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最低生活保障制度是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。低保制度的建立是為了有效的應對現實生活中的貧困問題。我國的低保制度包括三個方面的制度構成，即城市居民最低生活保障制度、農村居民最低生活保障制度和農村五保供養制度。在這個制度體系下，三方面的工作均有民政部門領導實施。本文是對于省低保制度實施的一個初步的研究。

一、省居民最低生活保障制度的實施狀況

一）城市居民最低生活保障實施狀況

年月，省在市開展城市低保工作試點，到年月底，全省102個縣（市區）全部建立了城市居民最低生活保障制度。年月，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》以后，全省民政系統先后三次集中時間和人員，組織實施了城市低保對象的摸底排查工作，并按照實際收入計算其家庭收入，到年底基本完成了“應保盡保”工作目標。根據動態數據顯示，截止年底，全省共有城市低保對象142萬人，比年減少18萬人；人均保障水平為77元/月，比年初人均提高34元/月。基本實現了國家要求的動態管理下的“應保盡保”。

二）農村居民最低生活保障實施狀況

農村低保制度于年首先在省左云縣建立試點，年又在3個區建立試點，年民政部總結試點地區的經驗，印發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，制定了農村社會保障制度建設指導方案。農村低保制度的保障對象主要是，在已經建立低保的地方家庭人均收入低于當地低保標準的農村居民。保障標準考慮的因素包括：（1）維持基本生活的物質需要；（2）當地經濟水平和財政承受能力；（3）當地物價水平；（4）農民自我保障能力。保障資金主要來源于地方財政和鄉（鎮）村集體共同負擔，具體比例各地不一。保障方式通常有現金和實物兩種，經濟條件較好的地方發放現金，一些地方對低保戶實行優惠政策。省農村低保工作試點年率先在市農村展開，當年有48598戶（其中五保戶8175戶）87084人被納入了農村低保對象，補助標準為人均50元/月。截止年初（年一季度報表）省全省共有192057人83603戶（不含農村五保戶）被納入了農村低保對象。這些對象主要集中在市和市兩個省農村低保工作試點市。其他縣（市區）的農村低保工作在積極準備進程中。

三）農村五保供養制度的實施狀況

農村五保供養制度是化時期就存在并運行良好的農村特殊群體的社會救助制度的一部分。根據國務院頒布的《農村五保供養工作條例》，農村五保對象必須是三種人之一（老年人、殘疾人、未成年人），同時具備“三無”條件（無法定扶養義務人，或者雖有法定扶養義務人，但是扶養義務人無扶養能力的；無勞動能力的；無生活來源的），缺一不可。以下四種對象不能將其納入五保對象：一是有依無靠的老年人、殘疾人、未成年人；

二是殘疾人中有勞動能力或有生活來源的單人戶；

三是有勞動能力或有生活來源的孤寡老年人；

四是單個人中男60歲、女55歲以下的一般困難戶。農村五保制度在實踐中采取了集中供養和分散供養相結合的模式。

省對農村五保供養問題一直比較重視，特別是年在全省實施以農村福利院集中供養五保對象為主、分散供養相結合的“福星工程”、年起連續3年省政府把解決農村五保對象生活問題作為為民辦的8件實事之一，使我省農村五保供養工作打破了長期停滯不前的局面，取得突破性進展。

截至年初，全省納入五保供養的人數達到222219人，農村福利院總數達到1942所，集中供養人數由年底的4.3萬人增加到146849萬人。集中供養和分散供養分別按年人均不低于1200元、800元的標準落實供養資金，基本實現將自愿集中供養的五保對象全部納入集中供養、分散供養五保對象得到妥善照顧的目標。其覆蓋面之廣、增加人數之多、集中供養比例之高，處于全國各省市前列。

二、省居民最低生活保障制度實施中的主要問題

一）城市居民最低生活保障實施中存在的問題

l、編制、人員、經費和辦公場所、辦公設施的問題。城市低保工作是新時期的產物，無論是各級政府為此所投人的資金，還是被保人數都以驚人的速度增加，而承擔此項工作的各級民政部門本來就人少事多，面對每年都在成倍增加的工作量，深感力不從心。就目前省的整體而言，絕大多數縣(市、區)沒有核定專門的編制、配備專業人員以及辦公經費、設備和專門場所。有的市(地)級民政部門雖有兩三個人，但由于辦公條件、辦公經費的原因也很難集中精力，全身心投人工作。至于負責最基層工作的社區居委會和街道辦事處，工作人員大多數是臨時雇傭，報酬、待遇得不到很好解決，工作人員流動性大，低保工作只能是誰碰到誰抓，或今天你抓，明天我管。由此而導致的結果是把關不嚴或不知道如何把關，錯、漏、重、拖現象比較普遍。

