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行政處罰法是為了規范行政主體的處罰活動，完善行政處罰的制度，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益而制定的。而一事不再罰原則作為行政處罰的活動原則，必須切實貫徹到行政處罰當中去，這原則執行與否關系到行政處罰活動的實施狀態。本文從一事不再罰原則的概念出發，結合現實中處罰活動對此原則的貫徹狀態，對一事不再罰原則的完善提出點建議。

法律的存在肯定有違法行為的存在，而對應到行政法上則是產生了行政處罰這種行政制裁活動，一事不再罰原則正是為了規范行政處罰而顯得特別重要。一事不再罰原則源于古羅馬法中的一事不再理原則。在羅馬共和國時期，法院實行一審終審制，與此相聯系的一個重要原則就是一事不再理原則，它指對于判決已經發生法律效力的案件，除法律另有規定的以外，不得再行起訴和處理。而在行政處罰中一事不再罰原則主要是在行政處罰法總則規定中的第二十四條，正確認識一事不再罰原則至關重要。

一．一事不再罰原則的含義

（一）關于此含義的觀點

一事不再罰原則的含義在理論界還是存在著很大的爭議，概括來說，理論界對于一事不再罰原則的理解主要有以下幾種觀點：［1］

1．認為一事不再罰系指對于個人或組織的某一違法行為，只能依法給予一次處罰，不能處罰兩次或多次。對于違反行政法律規范已構成犯罪的，行政機關不再予以處罰。

2．認為一事不再罰系指同一行政機關（含共同行政機關），對同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機關對同一違法行為進行兩次以上的處罰，如果同一行政機關遇有行為人兩個以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個以上行政機關對同一違法行為觸犯多種行政法律規范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰處罰并不排除違法者還應承擔行政處罰的法律責任。

3．認為一事不再罰系指對相對人的一個違法事實只作一次行政處罰，已作過行政處罰的，不應再實施處罰。一個違法事實分別觸犯了幾個行政法規范，構成了幾種違法名稱，可以分別由幾個行政機關來處罰，其中一個行政機關先行處罰了，別的行政機關不應再處罰，即“先罰有效，后罰無效。

4．認為一事不再罰系指行政相對人的一個行為違反了一種行政法規范時，只能由一個行政機關作出一次處罰。它要求，已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實和理由，依同樣的法律規范再受處罰。

觀點1認為行政罰和刑罰不能夠同時存在，這與行政處罰法中的第七條規定違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰的規定是相違背的，可以說是不太合理的。觀點2認為行政處罰可以反復的適用，但違法行為人畢竟只作了一次行為，因此，不管幾個法律規范對同一違法行為規定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰。而觀點四則對一事不再罰規定的過于簡單。本文認為基本贊同第三種觀點，但除例外的情況外。

（二）同一違法行為的認識和違反行政法規的三種情況

本文贊同，同一個違法行為指當事人實施了一個違反行政法規范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。這意味著：第一，同一個違法行為是指一個獨立的違法行為，而非一類違法行為。第二，從主體而言，實施違法行為的是同一違法行為人。第三，同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件［2］。同一個違法行為對行政法規范的違反會出現以下三種情況：第一，同一行為違反了一個行政法律規范，受一個行政主體管轄，這種情況比較普遍；第二，同一行為違反一個行政法律規范，由兩個以上行政主體管轄。第三，一個行為違反了兩個以上行政法律規范，依法分別由兩個以上行政主體管轄，即所謂“競合違法”或“規范競合行為”。［3］可見，同一個違法行為也并非是違反一個法律規范或一個行政管理關系的行為。［4］

