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一、基本情況

內蒙古自治區地處我國北部邊疆，橫跨東北、華北、西北，總土地面積118.3萬平方公里，總人口為2361.92萬人，其中，蒙古族392.86萬人，其他少數民族89.38萬人，少數民族占全區總人口的20.57%，人口密度19.97人/k㎡。全區轄12個盟市、101個旗縣市區。其中以農牧業為主的旗縣89個（純牧業旗33個，人口密度6.05人/k㎡，半農半牧旗縣19個）。邊境長達4200多公里，邊境旗縣市19個，人口密度3.07/k㎡。由于自然、客觀的、歷史的原因，內蒙古經濟和社會盡管取得了長足發展，但仍屬全國經濟欠發達地區之一。到二十世紀末，自然生態環境進一步惡化，干旱少雨，風蝕沙化、水土流失嚴重，自然災害頻繁，生存條件更加嚴峻。全區有國家扶貧開發重點工作縣31個，自治區扶貧開發重點工作縣29個，貧困人口171.3萬人，貧困發生率7.3%。返貧率居高不下，僅*年就有56.3萬人因災返貧。全區有63.5萬貧困人口居住在基礎設施薄弱，生存條件極端惡劣的地區，這些貧困農牧民自我發展能力差，經濟結構單一，產業化程度低，農牧民增收十分困難，只有通過移民方式，才能從根本上解決貧困問題。

二、項目實施情況

我區有計劃、有組織、成規模地扶貧移民工作是從1998年開始的。1998年7月22日，自治區人民政府決定由自治區扶貧辦牽頭起草了《自治區移民扶貧開發實施意見》，并在進一步調查研究的基礎上，會同巴盟、烏盟行署擬定了移民扶貧開發的具體實施方案。同年8月25日，經自治區第六屆黨委第201次常委會議進行專題審議，同意自治區扶貧辦提出的“自治區移民扶貧開發試點實施方案，”決定從陰山北麓移出1.5萬人，安置到巴盟烏蘭布和綜合治理開發區。在實施的過程當中，由于遷入區出現土地、水質等制約移民生產、生活不利的因素，經自治區主席辦公會議研究決定，從1.5萬計劃任務中調整出7000人安置在烏盟、赤峰等盟市的8個旗縣作為擴鎮移民試點。從*年開始在烏盟、赤峰等盟市的八個旗縣實施的移民擴鎮試點項目，移入城鎮貧困人口7000人；*年擴大到11個盟市、22個旗縣，搬遷了8900人；*—*年又在全區26個扶貧開發移民擴鎮示范區安置10400人。5年共在39個旗縣實施了56個項目，搬遷了26300人，投入資金13540萬元。*年又下達了一次規劃、兩年實施的第四期扶貧開發移民擴鎮項目計劃，涉及30個旗縣，計劃投資6000萬元，搬遷貧困農牧民1*人。

三、主要做法

（一）、編制規劃

根據自治區黨委、政府的總體部署與要求，自治區扶貧辦直接承擔移民工作的調研、規劃、設計、方案的制定、組織協調與實施管理工作。*年扶貧辦組織了農業、水利等相關部門，對全區移民情況進行普查，形成了全區《扶貧開發移民規劃》。據調查統計，全區共需搬遷移民為63.5萬人，其中貧困人口為49.3萬人。*年自治區扶貧辦又組織盟市，以基本失去生產生活條件，最需通過移民方式解決貧困問題的地區為主戰場，根據自治區和地方財力及可能，重新修訂了全區《扶貧開發移民規劃》，從*—2010年，我區還需33萬人，其中需通過移民擴鎮形式搬遷20萬人。

（二）設置機構

為了實施好項目，自治區成立了移民扶貧開發協調領導小組，自治區主席親任組長，辦公室設在扶貧辦。各盟市、旗縣也成立了相應的組織協調機構，辦事機構均設在扶貧辦，一些盟市、旗縣還在機構改革中增設了相關科室。*年12月14日，自治區黨委召開書記辦公會議，決定調整自治區扶貧開發領導小組，將充實自治區移民扶貧開發協調領導小組職能并入自治區扶貧開發領導小組。

