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對我國稅收制度“綠色”改革的思考

一．我國稅收制度“綠色”改革的必要性

改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了舉世矚目的發(fā)展。但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化水平的不斷提高，環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題也日益突出。據(jù)世界銀行的計算，我國空氣和水污染的總體經(jīng)濟損失為每年536億美元，接近我國gdp的8%，這表明我國目前每年因環(huán)境惡化造成的損失幾乎抵消了每年社會新增財富的價值。環(huán)境的不斷惡化不但直接影響著我國人民的生存質(zhì)量，而且制約著我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。治理污染、保護環(huán)境是一項系統(tǒng)工程，世界各國無不以法律的、行政的、經(jīng)濟的各種手段進行綜合治理。自70年代以來，經(jīng)濟手段在環(huán)境保護中的應(yīng)用取得了空前的發(fā)展，其中，稅收手段的運用已成為各國環(huán)境政策的一個重要組成部分。通過稅收手段一方面可對污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品征稅，利用經(jīng)濟利益的調(diào)節(jié)來矯正納稅人的行為，改善環(huán)境質(zhì)量和實現(xiàn)資源的有效配置；另一方面可以為政府籌集保護環(huán)境和資源的專項資金;同時還可利用稅收差別、稅收優(yōu)惠措施促進環(huán)境保護技術(shù)的提高，資源的合理開發(fā)和利用以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源業(yè)的發(fā)展。

在我國現(xiàn)行的稅收制度中尚沒有專門的出于環(huán)保目的的稅種，但也存在一些可以達(dá)到環(huán)保效果的稅種，如資源稅、消費稅、城市維護建設(shè)稅、車船使用稅、固定資產(chǎn)投資方向稅、耕地占用稅等。這些“綠色”稅收收入占國家總稅收收入的比例很低且近年來呈下降趨勢。同時，這些稅收制度還存在征收范圍窄、征收標(biāo)準(zhǔn)低、征收成本高、減免稅及稅收優(yōu)惠形式單一等諸多問題，限制了稅收對環(huán)境保護的調(diào)控力度，嚴(yán)重削弱了稅收的環(huán)境保護作用。

面對日趨嚴(yán)峻的環(huán)境狀況，針對我國現(xiàn)行稅制中環(huán)保稅收措施存在的不足，借鑒西方國家在環(huán)境稅收政策方面所取得的經(jīng)驗，適時地對我國稅收制度進行“綠色”改革成為必要。

二．進行稅收制度“綠色”改革的有效途徑

1.逐步減少不利于環(huán)境的補貼

環(huán)境補貼政策是指政府根據(jù)企業(yè)進行污染防治所發(fā)生的費用，針對企業(yè)排污量的減少程度給予的補貼。目的是使企業(yè)加強對污染技術(shù)和設(shè)備的投入，達(dá)到降低環(huán)境污染的目的。

我國《排污收費暫行規(guī)定》允許排污費的80%用于污染源治理。可是80%的排污費收入以補貼形式返還到污染單位，不但沒有發(fā)揮激勵治理的作用，反而變相成為有關(guān)行業(yè)的一種保護。降低了該行業(yè)的退出率，無形中鼓勵新的生產(chǎn)者進入該行業(yè)，從整體上看，企業(yè)的污染程度實際會加重。此外，補貼支出還加重了政府的財政負(fù)擔(dān)。逐步減少或取消不利于環(huán)境的補貼政策，可以糾正政策的扭曲，減少財政支出。比如減少工業(yè)和城鎮(zhèn)居民用水的價格補貼，鼓勵節(jié)約用水，提高資源使用效率；取消進口農(nóng)藥化肥的價格補貼，引導(dǎo)農(nóng)民使用高效、低殘留和無毒化肥農(nóng)藥。

2.調(diào)整現(xiàn)行稅收制度

⑴擴大征收范圍。在我國現(xiàn)行稅制中“綠色”稅種太少，且征稅范圍狹窄，未發(fā)揮稅收在保護資源和環(huán)境中的作用。如我國目前的資源稅僅對開采的天然石油、專門開采的天然氣和與原油同時開采的天然氣、原煤、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽類七項資源征稅，而土地資源、動物資源、植物資源、海洋資源等其他資源均未納入征稅范圍，造成非納稅資源的肆意浪費和破壞，特別是水資源和森林資源；消費稅未把容易造成環(huán)境污染和資源浪費的消費品納入征稅范圍。如電池、一次性產(chǎn)品、農(nóng)藥、不可回收的容器等。

