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筆者有幸隨同常委會領導同志外出學習考察，做了一點研究。從一些省市區人大建設發展看，最近10多年來，地方人大常委會從完善職能、適應需要出發，在總結實踐經驗的基礎上，依據憲法和地方組織法等有關法律，相繼制定了常委會議事規則（最早為工作條例），并在實踐中進行了修訂和完善，就會議的召集和主持、聽取和審議工作報告、列席、質詢、發言、表決和旁聽等程序問題作出了比較詳細的規定。各省市區制定的議事規則雖各有特色，但規定的基本內容大體是一致的。這就是：常委會會議每兩個月至少舉行一次，會議由主任召集并主持；舉行會議時，常委會組成人員除請假外，必須出席，并建立簽到制度；必須有全體成員過半數以上出席，會議才能舉行；會議舉行十五日前由主任會議決定將開會日期、建議會議審議的議程通知常委會組成人員及列席人員；政府、法院、檢察院的負責人，常委會副秘書長，各工作委員會的負責人、有關委員，設區的市人大常委會主任或副主任一人列席會議，邀請有關的人大代表列席會議；常委會小組或聯組審議議案和工作報告時，應通知有關部門的負責人到會，聽取意見，回答詢問；政府及五名以上的常委會組成人員均有權提出議案，是否提交會議審議由主任會議作出決定；常委會委員五人以上可聯名以書面形式向常委會提出對政府、法院、檢察院的質詢案，對答復不滿意的，可繼續質詢并要求再作答復；常委會全體組成人員過半數贊成方能通過；等等?？梢灾v，以議事規則為主要標志，地方人大常委會會議的制度建設有了明顯的進步，法制化、規范化、程序化水平有了很大提高，在發揚民主、科學決策、提高效率方面發揮了一定作用。

同志在“531”重要講話中指出，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是社會主義現代化建設的重要目標。他強調：要著重加強社會主義民主政治制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化。江總書記的重要講話是我們在新的發展階段建設社會主義政治文明的行動指南。根據江總書記重要講話精神，按照規范嚴謹、協調得當、制約有度、井然有序的要求，地方人大常委會的會議制度需要在實踐中繼續探索，在前進中不斷完善。

提案制度

議案的提出，是常委會會議的前提。提案制度，有兩個問題值得研究。

問題之一，如何改變常委會組成人員聯名提案的薄弱狀況？

根據地方組織法和省級人大常委會議事規則的規定，法規案的提出制度和其他一般議案的提出制度沒有多大區別，都可以稱為提案制度。提案制度主要包括三方面的內容：第一，提案主體，即誰可以提出議案。概括起來可分為兩類：一是法定機關和單位?？梢韵虻胤饺舜蟪Ｎ瘯岢鲎h案的機關和單位是主任會議、政府、人大各專門委員會。有的議事規則還包括本級法院和檢察院，立法法無此規定，四川省對常委會議事規則進行修訂時去掉了“兩院”。二是常委會組成人員5人以上聯名可以向常委會提案。主任會議根據工作需要，可以委托常委會的工作委員會、辦公廳代常委會擬定議案草案，并向常委會會議作說明。第二，提案范圍，即提案人提出的議案，必須屬于本級人大常委會的職權范圍。第三，提案效力，指所提議案能否列入常委會議程。對法定機關和單位提出的議案，主任會議即行決定列入常委會議程；5名以上常委會組成人員聯名提出的議案，由主任會議決定提請常委會會議審議，或先交有關專門委員會審議，提出報告，再決定是否提請常委會會議審議。從地方人大常委會的實踐看，法定機關和單位主要是政府，還有主任會議、專門委員會提出的議案一般都列入會議議程，并表決通過；而由常委會組成人員提議案幾乎沒有先例。我們分析認為，出現這種現象固然有多種原因，但主要是因為限于工作條件和時間，個人動手比起法定機關經過長期醞釀、準備，并由專門班子論證、起草而形成議案有很大差距。如何加強常委會組成人員聯名提案這個薄弱環節，需要采取相應措施。大家認為，給常委會組成人員配備助手不失為一個選擇。

問題之二，如何提高議案質量，突出會議重點？

法律法規對常委會會議只是作了程序性的規定，對一次列入會議的議案沒有數量規定，也無質量和重點要求，操作起來，彈性和空間很大。實際情況是，主任會議在研究確定建議議程時，各專委會，包括各工作、辦事機構都爭著“上項目”，互相攀比，唯恐被擠下來。因此，各級人大常委會會議在議程安排上大都是“拼盤式”、“搞平衡”的辦法，涉及面寬，幾乎每次都涉及經濟、政治、文化、科技、教育、社會穩定等方面的內容，面面俱到，缺乏重點，議程過多。據調查，某省級人大常委去年5月份的一次例會，3天時間，安排了25項議程，其中本級法規案17項，審批下級法規案2項，聽取政府專題匯報2項，書面報告3項，人事任免1項，期間還安排了法制講座；某縣人大常委會今年6月份的一次例會，時間一天，議程8項，內容包括部門編制、農民負擔、農業產業結構調整、打黑除惡、普法工作、工會法實施、政府實施常委會關于環境保護決議的情況、人事任免。議程為上午前3項，下午后5項?！耙桓畠稍骸备骶拖嚓P內容提交書面匯報材料或議案，人大常委會相關工作機構就部門預算編制和工會法貫徹執行情況各提交1份調查報告。會議作“四五”普法決議1項、人事任免決議1項。

