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林業職工是國有林區林權制度改革的實施主體，是推進國有林區林權制度改革的主要力量。國有林區改革作為一項事關經濟發展和社會穩定，涉及政府、企業、職工等多方利益關系的復雜的系統工程，直接與職工的切身利益息息相關，因此，職工的滿意程度關系著國有林區林權制度改革所設計的“森林資源不斷增加、生態功能不斷增強、職工生活不斷改善”的3大政策目標能否順利實現。

為了及時掌握職工家庭林地承包情況，2007年4月24-27日，國有林區林權制度改革調研組對伊春國有林區林權改革試點情況進行了專題調研。調研組分別到伊春市烏馬河、翠巒、桃山、雙豐、鐵力5個試點林業局下屬的14個林場，聽取了林改實施情況介紹，實地考察了職工承包的林地，深入職工家庭進行座談，采用問卷調查方法對100戶職工家庭進行了跟蹤調查。從調研的情況來看，伊春林權制度改革由于體現了“帕累托最優”，從而調動了林業職工培育和發展森林資源的積極性，拓展了林業職工就業和致富的渠道，為深化國有林改革探索了路子，提供了模式。但也出現了一些新情況和新問題，亟待研究解決。

1職工承包林地與發展生產情況

職工家庭以承包有林地塊為主，用于發展用材林，但缺乏以短養長的辦法，而且由于家庭經濟困難，急需資金扶持或采伐指標。

（1）承包林地以淺山區有林地為主，期待盡快獲得收益。調查結果顯示，樣本職工家庭承包的林地以有林地為主，占81.38%，疏林地、無林地和采伐跡地分別占10.63%、3.09%和0.13%。承包的有林地主要是針闊混交林，占41.41%，其次是闊葉林占37.37%，針葉林僅占17.17%。從林分起源來看，72.92%的承包林地為天然次生林，人工林其次，占19.79%。

承包林地主要是淺山區農林交錯、相對分散、零星分布、易于分戶經營的國有商品林，距離職工住家平均為11km，這與改革方案基本一致。

調查發現，職工家庭承包林地后，馬上想采伐的占9.28%，計劃在1～5年采伐的占47.42%，5～10年采伐的占24.74%，10～20年采伐的占8.25%，20年以上采伐的占10.31%。這說明有近60%的承包職工家庭近期內迫切需求林木采伐，比去年同期增加了15個百分點。其主要原因，一方面是職工家庭承包林地后想改善林分生長環境，提高林分生長水平，另一方面是職工家庭資金短缺，再投入經營資金不足，期待盡快獲得收益。

（2）承包林地方式以協議為主，費用繳納方式多樣。調查結果顯示，52.13%的樣本職工家庭以協議方式承包林地，以拍賣、招標方式承包林地的分別占29.79%和15.96%。從職工承包身份來看，以在崗職工為主，占58.59%，待崗與下崗職工占34.34%，離開原單位但仍保留勞動關系的職工占5.05%。

從承包林地的面積來看，100戶職工總承包林地973.27hm2，每戶職工家庭平均承包林地面積為9.73hm2，人均承包林地面積為3.14hm2。林地承包費戶均每年72.88元/hm2，高的達到148.8元/hm2，低的為30.0元/hm2。

從承包林地費用繳納方式來看，有拖欠工資抵頂后一次一次性繳納、分期付款、延期付款等各種方式。延期付款、分期付款、一次性繳納、拖欠工資抵頂分別占24.24%、23.23%、23.23%和18.18%。籌款方式主要是家庭儲蓄、親朋無息借貸和林業局無息借貸，銀行貸款只占9.09%。說明職工家庭對未來償還能力信心不足。

(3)承包林地用途以木材生產為主，缺乏以短養長辦法.調查結果顯示，79.80%的樣本職工家庭將木材生產作為主要目的，比去年同期減少了12個百分點。45.45%的樣本職工家庭計劃開展林下種植，比去年同期增加了23個百分點。14.14%樣本職工的家庭計劃開展采集業，8.08%樣本職工家庭計劃開展林下養殖。

從林地利用方式來看，有52.53%的樣本職工家庭計劃綜合利用林地，而47.47%的職工家庭計劃把林地僅僅用于木材生產。這說明52.53%的樣本職工家庭會長短結合合理利用林地，而對于僅僅用于木材生產的職工家庭需要林業管理部門合理引導他們經營林地。

