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民主是人類文明的結晶，更是政治文明的核心和精髓。我們黨高度重視發展黨內民主。黨的**強調，黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。機關黨組織是建立在各級黨和國家機關中的黨的基層組織，機關黨內民主是黨內民主的重要組成部分。認真研究機關黨內民主現狀、存在問題及解決對策，對于加強機關黨的執政能力建設具有重要的現實意義。本文將結合當前機關黨組織建設實際，就發展機關黨內民主談一些看法。

一、如何認識黨內民主

如何認識黨內民主，決定著發展什么樣的黨內民主和怎樣發展黨內民主。王一程：《對發展黨內民主的幾點認識》、《黨建內參研究》20**年第7期。過去，我們對于黨內民主的理解和認識往往是從民主與集中的關系角度去闡述，或者是把黨內民主簡單地理解為民主作風。這些實際上都是從某一個側面來理解黨內民主，并沒有準確把握黨內民主的本質，也是導致我們黨內民主建設長期滯后的一個重要原因。所以，在本文開頭，筆者擬通過相關概念的比較分析，對黨內民主的本質作粗淺探討。

（一）黨內民主與民主

“民主”的概念很早就出現于中西文化中，并且都與社會政治直接相聯系。在中國，“民主”一詞最早見于《尚書•多方》中載“乃惟成湯，克以爾多方，簡代夏作民主”，即只有成湯能用多方賢人，代替夏桀成為人民的主人。可見，中國古代的“民主”概念的基本含義是“人民的主人”。在西方，“民主”一詞起源于古希臘，歷史學家希羅多德最早使用“民主”這一概念，意即多數人的統治。文藝復興時期，資產階級啟蒙學者提出了“人民主權”原則和“主權在民”學說，奠定了現代資本主義民主理論。當然，這里的民主，是國家形態的民主。

黨內民主是一個政治組織內部的民主，它同國家形態的民主有所不同。張榮臣，《略論黨內民主》、《中共中央黨校學報》20**年第1期。在這個問題上應把握兩點：一是要看到兩者的區別，即作為一種政治組織內部的民主和一般民主是有區別的，黨內民主不等同于一般民主，更不能在實踐中將民主的一般原則硬生生搬到黨內來，黨內民主應該有其自己的表現形式和獨特內容。對于一個政治組織來說，首要的是保證組織力和凝聚力，只有這樣，黨才有力量。因而，每個黨員在入黨時都要向黨保證，要遵守黨的紀律，服從黨的組織。在這里，作為黨員個人的權利和作為公民個人的權利并不是等同的，每個黨員都有讓渡部分權利的義務。二是要強調兩者的聯系，即黨內民主也是民主的一種形式，它同一般民主不是內在本質上不同，而是范圍和表現形式的不同。借口民主形式和范圍的不同，否定黨內民主所包含的民主的一般原則是錯誤的。黨內民主不應是對民主的一般原則的否定，而應是民主的一般原則在黨的組織和黨內生活中的反映。如果脫離民主的一般原則，從黨內民主的特殊性出發，排斥民主權利、民主選舉、民主監督，將黨內民主界定為同一般民主截然不同的東西，就離開了我們發展黨內民主的初衷。

（二）黨內民主與民主集中制

民主集中制是黨的一項根本組織原則和組織制度。而黨內民主是黨的根本性政治原則，是黨的全部生活和活動所必須遵循和堅持的本質性內容，它更多涉及的應該是制度性的規定。可見，黨內民主不能等同于民主集中制的民主，盡管他們在內容上有相同的地方。如果把黨內民主等同于民主集中制的民主，實際就把黨內民主的內涵縮小了。所以說，作為組織原則的民主集中制是由作為政治原則的民主所決定和制約的，不僅民主集中制是否實行取決于是否民主，而且民主集中制實行的可能程度也取決于民主的發展程度。當然，黨內民主的制度性實現，需要民主集中制的程序性保證。

（三）黨內民主與民主作風

黨內民主當然包括民主作風，但絕不僅僅是民主作風。如果僅僅從作風上發揚民主，而不是從制度上完善民主，黨內民主就缺少可操作性。黨的**指出：“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。”把黨內民主提升為一種制度安排，無疑具有重要意義。

由此可以對黨內民主作如下界定：所謂黨內民主實質是由黨的性質、宗旨和奮斗目標所決定的，體現在黨的制度和黨內生活中的，由全體黨員一律平等地、直接或間接地決定黨內一切重大事務的權利。

