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當前，全黨全國人民正在認真學習貫徹黨的十七屆三中全會精神。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，明確提出了健全嚴格規范的農村土地管理制度。土地制度是農村的基礎制度，農村的土地管理不僅關系到農村的改革發展穩定，也關系到統籌城鄉土地資源的合理利用。因此，十七屆三中全會提出健全農村土地管理制度問題，必然引起廣泛的關注。

一、探討我國土地管理制度的改革和完善，必須堅持三大前提

在任何國家，探討土地管理制度都必須遵循若干必要的前提。因為土地的很多特性有別于一般的自然資源和生產要素，不設定必要的前提，就無法討論問題。從我國國情和當前發展的階段性特征看，探討土地問題，至少應遵循三大前提。

第一，土地管理制度的改革，必須有利于推動科學發展、促進社會和諧。其中應包含三層內容：

一是必須有利于守住18億畝耕地的紅線。我國耕地資源稀缺，到20*年底，耕地總面積已降為18.26億畝，人均不及1.4畝，僅為世界人均水平的40%。在過去的11年間，我國耕地總面積減少了1.25億畝，而我國31個?。▍^、市）中，耕地面積超過1億畝的只有4個，其中黑龍江1.77億畝，內蒙古、山東、河南的耕地面積均在1億畝到1.2億畝之間。11年就失去了像河南這樣一個糧食產量占全國十分之一的農業大省的耕地，應當令人震驚。嚴格保護耕地是基本國策，必須長期堅持，否則就無以推動科學發展、促進社會和諧。

二是必須有利于保障農民的合法權益。在推進工業化、城鎮化的進程中，不可能完全不占農地，這就必然涉及農民的權益問題。我國現行的法律規定，城市的土地為國家所有。因此，城市的擴張就意味著農民的土地被征收。這不僅涉及被征地農民的切身利益，也會對農村土地承包關系產生影響，乃至關系到農村社會的穩定。工業化、城鎮化帶來了巨大的財富增長，對那些為此貢獻出自己土地的農民，當然必須讓他們共享經濟社會發展的成果。

三是必須有利于國家宏觀調控目標的實現。投資規模是國家宏觀調控的一大目標。近幾年，國家把建設用地的供給作為調控宏觀經濟的一道閘門。土地是投資的載體，建設用地的供給控制不住，社會融資的總規模就控制不住，鋼鐵、水泥以及其他建材行業的規模擴張也就控制不住，還會給水、電、路、氣等公用設施帶來難以緩解的壓力。因此，必須管住建設用地的總供給，才能有效控制投資的總規模，以實現國家宏觀調控的目標。

第二，土地管理制度的改革和完善，必須遵循現代國家對土地利用和管理的一般規律。現代國家對土地利用和管理的原則，大體可以概括為四句話：統籌規劃，分類管理，用途管制，嚴格審批。因為土地不能移動、不能再生，因此土地資源的利用是否科學合理，關系整個國家的可持續發展和社會公共利益。為此，國家必須按照不同的功能需求來規劃整個國土的各類用途。在政府對土地實行用途管制的前提下，市場機制仍將在功能相同的土地利用中發揮資源配置的基礎性作用。改變規劃確定的土地用途，必須經過嚴格的法律程序，這是現代社會中人們的常識。在現代國家中，決定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社會整體利益的土地利用規劃。認為規劃確定的不同功能的土地，可以依據所有者的意愿、可以按照追求利潤最大化的原則而隨意變更，這是對現代國家土地利用和管理原則的極大誤解。當然，為使土地利用規劃確實能夠代表社會公共利益，規劃的制定和修編就必須切實做到科學、民主、公開、公正。這些，是任何市場經濟國家都共同遵循的土地利用和管理原則，我國自然也不能例外。

第三，我國土地管理制度的改革和完善，必須正視改革開放30年來已形成一套法律法規和政策體系的基本事實。由于土地管理的法律法規和政策體系尚不完善，因此必須對其進行改革。但決不能以此作為無視現行法律法規和政策的存在、為所欲為地濫用土地的理由。

設定了這些前提，在討論土地管理制度改革時，才能避免忽視國家整體和長遠利益、忽視土地用途管制的原則、忽視現行法律法規和政策存在的傾向。

二、對十七屆三中全會作出的關于農村土地管理制度改革要求應有全面的理解

十七屆三中全會對農村土地管理制度的改革，提出了一系列非常重要的原則性要求。最重要的是堅持和完善農村基本經營制度。

關于農村基本經營制度，《決定》講得非常清楚，就是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這個基本經營制度既適應社會主義市場經濟體制的要求，也符合農業生產自身的特點，是我們黨在農村各項政策的基石，必須毫不動搖地長期堅持。