2、對申請者的從業情況，家庭收人、家庭經濟基礎等綜合情況的評定缺乏科學的依據。目前對申請低保者普遍采取的審核辦法是:被保者本人申請，社區居委會初審，街道辦事處和縣(市、區)民政部門批準，市地級民政部門審核。單從表面上看，似乎層層審批、把關很嚴。其實，上級的把關固然重要，而更重要的是社區居委會的把關，因社區居委會是直接一與申請人打交道的，可惜社區居委會并沒有一套科學規范的標準來衡量申請人的家庭經濟狀況，只能采取“孩子哭、娘喂奶”的辦法。至于申請人所持的單位下崗、失業、疾病等證明材料，經實踐驗證有不少是人情或關系所為，社區居委會在具體初審時，只能用來參考。因而，現有被保者的“純度”還有待進一步核實。

4、退出機制反應慢。下崗、失業、疾病等造成的貧困是暫時的，當被保者擺脫困境后，就目前低保工作的運行機制而言，退出機制反應慢是一個普遍現象。此外，因沒有一個最長享受時間的限制，容易使被保者產生“進去吃到底”的依賴思想。

5、對被保者的經濟收人動態情況缺乏有效的監督機制。被保者的收入可能由勞動所得、投資所得、繼承所得、救助所得、意外所得等。目前，作為主管城市低保工作的民政部門，對被保者經濟收入上的動態監控幾乎等于零。而被保者所在的社區居委會，由于前面所說的原因也很難做到有效監控，因而被保者的“脫保”也只能象“人保”時一樣，靠被保者主動申請。

二）農村居民最低生活保障實施中存在的問題

1、低保工作機構不健全，缺乏基層專職低保工作人員，低保工作經費不足，工作力度

和規范程度受到很大影響。低保工作人員不足，所以低保入戶調查、審核等大量工作只能依靠基層，而鄉鎮、街道居委會無專門工作機構，各鄉鎮低保工作暫由民政干部兼辦，而居委會更無低保工作人員，導致居民申請低保不能及時入戶調查、審核，甚至少數居委會認為低保工作有任務無工作人員，干工作無待遇，對低保工作不負責任，對申請低保的居民無論條件好壞，不入戶調查一律上報，而低保行政部門又無法對基層低保工作人員進行有效監管，導致少數不該保的保了，影響了低保政策的嚴肅性和公正性。

2、低保對象家庭收入調查取證缺乏細化、量化、可操作性的辦法和手段，調查審批工作困難很大。目前核算低保對象收入主要采取自我申報、鄰里（單位）訪談、入戶復核方式，從實際情況看，只有部分居民能夠實事求是地申報收入，還有部分居民則有意無意地瞞報收入。由于絕大多數居民無固定工作，收入變化大，隱蔽性較強，加之鄰里親情、單位本位思想等因素影響，僅靠目前的辦法很難準確調查到真實收入情況，尤其家庭存款等情況根本無法調查，有時不得不憑直觀印象測算家庭收入，導致工作失誤，引起矛盾。

3、低保資金的穩定籌措機制還未建立，資金來源不足，補助標準偏低。目前全國從上到下均未明確將低保資金列入財政預算，中央補助資金來源不穩且與我省實際需求差距較大，地方財政又十分困難、配套資金不足，因而主管部門心中無底，怕兜不了底，致使低保對象補助標準偏低，目前人月平補助50元左右，難以起到保障基本生活的作用。

4、低保配套政策落實不夠，保障方式單一，沒有形成全社會關心、扶持低保對象的機制和氛圍。低保金只能保障低保對象的基本生活，而無法解決低保對象治病就醫、子女入學等深層困難，導致少數低保對象因病或子女入學負擔加重而面臨新的生活困難。