（三）出臺政策

自治區針對移民擴鎮項目先后出臺了一系列政策，

1、土地政策。⑴為移民無償劃撥土地，戶均2畝以上水澆地或1畝以上保護地；⑵戶均1畝宅基地；⑶移入區劃撥的土地屬集體所有，移民土地承包期一律30年；⑷土地管理部門免收土地變更、承包使用證費。

2、住房。每戶先建面積達到28平方米左右的住宅，城建部門免費辦理房產證。

3、戶籍政策。遷入地免費辦理戶口，移民擴鎮后辦理城鎮居民戶籍，子女上學、參軍、就業、計劃生育保健、就醫等均享受同等待遇。

4、稅費減免。⑴在遷出當年免除移民各種農業稅費；⑵移入區三年內免收農業稅、特產稅；⑶電力部門免收移民工程的電力增容費；⑷移入區在項目建設期內免收建安稅和其他規定的收費。

5、社會幫扶和技術培訓。把旗縣各科局全部發動起來，每科局幫扶3—15戶移民，把幫扶結果與單位實績考核掛鉤；同時把農口的技術人員動員起來，每人負責3—5戶移民的技術服務，切實讓移民掌握一、兩門實用技術；并把培訓效果與技術人員的晉級、聘任結合起來。

各項目旗縣在認真執行自治區出臺的各項優惠政策的同時，還根據實際情況，出臺了一系列更為優惠的政策。自治區在項目驗收時把對移民優惠政策的落實情況作為一項重要指標。

（四）規范程序

項目啟動伊始，自治區就制定了《扶貧開發移民擴鎮項目試點工程實施方案》、《項目管理辦法》、《資金報帳制管理辦法》、《驗收方案》等規章制度。

1、立項程序：

(1)選擇具有乙級以上資質的設計單位進行可研設計；

(2)盟市扶貧辦組織專家進行項目可行性論證；

(3)自治區扶貧辦組織實地勘察，條件成熟后逐一審批立項。

2、遷出區移民戶選擇程序：

(1)旗縣范圍內選擇在冊的貧困村貧困戶，各鄉村按最近三年人均純收入排隊，選擇收入最低的村為遷出區；

(2)堅持公開、公平、公正、的原則，移民自愿申請、群眾評議、村委會提出初步意見、張榜公布、鄉政府批準、旗縣扶貧辦審核備案。移民戶中示范戶不得超過7%；

3、遷入區選擇程序：

（1）安置區必須是旗縣所在城鎮或已批準的建制鎮；

（2）安置區必須在距城鎮建設紅線2公里以內；

（3）安置區要求基礎設施較為完備，學校、村（居）委會辦公室、和必要的基礎建設、文化、醫療設施均要配套齊全。

4、工程管理程序：

(1)旗縣城建等部門組織編制標書；

(2)公開招標選定施工隊伍；

(3)聘請專業公司進行工程質量監理。

5、資金報帳程序：

(1)立項后撥付30%啟動資金；

2)工程進度超過50%后按工程進度提交進度報告，經盟市初審后到自治區扶貧辦報帳，預留10%資金驗收合格后再撥付；

(3)資金設專戶垂直下撥。

6、驗收程序：

1)工程單項及隱弊部分，由有資職的監理人員記錄簽字；

(2)工程完工后旗縣組織自驗；

(3)盟市組織復驗；

(4)自治區扶貧辦組織終驗，采取逐單項工程、遷出、遷入區逐戶核對，按權重打分，評定等級，并建立獎勵制度。

(五)制定移民選擇標準、篩選辦法及補助標準

1、移民選擇標準。移民對象的界定。擬搬遷的貧困人口必須符合以下條件：

（1）全家人口的戶口均在確定的遷出區；

（2）必須是在冊的貧困人口；

（3）必須具有勞動能力、且智力無缺陷；

（4）必須是一直從事農牧業生產，并且以農牧業生產經營活動為主要生活來源的農牧戶；

（5）家庭成員由2人以上的合理人員組成。

有下列情況之一的不得列入搬遷范圍：

（1）有一方為在職職工的半家戶；

（2）有一方戶口為城鎮戶口，已經在城鎮居住或者享受城鎮居民完全待遇的；

（3）戶口雖在搬遷區域，舉家外出打工兩年（含兩年）以上；

（4）每年舉家外出打工六個月以上，連續兩年以上，已經不以農牧業生產體力勞動為主要生活來源的；

（5）無勞動能力、有智力或其他影響生產經營缺陷的民政對象；

（6）臨時分戶（確定搬遷對象起一年內分為兩戶，兩頭占地、占房的不合理分戶）；

2、移民篩選辦法。移民的篩選要經過以下程序：①移民自愿申請，②群眾大會公開評議，③村委會按照人均純收入排序提出初步意見，④張榜公布，⑤鄉政府批準，⑥旗縣扶貧辦審核備案。