(4)森林資源管理以聯防為主，但聯戶承包意愿不強.調查結果顯示，74.49%的樣本職工家庭參加了森林資源聯防組織。被訪職工95.24%認為成立職工森林資源聯防組織能有效防止盜伐濫伐森林，86.91%認為能有效預防和撲救森林火災，55.95%認為能有效防止病蟲害蔓延。

調查發現，只有47.96%的職工家庭愿意以聯戶承包的形式經營林地。不愿意以聯戶承包的形式經營林地的職工中，56.06%的職工認為以聯戶承包的形式經營林地今后收益難以劃分，40.91%的職工認為組織管理困難。這與國務院批準的《方案》最后確定的“引導職工發展家庭林場，股份制林場，組織公司＋職工＋基地的經營形式，支持職工以林地使用權、林地資源和勞動力參與合作經營，暫時不允許林權的二次流轉和多次流轉。”的改革思路還有一定距離，亟待有關部門研究解決。

(5)職工家庭儲蓄不足，后續資金投入面臨困難.調查發現，85.57%的職工家庭沒有儲蓄，只有14.43%的職工家庭有儲蓄，但儲蓄額也都在1萬元以下。69.14%的家庭表示由于家庭經濟困難而無法正常開展生產，高達41.98%的家庭表示家庭成員曾經放棄醫療，更有9.88%的家庭迫使子女輟學。職工家庭購買林地后，數量龐大的追加投入面臨困難。

(6)林地流轉方向不明，亟待配套政策.調查結果顯示，只有25%的樣本職工家庭明確表示不轉讓所承包林地，而73.81%的被訪職工對于是否轉讓承包林地態度不明確，處于等待觀望狀態，表示要等待配套政策出臺和根據承包林地的收益做出決定，比去年同期增加了23個百分點。另有1.19%職工表示會將承包林地轉讓出去。這說明政府在設計改革政策時所擔心的“職工可能急功近利出售剛剛到手的林地，最終形成沒有土地、沒有林地而失去生活依靠的三無人員，引起社會不穩定。”的問題依然存在。

對于打算轉讓承包林地的職工家庭調查發現，馬上想轉讓的職工占3.57%，1～5年轉讓的職工占39.29%，5～10年轉讓的職工占35.71%，10～20年轉讓的職工占14.29%，20年以上轉讓的職工占7.14%。迫使職工轉讓的主要原因是資金困難，其次是缺少有經營能力的勞動力。這說明政府需要盡快出臺有關資金支持政策，以減輕職工家庭經濟壓力，確保職工家庭能按照經營方案經營林地。

2職工對林改政策評價與訴求

林權制度改革實施以來，職工對現有各項政策基本滿意，最為關注的問題依然是林權憑證的發放。

（1）對林地承包方式較為滿意，期待加強服務體系建設

在對森林資源區劃界定、資產評估，林地承包主體、承包對象、承包規模、承包期限、承包方式，產前產中產后服務體系建設，林權制度改革公開公平公正化程度等各項政策中，職工對林地承包方式較為滿意，有85.71的職工對林地承包方式評價在8分以上（滿分10分），對林地承包期限、林權制度改革公開公平公正化程度、森林資源區劃界定、林地承包對象、森林資源資產評估、林地承包主體、林地承包規模、產前產中產后服務體系評價在8分以上職工分別占81.58%、80.68%、78.41%、77.63%、76.74%、75.32%、68.0%和53.25%。這說明林業管理部門在產前產中產后服務體系建設中還需進一步改進和完善。

（2）促進了森林資源管護，期待增加家庭收入。調查結果顯示，88.37%的樣本家庭職工認為林地承包促進了森林資源的培育和保護，評價高于8分（滿分10分）。從伊春市有關部門統計來看，2007年春季，職工又完成營造林3300hm2，承包2年來，共完成營造林8300hm2，造林成活率和林木保存率都在98%以上，而且5個試點林業局所有承包經營的林地均未發現一起林政案件和森林火情火警，有效解決了造林難、管護難的國有林區兩大難題。

有51.81%的被訪職工對家庭增收評價在8分以上，對改革未來充滿期待。但有30.12%的被訪職工對目前家庭收入表示不滿，評價在5分以下。說明政府今后應該多方促進承包經營林地的職工發展林下經濟，以便解決承包職工“山上有樹，兜里沒錢”的問題，提高職工的綜合收益，實現以短養長。

（3）要求減免或降低林地承包費，加強林區道路建設。調查結果顯示，45.71%的職工家庭依靠借錢購買承包林地和林木，89.80%的職工家庭急需資金支持，70.59%的職工要求相關部門考慮林區職工家庭的實際經濟能力，減免或降低林地承包費。

