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社會養老保險思考

摘要：擴大基本社會養老保險的覆蓋面是發展社會主義市場經濟和提高人民生活質量的需要，然而，擴大社會養老保險覆蓋面不可能一蹴而就，要克服許多困難，要積極而審慎地開展這項工作。

進入21世紀，我國將面臨三次“銀發浪潮”的沖擊，即1950～1958年第一次生育高峰期出生的近2億人口將于2010年前后陸續進入老年期；1962～1970年第二次生育高峰期出生的2億多人口將于2020年前后陸續進入老年期；1985年以后第三次生育高峰期出生的近1億人口將于2045年前后陸續進入老年期。至2000年，在全國近13億人口中，65歲及以上人口所占的比重已達到6.96%,比1990年上升了1.39%；全國人口平均預期壽命已從1949年的35歲提高到現在的71歲；老年人口負擔系數已達到9.92%；人口老年化進程加快，養老負擔越來越重，社會養老的形勢已十分嚴峻。早在1991年國務院就在總結各地改革經驗的基礎上了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，1992年，江西南昌、遼寧錦西率先實行新的基本養老金計算辦法，此后改革在全國各地陸續展開；1995年3月國務院又了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，原則上肯定了社會統籌和個人帳戶相結合的城鎮職工基本養老保險方案。民政部也于1992年在山東煙臺、威海兩市的區縣試點的基礎上制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》。通過12年的努力，我國社會養老保險的三大支柱——基本社會養老保險、補充養老保險、個人儲蓄養老保險已初見雛形，社會養老保險體系的基本框架業已形成。當前，許多地方正在積極地擴大基本社會養老保險的覆蓋面，力圖使基本社會養老保險的覆蓋面由公有制企業職工擴大到非公有制企業職工和其他社會勞動者，江蘇、浙江等發達地區甚至企圖將基本社會養老保險覆蓋到農村居民。但基本社會養老保險的“擴面”工作能否順利進行下去？又將如何進行？本文擬就基本社會養老保險“擴面”工作的有關問題談幾點看法。

一、我國城鄉居民養老保險的現狀及當前基本社會養老保險“擴面”工作的利弊分析

1、我國城鄉居民社會養老保險的現狀

截止2000年底，我國已有10376萬城鎮職工和3173萬離退休人員參加了基本社會養老保險，覆蓋率約為50%；全國已有30個省、市、自治區的1800多個縣市開展了縣級農村社會養老保險工作，7400多萬農村居民參加了保險，占全部農村居民的11.18%，占成年農村居民的11.59%。可見，社會養老保險“擴面”工作任重道遠。

2、擴大基本社會養老保險覆蓋面的合理性

發展社會主義市場經濟，促進勞動力資源合理流動和有效配置，提高人民的生活質量，所有這些都客觀上要求擴大社會養老保險的覆蓋面，從這個意義上說，當前各地開展的基本社會養老保險“擴面”工作有其合理性；具體表現在以下幾個方面。

⑴、擴大社會養老保險的覆蓋面符合社會保險制度改革的方向。既然是社會保險，就必須充分體現其“社會性”，而“社會性”又以廣泛性為基礎，當前城鎮居民基本社會養老保險覆蓋率勉強過半，顯然談不上廣泛。同時，社會保險覆蓋率過低又形成了參保和未保兩種不同的公民待遇，有悖社會保障的公平原則；這種不公平在現存的城鄉二元社會保障體系上反映得最為明顯；據統計，1999年我國社會保障總支出為1103億元，占總人口70%的農村居民只占有社會保障總支出的11.4%，而占總人口30%的城鎮居民卻占有88.6%，政府在農民養老問題上的無所作為與農民為國家做出的犧牲性貢獻是很不對稱的。有鑒于此，我國當前社會保險制度改革的基本目標確定為“低水平，廣覆蓋”。

⑵、非公有經濟對社會養老保險制度提出了需求。當前基本社會養老保險“擴面”工作的主要任務是促使基本社會養老保險由公有經濟向非公有經濟延伸，這主要基于非公有經濟對社會養老保險制度的客觀需求。1997年，非國有經濟實現的國內生產總值占當年GDP總額的58.1%，當年城鄉從業人員6.96億人，其中84.1%的人就業于非國有經濟,可見非公有經濟在國民經濟中已占據舉足輕重的地位,已成為吸納勞動力的主要渠道。至2000年，全國非國有經濟職工已有1億多人，在經濟發達地區，個體、私營經濟從業人員所占比重已經相當大。為提高勞動力資源的配置效率，促進勞動力在不同所有制企業之間的合理流動，必須有效地滿足非公有經濟對社會養老保險的需求。