3、移民補助標準。自治區按每人5000元、以戶均4人計算，每戶*0元補助，每超一人增補*元；地方配套人均4000元左右，牧區人均約10000元左右；移民自籌不得超過項目總投資的10%。全部用于項目基礎設施建設和生產設施建設。

(六)典型示范，分類指導。項目實施三年來，自治區政府和扶貧辦先后在商都縣、巴林右旗、正藍旗召開4次現場會，把商都縣的蔬菜種植做為農區集約化經營模式，正藍旗的奶牛養殖做為牧區牲畜舍飼化模式、巴林右旗水稻種植與育肥牛、羊結合做為半農半牧區模式向全區推廣，以典型規范項目試點工程；同時，針對農區、牧區、半農半牧區的不同特點，以移民擴鎮為主導，結合圍封轉移、生態莊園建設，采取多種形式，從中總結出適合我區扶貧移民的范例，更好地推動扶貧事業的發展，拓寬了扶貧開發渠道。在*年的項目實施上，我們還在鄂爾多斯市鄂托克旗棋盤井鎮、東勝區搞了無土安置試點，讓移民一步到位，直接進入二、三產業，力圖為移民擴鎮項目探索出一條新途徑。

(七)調整產業結構，發展多種經營。各地分別選擇了適合當地實際和市場經濟要求的主導產業，既有水澆地開發，又有奶牛、肉牛、小尾寒羊養殖及與之相配套飼草料基地開發，還有經濟作物種植、開辦商店、與工廠協議勞務輸出等第三產業，并逐步走向多種經營的路子。自治區扶貧辦把主導產業的選擇是否適合移民發展需求做為立項的主要依據。在資金安排上自治區專項的60%用于生產項目建設，充分強調先生產、后生活，驗收時也把生產項目建設質量做為評定等次的最主要條件。

(八)發動社會幫扶，加強技術培訓。商都、巴林右、武川、四子王等旗縣針對移民底子薄、素質低、基礎差的情況，把旗縣各科局全部發動起來，每科局幫扶3—15戶移民，把幫扶結果與單位實績考核掛鉤；同時把農口的技術人員動員起來，每人負責3—5戶移民的技術服務，切實讓移民掌握一、兩門實用技術；并把培訓效果與技術人員的晉級、聘任結合起來。由于措施得力，效果非常明顯。

(九)移民積極參與，以工代賑。把移入區確定在旗縣所在城鎮或建制鎮，干部群眾積極性高，紛紛以工代賑，阿魯科爾沁、巴林左、正藍旗等地的移民積極主動參與，拉沙石、運材料、投勞力等，既降低了工程造價，又有效的監督了工程質量。

(十)注重檔案管理，健全基層組織。從對移民戶的摸底調查開始，一直到工程完成、移民妥善安置的各種資料，都進行了記錄存檔，制作了軟盤，做到檔案齊全，存放有序，管理規范，不少地方還制作了影象、圖片資料。各移民區均建立了黨支部、居(村)委會，從目前情況看，基層組織運行通暢，移民情緒穩定，生產生活有序。

四、項目成效

(一)遷出區生態恢復效果明顯。經過*、*年兩年項目的實施，在農區，移民遷出后，不僅緩解了遷出區的人口壓力，還退出了大量的耕地和草場，生態恢復效果非常明顯，阿魯科爾沁、巴林右、正藍旗等牧區旗縣，經過一年的修養生息，遷出區植被覆蓋率就達到90%左右，實現了人和環境的雙贏。項目所在科爾沁沙地于*年首次實現了治理和植被恢復速度超過沙化速度。