三）農村五保供養制度實施中存在的問題

1．五保對象增長較快，實現應保盡保難

近幾年，省納入農村五保供養保障人數雖大幅增加，但按照國務院頒布的《農村五保供養工作條例》（以下簡稱《條例》）規定的供養對象條件，仍有相當數量的應保對象未能及時納入五保供養。據年農村五保對象排查數據顯示，目前省共有農村五保對象26萬人，占全省農業總人口的0.6%，其中納入供養的21萬人，占應保對象的81%，仍有19%的應保對象未能享受五保待遇。從排查的情況來看，全省所有縣市都不同程度地存在應保未保現象，少則幾十人，多則上千人。等地都在2000人以上。究其原因，一方面五保供養基數本身不夠準確。稅費改革前，五保供養經費主要是村集體解決，各地為了減輕負擔而人為地壓縮上報數字，應報未報、應保未保現象普遍存在。另一方面由于農村老齡化趨勢加劇、低生育水平致使贍養負擔增加、農村大齡未婚青年逐年增多等原因，致使農村五保戶大幅增長且呈現繼續上升之勢。拿秭歸縣來說，全縣12個鄉鎮，187個村（場），39.16萬人，其中農業人口32.87萬人，年末，全縣五保戶達到1584人，比年增加313人，增長24.6%。年全縣五保戶達到1806人，比2005年增加222人，增長14.1%。他們分析，未來幾年，五保戶仍將以每年8%以上速度增長。

2．供養標準偏低，實現按標施保難

按照《條例》要求,農村五保供養應不低于當地村民平均生活水平。按一般計算，其標準應為農民年人均純收入的60-70%。年我省農民年人均純收入達到3419元，按60%計算，其標準應為2051元。省目前農村五保年人均標準為1104元。今年下半年集中供養和分散供養標準分別提高到1500元和1000元后，年人均供養標準也只有1380元，比全國年人均標準1801元少421元，在中部六省中也處于中等偏下水平。不僅如此，在省還有一些地方存在現有標準難以落實到位的問題，特別是分散供養標準不能到位。如等地許多貧困縣全年五保對象供養款、物折算不到800元。主要原因在于供養資金缺口較大，縣市配套資金難以落實。《條例》頒布后，明確了農村五保的責任主體由村集體變為各級政府，資金來源主要由各級政府納入財政預算。全省按現行集中供養1200元和分散供養800元標準計算，共需供養資金2.32億元，中央財政轉移支付補助資金1.2億元，省級補助5200萬元，尚有6000萬元需要縣市配套。有些貧困縣、市，由于財力薄弱，抱著等靠要思想，僅靠中央和省級的轉移資金解決供養問題。

3．福利院工作經費嚴重不足，實現正常運轉難

“福星工程”極大改善了農村福利院辦院條件，為集中供養五保對象打下了良好的基礎。通過幾年運行，現普遍面臨經費不足的問題。一部分福利院舉步維艱，難以為繼。一是工作人員工資偏低且無保障。全省1620所農村福利院，現有工作人員9596人，其中正式職工2754人，工作人員與五保對象比例為1：16。這些工作人員中已納入財政發工資的不到一半，而且平均工資水平只有600元左右。二是公益服務經費匱乏。福利院日常運轉所需的水電費、燃料費、辦公費等，大多縣市沒有列入預算，目前基本靠鄉鎮財政承擔或靠院辦經濟收益列支，甚至有的靠擠占五保供養經費解決。三是房屋維修經費無來源。在實施“福星工程”過程中，有1300多所福利院是通過原有學校、廠房以及鄉鎮合并后閑置房屋改、擴建而成，這些房屋大多為平房，建于70、80年代，使用幾年后，已開始損、漏，甚至有少量危房，需要改造和經常性修繕，而這部分資金目前沒有可靠來源。據了解，由于沒有經費保障，全省有近1/4的福利院在“福星工程”完成后發生了新債務，主要是借錢發工資、墊資修繕房屋等，有的福利院負債有逐年增多之勢。

此外，由于福利院工作人員整體素質不高，服務對象又具有一定的特殊性，如何加強管理，改善服務，做到既保障五保老人基本生活，又能滿足其精神需要，也是一個急需研究的問題。

