

1958至1978年的集體化時期，由于政府已經通過推行統購統銷和這兩個相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農業剩余，因此縣以下也不設立政府，相當于鄉鎮政府的實行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過去，但與改革后的20年相比也相對較低。

改革近20年來，中國農村實行了以農民平均占有土地產權為實質內容的“家庭承包制”以后，多數地區實行按照土地面積攤派大部分稅費任務的實際辦法，因此，直到這時，農村稅費制度才與土地收益分配和鄉村公共品開支與管理制度發生比較明顯的相關。

1984年以后，由于以原來的為基礎改制成立的鄉鎮政府都設立了本級財政，1994年的分稅制又進一步強化了地方財政，使約2800個縣市、5萬個鄉鎮政府必須增加農業稅和農林特產稅等地方稅、并把本來屬于村級占有、使用的“三提五統”足額收取到鄉鎮才能保證基本開支。因此，不僅農民負擔問題日益突出，而且農村稅費也逐漸演變成為對收益的二次分配和地方基層政府開支的來源。

二、“稅費征收辦法”改革的經驗教訓

農村改革是農民對原來集體所有制的財產關系的突破。農民在20年“承包經濟”的制度作用之下，事實上已經逐漸占有了94%的農村資產，成為相對獨立的財產主體。農民在維護自己財產權利的斗爭中開始形成自主、平等的行為準則，政府的稅費征收至少在理論上也逐漸傾向于調節收益分配。正因為有這種轉變，歷史上任何政府對農民征收稅費的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。

因此，我們在國家批準的農村改革試驗區進行了與糧食購銷體制相聯系的“稅費征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發，對農戶按照承包的土地面積合并計算所有稅費，折抵征收一定數量的糧食實物。這個改革試驗使我們得到一些經驗，但主要的是教訓。我們認識到：只有解決基層政府和準政府的行政村在現行政治體制下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農民的經濟關系。

三、下一步稅費制度綜合改革的建議

在農村建立約5萬個鄉鎮級政府、70萬個行政村和400萬個自然村的村民委員會來對9億農民進行控制和管理，這種制度的運行成本高到“史無前例”的程度。

鄉村基層組織制度不適應家庭承包制的問題，至今仍是農村可持續發展的重大的制約性障礙。考慮到在全面進入市場經濟的條件下，寄希望于國家財政對鄉村公共品開支負責，或對弱質農業和低收入農村人口予以較大幅度補貼，都是不現實的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調整部門利益關系，則可能是徹底解決農民負擔問題，改善政府宏觀調控的必要前提。公務員之家版權所有

今后的設計是與基層組織建設和農村政治體制改革相結合。針對多數傳統農區特別是貧困地區農民負擔屢治屢發，而農村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項農村基本經濟制度建設、充分發育農村經濟主體的前提下，進行“撤鄉并鎮”，鄉級政府改制為不設立財政的鄉公所，原來鄉級政府所屬的經濟部門及其資產通過“清財轉社”，劃歸鄉級農民合作經濟組織。村級開展“普選、自治、合作”為主的改革。

同時，明確規定鄉、村兩級合作社作為財產主體和納稅主體進行工商、稅務登記，農民在社區內的農業生產只向合作社繳納地租（承包費）、不再承擔其他稅費；最終通過夯實基層自治形態的組織制度基礎，來保證國家長治久安。