二、如何看待機關黨內民主現狀

列寧指出：“任何民主，和任何政治上層建筑一樣……，歸根到底是為生產服務的，并且歸根到底是由該社會中的生產關系決定的”。《列寧全集》第40卷，第276頁。可見，民主是歷史和具體的統一，充分認識機關黨內民主現狀，對于推進機關黨內民主建設具有重要意義。改革開放以來，機關黨內民主有了極大發展，但仍然存在不少問題亟待解決。

（一）機關黨內民主存在的主要問題

1、主體方面存在的問題。一是相對于機關黨內民主發展要求來看，黨員民主意識和民主觀念不強，參與黨內事務的積極性不高，參與黨內民主實踐的能力不夠。二是機關有些單位黨的主要領導干部的民主表率作用發揮得不夠好，存在獨斷專行，家長制、“一言堂”現象。三是在機關黨的領導班子決策方面，不同程度地存在著民主不力和集中不力的問題。

2、制度和機制方面存在的問題。一是機關民主途徑不暢。上情下達渠道不暢，許多黨員反映不知道黨內情況，有些問題社會上已傳得沸沸揚揚，黨員方才知曉，黨員笑稱“出口轉內銷”；下情上達渠道不暢，按照《黨章》規定，黨員可以向黨的任何一級組織反映問題，但在現實生活中，黨員表達意見渠道、受理時限、反饋方式，都缺乏操作性強、快捷有效的制度。二是機關選舉制度不完善。有些單位黨內選舉流于形式，嚴肅的選舉變成了走過場；有的單位存在“領導定名單、代表劃圈圈”的現象，不能充分表達選舉人的意志。三是機關黨內民主監督制度不完備。缺乏明確具體的檢舉、彈劾和罷免等制度，黨員的揭發權、檢舉權缺少制度保障；民主生活會質量不高，存在把民主生活會開成工作總結會傾向；由于工作繁忙等原因，黨員領導干部過雙重組織生活會不正常；機關黨委對機關內部行政干部的任免、調動、獎懲缺乏發言權，上級黨組織對領導干部的使用征求基層支部意見不夠。

（二）機關黨內民主存在問題的主要原因

一是蘇聯模式的沿襲及影響。從建國到改革開放前，黨沿用了蘇聯模式的一元化領導體制，權力過分集中于黨的主要領導人。在這種體制下，發展機關黨內民主就受到很大限制，機關黨內民主實現的難度就比較大。二是機關黨內民主制度建設乏力。長期采取政策文件指導的方式領導社會事業和黨內生活，制度建設意識不強，助長了一些領導班子和領導干部在貫徹執行民主集中制過程中的隨意性，影響了機關黨內民主制度的落實和完善。三是中國歷史文化傳統的影響。我國是一個有著數千年封建專制歷史的國家，沒有經歷過真正意義上的資產階級革命，缺乏民主和法制傳統，公民人格意識、權利意識淡漠，影響黨內的政治生活，也制約機關黨內民主的充分展開。

三、如何推進機關黨內民主建設

從以上分析可知，要使機關黨內民主真正成為現實生活，既要使民主原則深入人心——民主活動的“主體”得以確立，又要使民主制度建立健全——民主活動的“客體”得以確立。如果沒有主客體的統一，即使民主原則叫得再響、民主制度訂得再細，這種民主仍是潛在的而不是現實的。蕭功秦。《從政治發展角度看“黨內民主化”論》。《浙江學刊》。20**年第2期。鑒于此，現就推進機關黨內民主建設提出以下幾點建議。

（一）加強和改進黨員民主意識教育

黨員是黨內民主權利的主體，要使廣大黨員自覺遵守黨內民主，就要在思想上牢固樹立民主觀念。黨員有了民主觀念，民主制度的貫徹執行就有了可靠基礎。在我國，封建專制思想根深蒂固。劉少奇早在1941年就指出，“中國是一個缺少民主傳統的國家，一般說人民沒有經過民主訓練，不懂民主。而我們黨內，也有很多黨員不了解民主。”《劉少奇論黨的建設》第316頁。中央文獻出版社。時至今日，等級觀念、特權思想、“官員欽定”等在黨內和社會上仍然占有一定市場。

因此，加強和改進黨員民主意識教育，加深黨員民主觀念，是機關黨內民主發展的必要途徑。一是要對黨員特別是黨員領導干部進行必要的法律、制度、規則、程序和政治技能的教育、傳授和訓練，使黨員了解民主規則和程序，提升民主意識，增強對堅持黨內民主重要性、緊迫感的認識，掌握民主生活技能，從而直接參與機關黨內民主生活。二是要使民主權利的實現真正與其自身利益緊密相聯系，使黨員認識到民主權利的實現對于自身長遠利益和當前利益的重要意義，從而切實感受到參與機關黨內民主，實現民主權利的重要性和迫切性。