在林權制度改革試點工作中，對政府應該在哪些方面發揮更大作用的問卷調查中發現，76%的樣本職工家庭希望政府加強林區道路建設，列為第一位。希望政府協助解決林業貸款、森林防火、政策咨詢、病蟲害防治、法律服務和森林經營指導等方面的社會化服務分別為63%、56%、54%、48%、47%和42%。

3政策建議

伊春開展林權制度改革試點，是國有林區綜合改革的第一步，肩負著探索路子、積累經驗、建立和不斷完善相關政策的任務。在試點期間，林權制度改革需要解決評估缺失、收益分配和如何市場化等各種難題。但從職工層面來看，急需解決的是林權憑證的發放與資金短缺的問題。

（1）盡快出臺相關配套政策，解決林權憑證發放問題。2007年3月27日，第三次局省聯席會議針對林權憑證發放問題，確定了用《國有林地承包合同文本》作為職工承包經營的合法憑證，經過國家林業局與黑龍江省政府溝通，由黑龍江省政府協調金融、保險機構，下放正式文件，明確《合同文本》為有效憑證，可以參加抵押貸款、林木保險等。但職工仍然心存顧慮，對改革政策不托底。34.04%的被調查職工明確提出了林權證的要求，23.41%的職工表示對承包林地自主經營權的需求。承包職工渴望及時獲得充分自主的經營權和保證他們的林木所有權。因此建議在自主經營和采伐政策、林地經營方式等方面，盡快出臺明朗的政策。

（2）突破市場化改革瓶頸，解決資金短缺問題。雖然政府推出各種優惠政策，購買林地后，數量龐大的追加投入，仍使得許多職工無力購買、即使購買也后無力經營。其根本原因是伊春林權制度改革試點涉及的是敏感的國有資產問題，在實際的操作中，還不允許完全按照市場化來運作的，森林資源管理只能是逐步剝離出來，林權轉讓的市場化措施也只能逐步深化。因此，如何做到把林木、林地資產變成資本，由資本進入市場的環節，使森林資源的依法有償流轉成為可能，職工并不需要采伐林木，通過出賣林木的所有權就可以獲得收益，突破過去只有把林木砍了才能實現價值的概念，我們認為，首先要盡快建立森林資源交易市場。盡管一般都認為應該在現有法律條件下形成林區產權的流轉交易，但也需要指出，現有的與國有林業有關的法律，是在國有林區改革之前制定的，因此，一方面應該隨改革與發展的經驗過程修改法律；另一方面，在完成法律修改之前，也應該有所創新，有所突破，允許在現有法律合理框架下的流轉交易試點。第二要盡快建立投融資金融體系。允許伊春試點林業局的下屬林場參照中央2006年1號文件規定，建立內部互助合作金融體系；允許農林交錯地區的農村信用社介入林場資金互助合作的改革。

（3）著力解決弱勢群體問題，努力構建和諧社會。伊春市林權改革中，還有20%左右的職工沒有承包林地，主要原因是經濟困難或缺乏經營能力。這就要求我們盡快出臺相關政策，讓貧困職工也分享到林權制度改革的成果，這才符合胡總書記提出的“和諧社會”的要求。因此，對于有關林場把沒有承包出去的林地集中為“托管林”的改革遺留問題，可以給未承包的老弱病殘職工留下其中的20%左右的永久性職工股權，以保證弱勢群體的長遠利益；其他部分允許社會投資人競標，回收的資金以林場為單位入股到林業局，組建股份制的森林投資開發公司，或組建擔保公司，促進外部資金流入林區。

（4）大力推進“國有民營”，徹底解決國有林區“三危”問題。伊春市只不過用了8萬多hm2蓄積量不高的林地開展職工承包，就調動了廣大職工的積極性，基本解決了6千多戶職工的生活問題，而平均每個職工承包面積不過10hm2。那么，如果要以此解決整個國有林區可采林木資源危機、林業企業經濟危困、職工生活危難的“三危”問題，還需要多少林地？亟待我們研究解決。按照伊春的目標“60萬hm2就可以把全市的林業職工安置好，而且還能讓他們管林護林。”60萬hm2不過占伊春市400萬hm2林地面積的15%。因此，我們建議大力推進國有林區“國有民營”，及時設計出具有可操作性的民營企業經營國有森林資源的準入政策以及相關的資源管護制度，將有利于徹底解決林區的“三危”問題。