二、一事不再罰原則存在的合理性

從法理上說，一事不再罰存在的主要理由如下：第一，行政法是為了保障社會的穩定而制定和實施的。實體正義的實現固然是行政處罰的價值之一，但此價值并不是絕對的首位價值。為了在實體上對違法相對人進行相當的制裁而不斷開啟處罰程序必然導致民眾對法行為可預測性的喪失，導致行政法安定生活的恐懼，導致公眾喪失對國家決定權威的尊重和服從，所以，一事不再罰原則在及時終結程序方面存在非常積極的意義。第二，效率和代價的比例關系。相對人基于違法的行為已受國家處罰相當于個人為自身錯誤已經付出代價，可以說行政效率得到一定程度的提高，但是為了追求絕對的效率而片面的犧牲公民的權益是不可取的。國家不應再次啟動處罰程序，否則個人必成為國家權力魚肉的客體，現代法治推崇的人權必遭至蹂躪。第三，誠實信用和信賴保護的需要。誠實信用原為私法領域的一項道德性準則，它以多數人主觀形成的客觀善意為基準，在當事人利益不均衡時發揮衡平作用。民眾與國家間實質上也是一種契約關系，所以誠實信用原則在行政法領域也有存在空間，一事不再罰原則真是這種精神的體現。另外，已受行政處罰相對人相信國家不會再就同一違法再受追究仍屬人之常情的期待，國家本為民眾而生，民眾如此純真、自然的期待即信賴的保證實為文明國家的必然態度。第四，公民權利保障的需要。在行政處罰當中特別是涉及到人身罰等嚴重影響相對人利益的處罰活動時，任意的開啟行政處罰必然會導致公民權益的損害。

從現實生活中，上述法理求證也包含著一事不再罰原則存在合理性。首先，訴訟制度的存在是一事不再罰原則存在的推理性前提，因為國家社會生活的一切事情必須以訴訟為最終解決原則，不能的任意啟動行政處罰活動。其次，由于法院是唯一的裁判者，它比較容易運用綜合技術貫徹一事不再罰原則；行政處罰不同，由于行政主體間有不同的行政任務，實施不同主體的二次處罰會侵犯相對人的權益，不利于改善行政主體與相對人之間的關系。第四，由于社會的蓬勃發展，行政機關管理的事物越來越復雜，相對應的行政權力也越來越大，而現在的行政權力濫用，越權情況已經十分的嚴重，如果再一位地賦予行政機關處罰的任意實施，可想而知，公民的權益是得不到保障的。

三、一事不再罰之我見及其完善的若干建議

（一）一事不再罰之我見

從上面的概念以及存在的合理性當中，結合行政處罰法第二十四條的規定，本文對一事不再罰原則有如下認識：

1．對符合一個違法構成要件的行為，對相對人一次處罰成立后，任何行政主體不得對相對人再行處罰。即使原處罰是一個無效的行政行為，也必須經法定程序對其效力予以否定后方能對相對人重新處罰，除非具體法律另有規定；

2．一次處罰原則上只能給予一種處罰，除非具體法律另有規定；

3．作為例外，已經一次處罰，他行政主體仍可依不同法律規定之性質不同的處罰種類甚至同一種類在合理限度內為第二次處罰；

4．行為人的一個行為違反了一個法律、法規規定的，但該法律、法規規定行政機關可以給予不同種類的處罰的，行政機關可以依法并處；

5．對同一個違法行為，罰款這種行政處罰只能適用一次；

（二）一事不再罰原則適用的例外

一事不再罰原則在上述的闡述中確實是有存在的必要，但是社會事物紛繁復雜，機械地，絕對地實施也可能與社會的發展是不相適應的，必須堅持聯系實際情況的發生而具體的實施，此原則適用例外情況主要有以下的幾種：

1．違法者在受到行政處罰后又實施了同樣的違法的行為，行政機關可以對這一違法行為再行處罰，這不違反一事不再罰原則。［5］因為這樣的話，行為人的行為已經特別嚴重，類似與刑法當中的累犯性質，屬于特殊情況，無需遵循一般原則；

2．重新作出的行政處罰決定，如行政機關認為原行政處罰不當，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上的行政機關或者人民法院撤銷并責令重新作出具體行政行為，行政主體據此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰；

3．行政處罰的并處。比如，根據《城鄉個體工商戶管理暫行條例》（1987年8月5日國務院）第19條和第22條規定，個體工商戶生產或者銷售假商品的，工商行政管理機關有權根據不同情況分別給予警告、罰款、沒收非法所得、責令停止營業、扣繳或吊銷營業執照（可以并處）的處罰;

4．行為人與行政機關惡意串通以逃避更為嚴重的行政處罰。如果一個行政機關與違法的當事人共謀，以達到逃避另一個行政機關可能實施較重罰款的目的，而搶先予以罰款。［6］這種情況的出現我們可以認定行為人和先予處罰的行政機關的故意違反行政法規，而且性質惡劣，可以不適用一般原則；