⑶、非公有經濟良好的經濟效益為其職工參保提供了堅實的物質基礎。據全國工商聯1998年對大型民營企業的抽樣調查，當年大型民營企業的資產負債率在30%到50%之間，盈利率在8%到25%之間；而同期大型國有企業的平均資產負債率為68.21%，且大面積虧損。由此可見，非國有經濟、尤其是經濟發達地區的民營企業已經具備了解決其職工養老保險問題的物質條件。

3、當前社會養老保險“擴面”工作中值得注意的問題

目前，許多地方正積極開展基本社會養老保險“擴面”工作，甚至把迅速擴大基本社會養老保險覆蓋面當作今后一段時期社保部門工作中心，但在此工作中尚有一些值得注意的問題不容忽視。

⑴、應繼續加強和完善現有的社會養老保險管理體系，不可因忙于“擴面”而顧此失彼。我國現有的基本社會養老保險管理體系還不完善，尤其是在養老保險基金管理上還存在許多問題亟待解決；據勞動社會保障部的統計，1998年雖經多方籌資和加強保費征收，仍不足支付離退休人員養老金的需要，當年全國共赤字70億元左右；至2000年5月，全國共拖欠離退休人員養老金90億元，涉及離退休人員350多萬人；而且近年來保費收繳率普遍下降，有的地方甚至下降到50

～60%，截止1998年6月，全國累計欠繳基本養老保險費達348.6億元，2000年全國基本養老保險費的收繳率也只有84%；挪用社會養老保險資金的現象也相當嚴重，2000年，勞動社會保障部會同國家審計署、財政部對全國社會養老保險資金進行清查，清查結果表明，12年來僅基本社會養老保險資金就被挪用達100億元，其中已核準損失2000多萬元。所以，今后一段時期仍應以加強和完善社會養老保險資金的管理為工作重點。

⑵、在尚未解決歷史欠帳的情況下，盲目“擴面”會影響到各階層的利益，尤其會損害新參保人員的利益。我國于1997年8月頒布了基本社會養老保險統一方案，提出要建立個人帳戶和統籌資金相結合；同時對已經離退休的人員，照常發給養老金；顯然，已經離退休人員是在“無付出”的情況下享受養老待遇，這就是我們的歷史欠帳。如果歷史欠帳不解決（事實上短期內無法徹底解決），統籌資金就必然被用來發放已離退休人員的養老金；這樣一來，新參保的年輕一代就無可奈何地成了已離退休人員的養老主體，下一代養上一代的代際拆借不可避免地產生了，社會統籌帳戶成了沒有積累的“空賬”，這樣的結果必然會嚴重挫傷人們參保的積極性，進而影響基本社會養老保險“擴面”工作的效率。

⑶、不能以擴大社會養老保險覆蓋面、增加保費收入作為解決養老金發放困難的手段。由于歷史欠帳的存在和近年來保費征繳率的下降，使得許多地方養老金發放出現了困難，于是這些地方的社保部門便企圖以擴大社會養老保險覆蓋面的辦法增加保費收入，權解燃眉之急。殊不知，擴大社會養老保險覆蓋面雖然可以解決當前的資金困難，但也會給未來造成更大的支付壓力。目前我國社會養老保險基金的省級統籌尚未實現，社會養老保險基金分散管理且規模過小，抵御風險的能力還很脆弱；而且用盲目“擴面”、增加保費收入的辦法來解決資金困難的地方往往又是政府財力相對薄弱的地方，如果缺乏政府財力的有力支持而又一味盲目擴大社會養老保險的覆蓋面，恐將危及社會養老保險體系的安全，這絕非杞人憂天。