(二)拉動了城鎮經濟建設。試點項目的建設，使城鎮規模得以不同程度的擴大，增加了城鎮勞動力和商業人口。五年多的移民擴鎮試點工程建設，在39個旗縣所在城鎮或建制鎮建成移民村(居委會)46個，完成房建263萬平方米。在四子王、巴林右、商都、庫倫、東勝、鄂托克前、鄂托克等旗縣，移民區已形成了勞務市場，完成了與城鎮工業化的對接；特別是鄂爾多斯市東勝區、鄂托克旗棋盤井移民一步到位，直接進廠成為產業工人。移民從事的種養業生產，既為城鎮提供了一部分消費品，同時也增加了城鎮消費，從而推動了小城鎮建設步伐。

(三)提高了貧困人口的素質。移民搬遷入住城鎮后，生產生活方式的改變，外部環境的影響，使移民逐步地更新了觀念；通過播放有線電視、集中培訓、參觀學習等培訓措施，80%的勞動力掌握了生產急需的實用技術，素質和生活質量不斷提高，適齡兒童全部入學，教學質量普遍提高，對移民的長遠發展和下一代素質的提高奠定了堅實的基礎。

(四)產業結構得到了優化調整。移民從粗放的種植、傳統原始的養殖方式，一步調整為集約開發及經濟作物種植，高科技的飼養方式，發展高效農牧業以及開商店、辦工廠、搞運輸、勞務輸出等第三產業，完成了產業結構向適應市場經濟運作方向大幅調整。

(五)提高了效益，降低了成本。近年來的扶貧過程中，對于一些居住偏遠，且無電無水的自然村，盡管已投入了大量的資金進行扶持，但事倍功半，成效甚微，只能解決當時的溫飽，而不能徹底解決脫貧致富問題。在農區商都縣格化司臺鄉西伙房自然村，全村僅有21戶居住戶，該村無電無水，全村人畜飲水需要到幾公里外的地方拉運，各級政府每年都需投入一定數量的資金維持村民生存。若徹底改變該村的生存條件，該村上電需架設10公里高壓線路，并需配套高低壓線路，僅高壓線路一項就需投入資金40多萬元；解決人畜飲水需鋪設供水管道15公里，需投入50余萬元，僅此兩項就需90余萬元，戶均4.3萬元。在牧區，移民戶由分散變為集中，單位投資效果和項目工程的人口覆蓋率大大提高。據專業部門測算，在分散居住的情況下，要覆蓋100戶農牧民，通電費用需1968萬元，是集中居住的60倍，通路費用需30萬元，是集中居住10倍，通自來水費用需1200萬元，是集中居住的40倍，通有線電視費用需150萬元，是集中居住的50倍，就醫難、上學難的問題更難以解決。只有通過移民方式，才能提高效益，降低成本。

(六)從根本上解決了極端貧困人口的溫飽問題。項目實施后，通過有效的服務和管理，使移民盡快適應了新環境，提高了綜合素質，增強了使用新技術的能力，從而不斷提高了移民從事各項生產的本領，增加了收入。據商都縣、四子王旗等地的調查，首期移民人均純收入增加了1100元以上，從根本上達到了脫貧致富的目的。

五、實施移民擴鎮項目的啟示

（一）必須堅持以人為本的觀點。移民擴鎮項目搬遷的都是生活在基本喪失生存條件、生態極端惡劣、采取一般的扶貧措施很難奏效或成本比較高的地區的貧困農牧民，由于人為因素造成生產生活條件極度惡化，一方水土不能養活一方人。因此，項目的實施，必須堅持以人為本的觀點。首先將人的問題解決好，不僅為建造社會主義和諧社會創造條件，也解決了生態問題；其次，在搬遷對象的選擇、主導產業的確定上，也要本著自愿的原則，充分考慮移民的意愿，才能很好地調動移民的積極性，使他們主動參與到項目中來，項目實施才能順利，成功的可能性才高；第三，項目的實施，也要充分考慮移民的素質，產業要與人相匹配，本著循序漸進的原則，從貧困農牧民熟悉的種養業，逐步過渡為集約性高效農牧業，繼而進入二、三產業。