5．執行罰與行政處罰的并處。執行罰是對拒不履行法定義務的人，由主管行政主體采取連續罰款的方式促使其履行義務的一種強制手段。這時的罰款是一種強制執行的方式，目的在于促使義務人履行義務，不在于懲罰違法者，可以與對違法者的行政處罰一并適用，而是這種罰款還可以連續多次適用，直到義務人履行義務為止。

6．行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業執照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對當事人的同一違法行為在有關部門處理后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可根據有關法律規定，由享有專屬管轄權的行政主體再次處罰。

7．一個行為同時違反了行政法規范和其他法律規范的，如行政處罰法中的第七條的規定，不適用一事不再罰原則；

（三）管轄沖突及解決方法

一事不再罰原則的啟動很大程度上是行政機關之間的管轄沖突而導致。在理論上，行政管轄是指行政主體在受理行政處罰案件方面的權限分工.《行政處罰法》對行政處罰的管轄問題實際上只規定了一個基本原則（第20條、第21條）。由于行政處罰的規范對象之間在多樣性和差異性上較訴訟法的規范對象顯著，外加行政執法主體及其職能紛繁復雜，所以因行政管轄引起的再罰極易發生，所以，有必要研究管轄沖突及其解決規則。通常，法學理論都把管轄分為職能、地域和層級（級別）管轄三類。解決管轄沖突也應該從這三方面著手。

1.職能管轄是指擁有不同行政職能的行政主體之間在受理行政處罰案件時的權限分工。對此，《行政處罰法》第15條規定，行政處罰由有行政處罰權的行政機關在法定的職權范圍內實施。法律、行政法規另有規定的除外。同法第21條規定“對管轄權發生爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄”。至于具體行政機關享有何種行政職權需仰仗具體法律的規定。如果遇到對某一違法行為不同職能的行政主體均有管轄權時，除特殊情況下的適用外，應該先處罰者有效。

2.地域管轄是指同類行政主體在受理行政處罰案件時的權限分工。對于因地域管轄引起的沖突，《行政處罰法》原則規定為：由違法行為發生地的行政機關管轄，法律、行政法規另有規定的除外：“對管轄權有爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄”。由于違法行為發生地是一個不確定法律概念，可能引起不同的解釋，外加行為發生地可能不在同一區域，行政區域在劃分上有交叉、模糊地帶等，相當容易引起管轄沖突。對此，部分法規、規章規定了處理規則。例如：《漁業行政處罰程序規定》第6條規定：“有下列情況之一的，適用誰查處、誰處理的原則：1、違法行為發生在共管區、疊管區的；2、違法行為發生在管轄處不明確或有爭議的水域的；3、違法行為發生地與查獲地不一致的。再如：《林業行政處罰程序規定》第8條規定：幾個同級林業行政主管部門都有管轄權的林業行政處罰案件，由最初受理的林業行政主管部門處理；主要違法行為地的林業行政主管部門處理更為適宜的，可以移送主要違法行為地的林業行政主管部門處理。除法律有規定外，地域管轄沖突的解決方案應堅持誰先查處誰處罰原則。由最先查處者負責處罰符合行政經濟原理。

3.級別管轄是同類上下級行政主體在受理行政處罰案件時的權限分工。對于級別管轄引起的沖突，《行政處罰法》沒有規定統一解決規則，顯然立法者把這類管轄權的劃分委任給具體法律進行。具體的部門法中依不同標準通常都對級別管轄問題進行了規定。這些標準有案件重大程度、可能被處罰對象的身分、案件的特殊性質等。比如《工商行政管理機關行政處罰程序規定（試行）》第5條即規定：“縣（區）、市（地、州）工商行政管理機關管轄本轄區內發生的案件；省、自治區、直轄市工商行政管理局本管轄區內發生的重大、復雜的案件；國家工商行政管理局管轄跨省區重大、復雜的案件及根據職權應當查處的案件。”本文認為，級別管轄沖突處理應依法律規定的要求進行；無具體法律規定的；原則上由縣級以上政府所屬的行政機關管轄，上級認為需要自己管轄的必須在說明合理理由的情況下由上級管轄。同時可以參照民訴中的相關規定，可以在專有機關下設立管轄制度。

對相對人的同一違法行為不得再罰，既是為了保護相對人的合法權益，更是為了體現公平、公正。相對人實施了一個違法行為，如果可以反復多次地進行行政處罰，即可以多次追究相對人的法律責任，對相對人是不公平的，法律制裁也缺乏嚴肅性和確定性。本文的一些認識希望得到大家的批評與指正。