三、對完善省低保工作的若干想法

針對省城鄉低保工作發展的的實際狀況，我們建議：

1、搭建以城鄉社區為主的社會保障平臺，徹底解決目前低保工作乃至社保工作中的基層薄弱問題。各級政府、尤其是縣(市、區)級人民政府，更應從與時俱進、執政為民的高度認清做好低保乃至社會保障工作的重要性，不僅應當成立專門機構，配備具有專業能力，熱心社會工作，年富力強的骨干力量擔當低保重任，而且要投資搭建具有數字、信息化處理能力的低保網絡平臺，對低保者的家庭、人口、收人、就業等實時信息實施動態管理，從根本上解決目前“入保”、“退保”和監督工作中存在的弊端，用信息化、自動化解決目前人少事多等造成的工作效率低下的問題。

2、實行低保資金預期撥付制度。為了確保低保金每月按時、足額發放，中央、省，市級專項資金，以及縣(市、區)的配套資金應采取預期撥付、年終結算的制度。因為，在本年數，嚴格地說城市居民的最低消費水平也是一個動態變數。如果不采取預期撥付，就很難保證低保標準和發放時間的足額、按時到位。

3、對被保者的經濟收人、就業和再就業情況進行動態監控。目前的城鄉低保是一種對生活無著落者的政府保障，應通過建立對被保者的經濟收入、家庭生活情況的監控，確保政府有限的資金用到最需要保障者身上。比如定期的家訪，以社區為單位對被保者經濟收入、家庭生活、就業、再就業情況的公布，組織被保者定期參加社區組織的公益活動等。

4、低保標準的確定應該隨著社會的發展有所提高，更應該避免不同地域差別較大的問題。隨著人民生活水平的不斷提高和物價水平的變動，城鄉低保標準也應隨之而調整。但是，調整應當考慮地區之間的相互平衡，尤其是相鄰縣(市、區)之間更應如此。否則，會引起舉家遷移等一系列社會向題。最低生活標準也應通過調查統計、論證、聽證會以及政府領導同經濟、社會等方面專家共同協商來制定，以使低保標準更貼進實際生活。年度內被保者和“退保”者的人數是一個動態變退出。

5、不斷增加低保資金的投人力度。近年來，中央、省級財政對低保資金的投人力度逐年增大。相對而言市、縣級財政投入力度明顯不足。因此，在經濟發展的同時，加大各級政府，特別是市、縣級政府對低保資金的投入力度是增加低保覆蓋面和提高被保者標準的關鍵。

6、細分被保者，實行標準多樣化。目前的城鄉低保基本實行的是同一區域市統一標準政策。然而，被保者的實際情況是千差萬別的。一般而言不同年齡段的最低基本生活所需費用是不相同的，低保標準應當考慮兒童和學生的教育費用、老年人的大病醫療等因素。

7、建議從加強社會行政工作和社會工作專業化的思路出發，來解決城鄉低保工作中的實際問題。其一是關于低保工作中的社會行政。低保工作中的社會行政首要的是健全低保社會工作機構。建議對現存的城市低保中心和沒有建立低保機構的地方，從省、市（縣）、鄉鎮（城市街道）三級統一的省低保局、市（縣）低保局和鄉鎮（城市街道）低保服務中心，根據低保工作實際需要可以設置低保社會行政職位省級10人左右、市（縣）級5——7人、鄉鎮（城市街道）級1——3人。

其二是關于低保工作中的專業社會工作崗位。從低保工作實踐中看，低保工作中的專業社會工作崗位大體可以分為兩類即社會行政工作輔助崗位和專門性的社會工作崗位。社會工作行政輔助崗位主要是指基層自治組織中配合鄉鎮（城市街道）低保服務中心中社會工作行政人員落實對低保對象的調查甄別、動態管理工作的相關人員。這些人員的配比一般可以按照城市400人：1和農村600人：1的比例設置崗位；專門性的社會工作崗位主要是針對低保對象的精神健康等方面進行關懷的崗位，實際崗位數量根據低保對象的100：1的比例配置比較合理。這樣，省需要的低保方面的社會工作人才數量大體是社會工作行政人員省級10人左右，市（縣）級500——700人，鄉鎮（城市街道）級1220——3660人。社會行政工作輔助崗位人員城市需要約61700人農村需要約54000人。專門性的社會工作崗位人員1600人。從未來發展看，社會行政人員和社會行政工作輔助崗位人員可以保持微量的增加，而專門性的社會工作崗位人員隨著低保對象特別是集中供養的五保人員的增加可能需要較大的增長。