（二）要以科學的可持續的發展觀指導項目。第一，從項目遷入區的選擇上要樹立科學的可持續的發展觀，將貧困農牧民搬遷到交通便利、信息發達、基礎設施比較齊全、經濟社會發育程度高的城鎮，既可以有效利用現有的設施條件，又可依托城鎮產業鏈發展自身。第二，在我國城鎮化飛速發展的大環境下，一些鄉、蘇木因撤鄉并鎮等區劃因素，將逐步喪失其現有的經濟社會功能，一些村莊也可能因生產生活的不利因素而消失。將項目區選擇在城鎮，可避免多次搬遷。第三，主導產業的選擇更要有發展的思路，既要適應當前的需求，又要使移入的貧困農牧民逐步融入城鎮生活。

（三）要與產業化、工業化、城鎮化的大趨勢相對接。目前我區正在加快發展煤炭、電力、化工、冶金、機械裝備、農畜產品加工、建材及新型材料、稀土新材料、生物制藥、信息制造這具有資源優勢的十大產業集群，到2010年，這十大產業群的銷售收入預計將達到7605億元。為我區城鎮化發展提供了產業支撐。而我區根據行政區劃，有3盟9市，101個旗縣區，其中：21個區、11個縣級市、52個旗、17個縣。1441個蘇木鄉鎮街道辦事處，其中：建制鎮567個。目前的城鎮化率達到了44％。現在已形成了以呼和浩特、包頭、鄂爾多斯市為中心的西部城鎮經濟帶，以赤峰、通遼市為中心的東部城鎮經濟帶及以呼倫貝爾、烏蘭浩特市為中心的大興安嶺生態保護城鎮經濟帶。這3個經濟帶共有城市20個，其中地級市7個，縣級市13個，旗縣所在地鎮68個，建制鎮437個，這些具有相當規模的城鎮為我區實施扶貧開發移民擴鎮項目提供了可能。鄂爾多斯市鄂托克旗依托高載能工業園區，將100戶，368人貧困農牧民搬遷到棋盤井鎮，把全部勞動力安排進廠務工，實現移民產業的一步到位，就是與產業化、工業化、城鎮化的有效對接。烏蘭察布市商都縣通過扶貧開發移民擴鎮項目，將風蝕沙化地區的700戶，2469人貧困農牧民搬遷到城關鎮，從事大棚蔬菜種植，依托規模經營，將具有特色的反季節蔬菜賣到京津唐等大城市，在戶均3畝土地上實現了人均3000多元的純收入。

（四）領導重視是項目取得初步成功的關鍵。內蒙古自治區各級黨委、政府對移民扶貧工作非常重視，自治區主要領導親自抓，分管領導具體抓，協調各有關部門從資金、項目建設等方面予以支持。自治區扶貧辦不但一把手主要抓，還專門由一名分管領導常年奔赴各項目旗縣現場指導、檢查督促。各盟市把移民擴鎮項目當作本地區扶貧開發的一項主要工作，列入重要議事日程。各項目旗縣均作為一把手工程來抓，主要領導直接動手，在財力十分緊張的情況下，千方百計地捆綁整合項目、籌措配套資金。同時，還為項目實施建立了一套完整的組織機構，抽調精干隊伍，從組織上保證了項目的順利實施。

（五）移民滿意是項目實施的根本目標。把貧困的農牧民搬遷到城鎮周圍水、電、路、電視、電話、學校、醫院等基礎設施齊備的地區，設計上也結合實際選擇高效農牧業項目，從根本上改變了傳統的生產生活條件。在項目的實施過程中，通過農戶申請、選擇項目、群眾評議、張榜公布、組織移民參觀等形式，讓農牧戶了解項目實施管理程序和自己的權利、義務和責任，親眼見到項目實施的成效。因此，移民對項目實施表現出高度的熱情，積極參與，在投工投勞，以工代賑的同時，還認真監督工程建設質量，監理項目全過程，使項目不但滿足實施方案的要求，也達到了基層干部擁護、群眾滿意的目的。

（六）程序完備、措施得力是項目順利實施的保障。我們把世界銀行先進的項目管理辦法引進扶貧開發移民擴鎮項目，并出臺了4個辦法和方案，規定了從項目立項、遷出區和移民的選擇、遷入區的確定、項目招投標、監理、報帳、驗收等一整套程序。采取了簽定責任狀、落實項目責任人、以獎的方式獎勵等一系列有力措施，保障了項目的順利實施。特別值得總結的是內蒙古自治區在實施移民擴鎮項目過程中，采取資金從自治區扶貧辦直接報帳，從而在資金上有力保障了項目的成功實施。