以上可見，地方人大常委會會議的一個通病是議程安排過多，重點不明確，“中心”不突出，不能說對審議質量和會議效果沒有影響。大家建議議事規則及相關地方性法規應對議程數量和質量作出規范，基本內容是：確定議程時，一定要突出重點，無論是法規案還是其他議案，都要按照抓大事、議大事、決定重大事項的原則，抓住本行政區域內改革開放和經濟建設中的重大問題，民主法制建設中的重大事項，人民群眾普遍關注、反映強烈的“熱點”問題，以及重大議案等，精心選擇，科學安排，每次常委會確定1至2個重點為宜。在時間上，為了保障常委會組成人員有足夠的時間做準備，建議議事規則對議程的確定時間由提前15天左右改為提前一個月左右確定下來，以便常委會組成人員有針對性地搞點調查研究。

會期制度

實行固定的、科學規范的會期制度是地方人大常委會正常行使職權的重要保障。會期制度需要研究的主要問題是如何規范常委會例會時間？

從各省、區、市了解的情況看，地方人大常委會的會期制度原則上都是由兩部分組成：一是每個年度常委會會議的次數及間隔；二是每次舉行會議的具體時間及各項議程的時間分配。縣級以上地方人大常委會的慣例都是以12個月為常委會的一個活動年度，在每個活動年度內，至少舉行6次會議，但舉行會議的天數尚無規范，也各不相同?？偟目?，時間長短與常委會的組成人員、任務存在一定的比例關系，當然也與各省、區、市的工作方式和習慣有某種關系。從調查情況看，除法律法規對地方人大常委會每次例會時間尚無明確具體規定外，實際運作中也存在著隨意性較大，民主、效率與任務三者之間矛盾比較突出的情況。如某市十一屆人大期間，常委會共召開了26次常委會會議，共計63天時間，審議了94項議程，平均每個議程的審議時間是068天。按照相同的計算方法，十二屆人大在每個議程上平均時間為0.25天。截至目前，十三屆人大常委會審議議程已達到了200多件，是十一屆議程的一倍多，但是，十三屆人大常委會任期內召開了28次常委會會議，共計時間71天，平均每次會議25天，每個議程審議時間為0.35天?？梢?，前后三屆人大常委會會期出入比較大，會議質量也不盡相同。需要指出的是，隨著我國加入WT0，西部大開發力度加大，改革開放發展進入新的歷史階段，對民主法制建設提出了新的更高的要求，地方人大常委會的立法、監督等項任務越來越繁重。調查顯示，僅立法而言，省級人大常委會每年制定的新法規大體都在15件以上，地方立法正在實現由數量型向質量型轉變，立法活動已越來越復雜化，法規一般都要經過三審，再加上需要做出重要的決定決議，其立法任務之重顯而易見。如果要對議案提出有影響的修改意見，常委會組成人員必須要有足夠的時間進行思考和準備，對草案加以分析研究。調查還顯示，省級人大常委會例會會期最短的是1天，最長的是8天。為期1天的會議，4項議程，61名組成人員，分3個組進行審議，每組20人左右，除去全體會議占用的時間，每人共計只有七八分鐘的發言時間，每項議程人均僅一兩分鐘的時間，來不及充分思考和研究，效果不夠好。而一次例會開8天時間顯然長了點，往往出現“冷場”情況，效果同樣不夠好。調查中，大家反映，常委會既然是集體行使職權，其會議必須有相應的時間保障。如果會議時間過短，組成人員來不及認真仔細地研究、分析和討論議程，匆匆地進行審議，或者贊成，或者否定，客觀上也造成權力機關無關緊要，很可能充當了“橡皮圖章”的角色。如果會議時間過長，也有弊端：一是犧牲了民主的效率，二是增加經費支出，三是滋生官僚主義作風。大家講，地方人大常委會是民意機關，代表人民行使地方國家權力，它以法定程序為保障，最大限度地反映民情，匯集民意，以體現民主的價值追求。實現民主的價值，必須恰當地安排好會期，尤其是審議法規案，是一項精細的活動，耗時間，費精力，往往要反復討論，實現民主決策、正確決策。

調查中大家普遍認為，法律法規關于省市縣級人大常委會每兩個月舉行一次會議，如特殊需要，可臨時召集會議的規定是可行的，關鍵在于如何規范常委會例會的會期，解決民主、效率與任務之間的矛盾。鑒于審議任務越來越重的實際情況，可規定為：縣、市、州人大常委會每次例會的會期一般為3-5天；省市區人大常委會每次例會的會期為一般為5-7天.以省級人大常委會組成人員80名、5個會議日折合40個小時計算，除去8個小時的全體會議，留給每位組成人員有近90分鐘的審議時間，如果按7個工作日計算，審議時間將相應增加三分之一，這對議程的充分審議，提高常委會決策水平不失為一個選擇。