（二）健全和落實黨員民主權利保障機制

**報告指出，黨內民主制度創新“要以保障黨員民主權利為基礎”，明確了黨員民主權利保障機制創新的基礎性地位。

黨員民主權利保障機制創新的關鍵是機制，而不是具體關于黨員權利的規定。機制是一種功能，它具有協調和潤滑作用。只有建立有效的保障機制，黨員民主權利才能得到實現。當前，針對機關黨員權利的實現和黨內機制的缺陷，主要應完善三大機制：黨內情況通報機制、情況反映制度和重大決策征求意見制度。黨內情況通報機制，即重大事情黨內先知道，重要文件黨內先傳達，重大問題的決定黨內先討論，重大決策的實施黨內先發動，從而增強黨員的榮譽感和責任感。情況反映制度，即積極拓寬黨內下情上達的信息渠道，保證下級組織和黨員的意見及時準確地反映到上級組織中來，以便上級組織對黨內外情況有準確的把握，對突發事件及時作出正確反應。重大決策征求意見制度，即走黨內群眾路線，就關于黨員切身利益的重大問題讓黨員展開討論，發表見解，上級組織認真聽取黨員意見和建議，使黨的決議科學化、民主化。這三大機制的建立都是為了最大限度地保障黨員權利得到實現，從而調動其積極性、主動性和創造性。目前，這種機制的建立仍有阻力，因為要保障這些機制的有效運行，需要黨務公開，運作透明，更需要加強對領導人的監督，這必然會引起部分同志的反對，因此如何在操作層面上完善機制仍需繼續探索。

（三）探索和推進機關黨建制度創新

發展機關黨內民主貫穿于機關黨建全過程，必須同機關黨建各方面的改革和制度創新有機地結合起來，從改革體制機制入手，為機關黨內民主建設提供制度保證。

一是要深化干部人事制度改革，建立健全干部選拔任用和管理監督機制，擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權，堅持和完善民主推薦、民意測評、民主評議制度，實行領導干部任前公示制和任用票決制，推行公開選拔和競爭上崗，探索干部實績考核、引咎辭職和彈劾罷免制度。二是要創新機關黨內選舉制度，逐步擴大直接選舉的范圍，健全候選人提名方式，適當擴大差額選舉比例，試行競選制度，完善選舉程序，提高機關黨內選舉的透明度，讓黨員對候選人的情況有比較清楚的了解，使選舉充分體現黨員意愿。三是要規范機關黨內決策制度，按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，規范決策中樞系統、咨詢參謀系統、信息系統，合理設計決策程序，推行績效評估及修正制度，完善“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力”的決策機制。四是要完善機關黨內監督制度，實行領導干部政務活動公開和個人重大事項報告，出臺相應黨內質詢制度和民主評議制度，建立健全層層監督責任制，支持群眾監督和新聞輿論監督，完善領導干部參加組織生活制度、黨員民主生活會制度，落實機關黨組織參與干部考核和民主評議工作的有關規定。

（四）堅持和完善民主集中制

從上文可知，民主集中制是黨的一項根本組織原則和組織制度，機關黨內民主的制度性實現，需要民主集中制的程序性保證。

民主集中制度的核心是實行民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。民主集中制有幾個重要原則，其中起主導作用的，是少數服從多數原則。所以，堅持民主集中制原則，具體到黨委、黨組決定黨內重大問題時，就必須按照少數服從多數的原則進行民主表決。表決必須建立在充分民主討論的基礎上，不進行充分民主討論就簡單地進行表決，往往會給個人或少數人把自己的意見強加給黨委、黨組提供可乘之機。由于各位黨委委員、黨組成員的思維方式、社會閱歷、知識結構、生活經驗和觀察問題的角度不盡相同，對同一個問題往往會產生不同的認知和態度。真理越辯越明，開展民主討論的過程，是班子成員們相互交流、統一思想的過程，實際上也就是集中的過程。

堅持民主集中制必須完善民主集中制，要著重在制度建設上下功夫。李良棟：《發展黨內民主與完善民主集中制》、《黨建研究內參》20**年第6期。制度的內容必須具體明確，允許做什么，不允許做什么，要規定得清楚，使之具有可操作性。制度還必須綜合配套，嚴密完備，針對機關黨內民主生活的各個方面和各級機關的具體情況，要逐步建立一整套互相配合、相互保證的具體法規。最重要的是，執行制度要嚴肅認真，堅持不懈，無論什么人，只要違反和破壞了黨的制度，就要對他執行黨的紀律。