（七）政策優惠、后續服務有力是項目達到預期效果的保證。由于移民素質偏低，又從偏遠地區進入經濟發展較快的城鎮，生產生活方式跨度大。要讓移民熟練掌握生產適用技術，適應新的生活方式，難度非常大。因此，自治區在項目伊始就從土地、戶籍、稅收等方面出臺了10項優惠政策，各項目旗縣在此基礎上，又制定了許多更加優惠的政策，為移民創造了良好的生產生活環境。同時，各地還普遍采取了科局包扶、干部結對子、技術扶持等措施，從幫移民選擇生產項目入手，幫資金，跑市場，加強科技培訓，引導移民適應市場經濟的需求，走集約化經營的路子，用強有力后續服務措施確實使移民穩得住并盡快富起來。

六、需要中央協調解決的困難和問題

通過五年多的扶貧開發移民擴鎮項目實施，困繞我們的困難和問題主要有以下幾點：

（一）設立專項資金，增加資金投入。從*年開始實施扶貧開發移民擴鎮項目以來，我區從有限的財政扶貧資金中共投入資金13540萬元，搬遷了26300人。而我區到*年仍有絕對貧困人口96萬人。其中還有33萬人需通過移民搬遷的形式解決貧困問題。而這些貧困人口大多數分布在邊疆少數民族聚集區。無論是從構建社會主義和諧社會角度來看，還是扶持邊疆少數民族發展的政策講，都需要中央設立專項資金，增加資金投入。按以往實施情況看，農區搬遷每人需10000元左右，牧區需15000元左右。自治區黨委、政府提出到2010年完成扶貧開發移民擴鎮20萬人的目標，從2006年起需每年搬遷4萬人，除地方配套、項目捆綁、資金整合、移民自籌部分，還需投入專項資金2億元左右。

（二）理順管理渠道，實行歸口管理。近幾年來在我區實施的移民項目分別有扶貧開發移民擴鎮、易地扶貧移民和生態移民。由于國家資金管理渠道不同，自治區也分別由扶貧辦和發改委兩家實施，管理方式和實施效果也各不相同。為更有效地實現《中國扶貧開發十年綱要》確定的目標，建議中央協調各有關部門，堅持以人為本的觀點，緊緊圍繞著從根本上解決貧困農牧民溫飽乃至貧困問題這一中心，理順管理渠道，實行項目、資金的統一歸口管理。

七、下一步工作思路和打算

根據國務院扶貧辦提出的“整村推進、產業化扶貧、勞動力轉移”三項重點工作，下一步將緊緊圍繞這三個重點，繼續做好扶貧開發移民擴鎮工作。

（一）擴大項目實施范圍，實現“百鎮移民”。*年12月，自治區黨委儲波書記在對扶貧開發工作的批示中指出：“扶貧移民是解決貧困地區脫貧的有效措施，要繼續堅持實行”這既是對我區扶貧開發移民擴鎮項目的肯定，也是對我們提出的要求。我們要抓住這難得的機遇，圍繞實現自治區提出的突出發展中心城市，重點加強中小城市，擇優扶持小城鎮，努力向“城市現代化、農村城鎮化、城鄉一體化”的宏偉目標，結合自治區要在呼和浩特市、包頭市實施大城市帶動戰略，在赤峰市提出的建設百萬人口城市、烏蘭察布市提出的城鎮人口達百萬、鄂爾多斯將80萬農牧民減少到20萬的發展思路，在已實施和正在實施涉及53個旗縣、86個項目區、70個城鎮的基礎上，根據自治區和各地現有財力，力爭到2010年，完成在100個城鎮、搬遷實施10萬人的扶貧開發移民擴鎮計劃。

（二）圍繞“三項重點”，采取多種形式、多渠道，解決生態環境極端惡劣，基本喪失生產生活條件，急需通過移民方式解決溫飽以及脫貧的區域性問題。自治區重點實施扶貧開發移民擴鎮項目，以典型引路的形式，帶動盟市、旗縣采取勞動力轉移、投親靠友、撤并鄉村等多形式移民，推動社會力量參與，力爭到2010年，實現扶貧開發移民20萬人的目標。