⑵提高征收標(biāo)準(zhǔn)。我國的資源長期在政府控制下實行低價政策，未反映資源的真正成本，造成不必要的資源浪費。適當(dāng)提高非再生性、非替代性、稀缺性的資源稅率，對環(huán)境造成污染和破壞的產(chǎn)品課以重稅，從而限制它們的開采和使用是非常必要的。

⑶增加環(huán)保稅收優(yōu)惠措施。現(xiàn)行稅制中涉及環(huán)保的稅收優(yōu)惠措施形式比較單一，收益面比較窄，缺乏針對性和靈活性，力度不足，影響了實施效果。靈活運用各種不同稅收優(yōu)惠形式可以鼓勵企業(yè)積極采取保護環(huán)境、治理污染的措施。如對節(jié)能設(shè)備或低污染設(shè)備的投資實行退稅并允許加速折舊；對環(huán)保技術(shù)的研究開發(fā)、引進和使用減免稅；對環(huán)境保護工程項目和生態(tài)恢復(fù)工程項目給予稅收優(yōu)惠等。

3.改革排污收費制度。我國的排污收費制度是目前政府為保護環(huán)境、防止污染所采用的實施范圍最廣的一項政策。實施20年來取得了顯著的成效，但同時也存在一些不足。如現(xiàn)行的排污制度只對超過地方排放標(biāo)準(zhǔn)的排污單位征收，對已經(jīng)達(dá)到或低于排放標(biāo)準(zhǔn)的不收費；收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，無法彌補污染治理成本；征收范圍窄，對居民生活污水和垃圾，流動污染源沒有收費等。改革排污收費制度，適時將排污收費改為污染稅是一個較好的選擇。

4.開征新的環(huán)境稅。治理污染、保護生態(tài)環(huán)境需要大量的資金投入，而我國的“綠色”稅收收入遠(yuǎn)不能滿足需要。資金的不足嚴(yán)重制約著我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。因此在條件允許的情況下，可以開征一些新的環(huán)境稅。如對污染嚴(yán)重的產(chǎn)品征收環(huán)境保護稅；對城市垃圾征收垃圾處置稅等。

三．在稅收制度“綠色”改革中應(yīng)注意的問題

1.稅制的“綠色”改革應(yīng)與國家的“費稅”改革及地方稅制改革緊密結(jié)合起來。在引入環(huán)境稅的過程中，應(yīng)處理好稅收與收費，中央與地方的關(guān)系，環(huán)境稅費收入建議大部分納入地方財政統(tǒng)一管理，以發(fā)揮地方在環(huán)境保護中的作用。

2.在進行稅制改革時，應(yīng)注意不加重總體的稅收負(fù)擔(dān)。可通過降低其它稅來減少新增環(huán)境稅的影響，這樣可以保證稅收制度效率的提高，并使稅制改革易于實施。如丹麥在開展綜合性的稅制改革時，降低了所有所得稅的邊際稅率，堵塞一系列稅收漏洞，逐步將稅收負(fù)擔(dān)由所得和勞務(wù)收入轉(zhuǎn)到污染和環(huán)境資源上，收到很好的效果。

3.稅制的“綠色”改革應(yīng)循序漸進。對我國稅制進行“綠色”改革不是一蹴而就的事情，必須盡可能周全的規(guī)劃，循序漸進地進行。不同時期環(huán)境政策的目標(biāo)和側(cè)重點是不同的，不同環(huán)境稅種實施的條件和推進的難易程度各不相同，因此在改革初期應(yīng)首先選擇征收成本低，公眾易于接受的稅種，以便改革的順利進行。此外，稅制的“綠色”改革還應(yīng)堅持“發(fā)展與環(huán)保兼顧”原則，不切實際的高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境稅制不僅公眾一時難以接受，同時也會令我國企業(yè)的競爭力受挫，從而阻礙整個經(jīng)濟的發(fā)展，最終也會使環(huán)境保護水平下降。

4.在稅制的“綠色”改革中，應(yīng)注意環(huán)境稅收手段內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合。即環(huán)境稅種與各種稅收差別、稅收優(yōu)惠措施之間的配合。

對我國稅制進行“綠色”改革是一項復(fù)雜、艱巨而又緊迫的工作。我們應(yīng)積極抓住稅制深化改革的有利契機，穩(wěn)步推進環(huán)境稅收改革，進一步加強稅收對節(jié)約資源和保護環(huán)境的宏觀調(diào)控能力，盡早建立一個既有利于環(huán)境保護又有利于經(jīng)濟發(fā)展的“綠色”稅收制度。