《決定》提出，現有的農村土地承包關系要保持穩定并長久不變，是這次文件的一大亮點和創新。自農村實行改革之后，1984年中共中央一號文件提出了土地承包期延長到15年。1993年中共中央一號文件又提出15年土地承包經營期到期后再延長30年?，F在根據農民的期盼，把土地承包關系確定為“長久不變”，意義非常重大。農民吃了長效“定心丸”，將會更珍惜土地、投資土地，以及在從事別的行業時放心自主地流轉土地。

對農民來說，土地承包經營權的流轉，法律規定得很清楚，1984年中央一號文件，同一段里上一層講延長土地承包期，下一層就講鼓勵耕地向種田能手集中；1993年11號文件，上一層講土地承包15年到期后再延長30年，下一層就講允許農民依法自愿有償流轉土地承包經營權。2002年全國人大常委會通過《農村土地承包法》，里面有整整一節12個條款是講農村的土地承包經營權，怎樣依法自愿有償地進行流轉。因此，對于農民依法自愿有償流轉土地承包經營權，在現行的法律法規政策上從來就沒有障礙。但就像《決定》明確的那樣，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農村土地承包權益。

從完善農村土地承包經營制度這個角度來講，應該認認真真地考慮，怎么讓農民的土地承包經營權做到長久不變。《決定》明確提出，要搞好農村土地確權、登記、頒證工作。沒有這項制度，一代人、兩代人還可以，再往后就沒有人搞得清楚了。長久不變是指農戶的承包經營權，允許因各種情況變動由承包農戶自主對經營權進行流轉，要加強這方面的工作。黨的十七大提出，要發育農民土地承包經營權流轉市場；十七屆三中全會進一步要求加強土地承包經營權流轉的管理和服務。職能部門原來主要是管理土地承包經營權的合同登記，現在還要給農民提供土地流轉的平臺，提供信息和服務。從經濟學角度來講，只有產權清晰穩定，流轉市場才能健康地發育。30年來為什么流轉市場發育不起來？很重要的一點就是農民的土地承包經營權不夠穩定。因此，做好農民承包土地的確權、登記、頒證工作，是確保農民土地承包關系長久不變的基礎性工作，也是建立健全土地承包經營權流轉市場的前提。

黨的十七屆三中全會的《決定》提出了要實行“兩個最嚴格的制度”：一是最嚴格的耕地保護制度，要堅守18億的耕地紅線。二是最嚴格的節約用地制度，要從嚴控制城鄉建設用地的總規模。這兩個制度配套之后，對土地的管理將更加嚴格。只有一個18億畝耕地紅線要求的最嚴格的耕地保護制度，是不夠的。實行最嚴格的節約用地制度，目的是要從嚴控制城鄉建設用地的總規模，就是既不能通過亂占耕地搞建設，也不能通過其他手段來擅自擴大建設用地。現在有些地方進行試驗，搞宅基地換房、村莊拆并，還有通過城鄉建設用地增減掛鉤，讓農民集中居住之后節約土地，經過國務院有關部門的批準，都可以試。但問題是必須服從這兩個最嚴格制度的約束。也就是說，不能因此而擅自增加計劃外建設用地。整理村莊，改善農民住房條件，只要符合農民意愿，又有經濟承受能力，都可以進行。但目的應該是為農民服務、支持三農工作，而不是因此而得到額外的建設用地。如果目的就是想超越國家的宏觀控制，擅自增加建設用地，就既不符合十七屆三中全會的要求，也不符合現行的有關法律法規和政策。

三、《決定》對征地制度在三個重要環節上提出了今后的改革方向

第一是城鎮建設用地，《憲法》規定，城市土地屬于國家所有，凡是納入城鎮規劃圈的建設用地還得征收，但明確提出要保障農民的權益，征收農村集體土地要按同地同價的原則進行補償。更重要的是改革征地制度本身?！稕Q定》提出，要嚴格界定公益性和經營性用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。這是一個大問題，怎樣嚴格區分兩類建設用地，逐步縮小經營性征地范圍，完善征地補償制度，這些都要深入研究。

第二是城鎮規劃圈外建設用地的改革。這是一個非常重要的突破?！稕Q定》中講到，在城鎮規劃區以外經批準占用農村集體土地的非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發和經營，并要保障農民合法權益。這三句話操作起來難度很大，首先要區分是公益性還是非公益性，我們到底用什么辦法去區分？用行政許可區分還是用社會常識去區分？《決定》公布后，很多人打電話問：是不是現在就可以到農村買地了？城鎮規劃區外的經營性建設是不是就不受約束了？這要對社會廣為宣傳，必須是在嚴格用途管制的前提下，用地照樣要符合當地規劃并納入用地指標。對于農民來說，他獲得了一個非常大的權益，用土地所有權可以去參與土地的非農建設項目的開發和經營，這是非常有意義的。在起步階段，我是主張口子還是小一點。因為我們現在各個方面都存在對用地的需求饑渴癥，放大可能把不住，寧可起步穩一點，將來條件成熟了再放開。