審議制度

省級人大常委會議事規則對審議制度的全體會議、分組會議普遍作了明確規定，而對聯組會議作了彈性規定，對大會辯論幾乎沒有提及。

審議制度需要研究的主要問題是要不要對大會辯論做出明確規范？

據了解，省、市、縣人大常委會的例會大都是一個基本模式，即，全體會議聽取議案說明和工作報告，分組會議進行審議，主任會議聽取審議情況匯報并提出是否付表決的建議，全體會議表決?？偟母杏X是審議氣氛不活躍，往往抓不準要害，議不到關鍵，會議很難出現審議高潮。

市縣人大的同志反映，通過分組審議的方式提高審議效率，增加委員的參與度，是無可厚非的。但僅靠分組審議局限性較大，不能真正形成合意，使爭議得不到合理、科學的解決。為了完善審議制度，增強會議效果，大家建議，除程序簡單的例會外，應把聯組討論、大會辯論制度作為審議的必經程序。從質量和效率上考慮，常委會組成人員在聯組討論、大會辯論上以首次發言不超過15分鐘，對同一問題的第二次發言不超過10分鐘為宜。大家認為，這樣改進的重要性在于：第一，可以在全局范圍內即“全省”、“全市”、“全區”范圍內互相交流對議案的不同看法，防止局部代替全局，保證全體組成人員更加全面地考慮相關議案的利弊得失，真正體現常委會決策的全局性；第二，可以超越部門的局部利益，超越行業的特殊利益，使常委會通過的法規、決議或決定真正反映和體現最廣大人民群眾的共同利益；第三，可以更好地體現常委會工作的民主性。分組審議并不能保證產生1＋1＋1＝3的民主效果，2個組、3個組或者4個組的各自審議議程的民主性不等于人大常委會的審議民主，因為不同場合的民主是不能簡單相加的，分組審議既不能等于，也不能取代全體會議或聯組會議的討論發言；第四，可以真正統一認識，形成合意。沒有充分辯論與修正的表決，其結果與表決者對議案的確切態度相去甚遠。表決者可能會贊同議案的若干部分，但對有的部分可能并不滿意，甚至不贊成，要求作出適當修正，只有經過充分修正的議案，才是他們真正贊同的議案。大家認為，不搞大會辯論，實際上等于剝奪了一些委員平等競爭的機會，不利于對議案的充分審議與修正。最終表決所體現的議事民主的程度有多高，往往要看最終表決之前議案所經受的全部辯論與修正有多充分?；鶎尤舜蟮耐緩娬{，作為代表民意、集中民智的委員，有權要求在全體會議上互相交換意見，爭取使自己個人的意見成為大家的意見。大會辯論，通過讓委員代表各種不同意見的交辯，最終形成合意。一方面能充分體現民主，激勵常委會組成人員的審議積極性，一方面使法規案及其他重要議案能得到充分的修正，從而提高立法質量。

表決制度

表決是常委會形成決策的“關口”，關系著法規案及其他相關重要議程的最終結果。

如何改進表決制度，使“最終結果”能夠真實地反映常委會主體的意愿？

從調查情況看，地方各級人大常委會普遍對表決程序作出了規定，并逐步走向規范化、制度化，對常委會集體行使權力起到了保障作用。大家認為，目前存在的主要問題，一是有的人事任免案存在著“一鍋煮”的現象。集中表現在本級法院、檢察院提請任免的中層干部，幾人、十幾人捆在一起，一次性表決。長期以來，地方人大常委會一直這樣辦，委員們很有意見，認為是走過場。二是對法規案中爭議較大的條文大都未“單列”開來表決，往往使表決者感到為難：如果“贊成”，就要對其中自己不贊成的條文也“贊成”；如果“反對”，就要對大部分自己贊成的條文也“反對”；如按照“棄權”或“未按”對待，亦不是個人的本意。由此看來，有表決結果不真實之嫌。三是對“一府兩院”的工作報告只審議，不表決，有時只是根據需要作出相應決定或決議，客觀上缺乏監督力度。四是縣級和部分市州人大常委會表決方式落后，不能真實地反映表決者的意愿。調查顯示，絕大多數市、縣人大常委會一直沿用傳統的舉手表決辦法，與現代政治文明建設的要求相距甚遠。

人大常委會無論是行使立法權、監督權、決定權還是行使任免權，最終都是通過表決來實現，通過表決來形成具有法律約束力的國家意志。因此，表決制度的改革對人大建設無疑帶有根本性、全局性、實質性的意義。我們建議對地方人大常委會表決制度作適當改進：一是對人事任免統一實行逐個表決，對本級法院、檢察院提請任免的人員亦單個表決；二是對法規案中爭議較大的條文實行單列表決；三是從加大監督力度、增監督實效考慮，對“一府兩院”的工作匯報和專題報告，常委會的執法檢查報告實行表決通過的辦法；四是改進市、縣級人大常委會的表決方式，統一實行電子表決器進行表決。