二、基本社會養老保險“擴面”工作面臨的障礙

擴大社會養老保險的覆蓋面，以提高人民的生活質量，這只是我們的主觀愿望；實踐中還存在著許多困難需要我們去克服。這些困難，歸納起來大體包括以下幾個方面。

1、沉重的隱性公共養老金債務影響了養老金支付保證的兌現

由于歷史欠帳的規模過于龐大，使得我國基本社會養老保險由名義上的部分基金制回歸為事實上的現收現付制；在現收現付體制下，公務員之家，全國公務員的共同天地最初幾代退休者享受了遠遠超過其繳納的養老金，而支付這些費用的后參加者又一廂情愿地希望通過自身的繳納換取仍舊慷慨的養老金支付保證；然而，養老基金的積累往往不能達到這種要求，養老金的支付只能靠更高的繳費率來維持，債務會隨著人口老齡化進程的加快而愈積愈多。房海燕女士（中國人民大學統計學博士）于1998年在比較樂觀的假設條件下，根據給付配置精算成本法測算出我國隱性公共養老金債務1997年的現值為17998億元，數目驚人。理論上的天文數字已足以使我們擔憂，而已經發生的養老金拖欠現象就使得人們更有理由懷疑社會養老保險的保險系數。當人們一旦對社會養老保險的支付保證產生懷疑時，人們還愿意參保嗎？擴大覆蓋面就更成奢談了。

2、保險意識的淡漠和繳費機制的缺陷導致社會養老保險“擴面”維艱、保費征繳困難

保險意識的淡漠一方面源自職工對保護自身權益的無知和無奈；更重要的則是一些企業領導和業主的頭腦中對社會保險存在錯誤認識，他們往往認為，為職工辦理社會養老保險是無效投入、吃虧買賣，表現在行動上則能躲即躲，能賴則賴。同時，社會養老保險繳費機制的缺陷也為企業規避保費提供了方便，目前我國企業職工基本社會養老保險費由職工、企業、國家三方共同負擔，職工個人和企業各按月繳納一部分，國家則以稅前列支、免征個人所得稅和必要時以財政彌補等形式負擔一部分；執行中規定，個人和企業負擔的部分由職工所在企業代扣代繳；這樣一來，職工喪失了主動權、監督權，甚至喪失了知情權。

3、城鄉二元結構的社會養老保險體系的存在阻礙了基本社會養老保險由城鎮向農村的延伸

第五次全國人口普查的結果顯示，在中國近13億人口中，農村人口占人口總數的63.91%，可見，只有當我們的社會保險解決了農民的養老問題時，我們的社會保障計劃才能算是公平的、有效的和成功的。當前在農村施行的是完全不同于城鎮居民養老保險制度的《縣級農村社會養老保險基本方案》，由此形成了城鄉二元結構的社會養老保險體系。根據《縣級農村社會養老保險基本方案》，參保農民的保險費完全由農民個人承擔，而當前農民收入水平還很低，只有少數富裕農民具備投保能力，因此這個方案實際上“保富不保貧”，與社會保險的宗旨相悖；這種保險費完全自理的社會保險與商業保險并無本質上的區別，很明顯這個方案在理論上的合理性值得懷疑，12年的實踐已經證明其有效性極其有限；讓農民享受與城鎮職工同等養老保險待遇既是廣大農民迫切愿望和合理要求，也是政府義不容辭的責任，這就需要將基本社會養老保險延伸到農村，逐步消除城鄉二元社會養老保險體系，實行城鄉統一的社會保障計劃；令人高興的是，江浙等經濟發達地區的政府正在進行這方面的嘗試。應當承認，城鄉二元社會養老保險體系的形成是由我國城鄉二元經濟結構的歷史背景和城鄉差別、農村物質基礎相對薄弱的現實情況所決定的。現行的農村社會養老保險方案，在繳費問題上強調“農民個人是養老保險承擔的主體”，國家不予投入；基層農保機構屬自收自支、自負盈虧的事業單位，其經費按3%的比例在參保人繳納的保費中提取。有了這個規定，即使是在城鄉差別很小的經濟發達地區，要想將城鄉二元社會養老保險體系相融合也困難了。

三、當前應采取的措施

針對上面的分析和提出的問題，可以看出，我們在進行社會養老保險“擴面”工作時必須采取審慎的態度，為使“擴面”工作順利進行，應采取以下措施。

1、采取多種辦法解決歷史欠帳

歷史欠帳規模過大已成為影公務員之家，全國公務員的共同天地響養老基金積累效率、危及社會養老保險體系安全的首要因素，必須采取切實可行辦法予---------------------------