第三個重要的環節就是要逐步建立城鄉統一的建設用地市場。依法取得的農村集體經營性建設用地，可以而且必須到這個市場里去，以公開規范的方式轉讓土地使用權。這里面的限制也是非常明顯的。集體建設用地有三類，這個說法很清楚，排除了宅基地，也排除了鄉村公益性建設用地，實際上農村經營性建設用地主要就是指鄉鎮企業。通過這種方式盤活一些利用效率很低的農村集體建設用地，是好事，但是這一條路到底怎么走，還有許多重要的環節需認真討論。首先，怎么樣界定鄉鎮企業用地？《鄉鎮企業法》規定非常清楚，農村集體經濟、農民在農村投資的企業叫鄉鎮企業。如果按照這個法律的界定，大概鄉鎮企業不是太多，很多都是跟城市甚至跟外商合資的企業。當然《鄉鎮企業法》也允許農民跟別的投資者進行聯營，所以界定鄉鎮企業用地本身也是很復雜的事情。

其次，允許閑置或者利用率很低的鄉鎮企業用地進入市場流轉，過去批的地流轉出去了，以后還批不批？如果前頭不斷地流轉出去，后面不斷地再批準，就都變成集體經營性建設用地了。這就帶來一個明顯的問題：繼續批鄉鎮企業用地，仍然是城鄉分割，建立城鄉統一的建設用地市場就不存在。因此，到時候應該改變按照所有制管理土地的方式，把農業用地和工業用地區分開來，按照土地用途進行管理。

《決定》指明了農村土地管理制度改革的方向，是很重大的改革決策，但是需要研究的事情很多，因此《決定》非常明確地要求，要抓緊完善相關的法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度的改革。規范推進是非常重要的?，F在只是提出了方向，還沒有實施細則，國土資源管理部門在這個時候要更加嚴格才行，只有等具體改革措施拿出來后才能往前推進。

四、各類涉及突破現行法律的農村土地制度改革試驗，必須堅持程序、可控、預案、封閉的原則

關于各種各樣的涉及農村土地制度的試驗，是大家很關注的。農村改革實際上一直是從試驗中提取規范性的政策，這是我們黨的重要經驗。包產到戶和包干到戶從開始到認可的過程，大概經過了四年，是從農民的創造中提取養分提升和升華出來的。所以，對于試驗，農村改革從來不陌生，而且應該積極地去推進。但是，30年前和30年后畢竟有很大的區別。30年來，我國已經初步形成了一個法律法規體系，盡管還有很多體制機制需要改革，但毫無疑問，不能漠視它的存在。既然是改革試驗，在有的地方就可能要突破現行的法律法規和政策。批準某個試驗區，其突破是得到認可的。在我們這個法制國家，改革試驗必須遵循以下原則：

第一個原則就是程序。確定要做的試驗，如果不涉及法律當然可以，但是涉及法律就要嚴格規定，即突破了什么法律就一定要得到該法律立法機關的認可。否則誰都想搞，那制定法律還有什么用？還能不能建設法制型社會？以嚴格的程序批準試驗是必須的。

第二個原則是可控。既然是試驗，就必須掌握在可以控制的地域范圍內。比如，一個試驗項目在多大范圍內進行，一個村、一個鎮還是一個縣？報了什么，批了什么，就只能在這個范圍內執行。必須可以控制，不能控就不能叫試驗了。

第三個原則是預案。凡是試驗就可能成功也可能失敗。成功了不要緊，皆大歡喜，報到中央，全國推廣。如果試驗失敗怎么辦？而試驗本身就應允許失敗。對當地政府來說，失敗了沒關系，但是參與試驗的農民怎么辦？他們的身家性命在里面，能僅僅說句“對不起，這項試驗失敗了”就不管了？所以，一定要承擔起對參與試驗農民的責任，要建立這樣一套機制。

第四個原則是封閉。在封閉的范圍內試驗，冷靜觀察，實際操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗，目的就是要減少對社會的震蕩。所以我不贊成涉及突破現行法律法規政策的試驗項目在驗收和批準推廣之前就作公開宣傳。

不是不允許試驗，要試，這四個原則是要把關的。當這項試驗到一定程度，各方面都認可了，覺得可以，那驗收之后報黨中央、國務院批準，在全國推廣，這才是承擔試驗改革的責任。農村土地問題涉及千家萬戶，凡是關系到廣大農民切身利益的事情，我們一定要慎之又慎。所以，我贊成試驗，但是試驗要講規矩，試驗要有程序，按批準的內容規范去推進。這樣才能在不引起社會動蕩的情況下，針對現行土地管理制度中突出的問題，盡快實行改革，把我國農村的土地管理制度建設得更好。