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融資是投資體制改革的一個重要內容。人們對公共物品需求的增加和地方政府促進本地區經濟社會快速發展的迫切愿望，促使投資需求相當龐大，但地方財政實力又往往有限，政府財政資金遠遠不能滿足需要，地方政府采取了多種融資方式和渠道籌集建設資金。近年來，*省各級地方政府都運用多種方式、多途徑籌集建設資金，地方政府融資成為全省投資的一項重要來源。目前，*還處于“投資拉動型”發展階段，保持適度的投資規模，是促進全省經濟快速發展的客觀需要。在當前國家嚴格控制信貸和土地兩個閘門的情況下，研究如何更加有效、規范地利用現有融資手段，減少地方政府融資的風險，以及如何利用現有資源，打通新的地方政府融資渠道，對于緩解經濟快速發展面臨的資金緊缺矛盾，完成“十一五”規劃綱要確定的投資目標和任務，實現*又好又快發展，促進*在中部地區崛起具有十分重要的意義。

一、*“十一五”期間投資需求分析

改革開放以來，特別是近幾年來，*固定資產投資建設取得了巨大成就，投資規模擴大，投資主體呈現多元化的趨勢，資金來源渠道不斷拓展，投資在拉動經濟發展中發揮了越來越重要的作用。但與經濟發展要求和周邊省份相比，*的投資率仍然偏低，人均投資水平與全國平均水平的差距較大。只有堅持以科學發展觀為指導，繼續提高投資率、擴大固定資產投資的規模，才能促進經濟社會全面、協調、持續發展，實現中部崛起、富民興贛的目標。

（一）保持*經濟快速發展需要進一步提高投資率

固定資產投資率是反映經濟的發展變化與投資規模大小關聯程度的指標，是衡量固定資產投資規模是否適當的重要指標。從我國一些省市發展的經驗看，高投入、高積累、高增長是經濟起飛階段的一個重要特征。浙江“十五”期間投資率達49.2%。而*省“八五”時期投資率為23.7%，在全國位居29位；“九五”時期投資率為26.0%，在全國位居28位；“十五”期間投資率為43.7%，與全國45.2%的平均水平還有差距。

*的投資率長期處于較低水平，投資不足嚴重制約了*經濟和社會的發展。進入新世紀以來，全省投資率雖有顯著的提高，但仍處于“補課”階段。*仍處于“投資拉動型”發展階段，在該階段進一步提高投資率、擴大全社會固定資產投資規模，是促進*省經濟加快發展的客觀需要。

（二）縮小與全國平均水平差距需要擴大投資規模

*固定資產投資規模一直明顯偏小。1981年以來，*投資規模占全國的比重一直很低，都在2.0%左右，1984－*連續18年投資比重在2.0%以下，且在一段時期呈不斷下降的趨勢，1989年為1.7%，1990－1992年為1.6%，1993－1995年降至1.4%，這一時期為歷史最低點。雖然近幾年發展速度加快，但*年*投資規模仍只占全國的2.44％。與此同時，*人均固定資產投資水平較低。*年，全省人均固定資產投資6239元，比全國人均固定資產投資少2119元，低25.3%，與同期發達省市比，差距更大。縮小與全國平均水平差距需要進一步擴大投資規模。

（三）實現省“十一五”規劃確定目標需要保持投資快速增長

《*省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》確定的全社會固定資產投資年均增長率為16％。*年*省全社會固定資產投資為2293億元，按照規劃確定的年均增長16％，到2010年固定資產投資規模將達到4816億元，五年累計投入將達到1.83萬億元，投資需求非常大。須多途徑擴大投資規模，才能實現省“十一五”確定的目標。

地方政府融資是投資資金的重要來源之一，研究如何更加有效、規范地利用現有融資手段，以及如何利用現有資源，建立政府融資的有效平臺，打通新的地方政府融資渠道，進一步擴大地方政府的融資規模，對滿足全省經濟快速發展、擴大投資規模，實現省“十一五”規劃確定的固定資產投資目標具有非常重大的意義。

二、地方政府融資的內涵及種類

（一）地方政府融資的內涵

融資，從字面上理解，融就是融通，資即貨幣資金，融資就是貨幣資金的融通，指通過金融機構和資金市場，采取適當的融資方式獲取所需資金的一種行為。在財務管理中，融資就是籌資。貨幣資金的融通是商品關系發展的必然產物，資金的流動和融通對社會經濟的發展起著重要的促進和推動作用。

一般地講，在成熟的市場經濟條件下，融資應該是一種企業行為，指企業融資，項目融資，政府的定位在政策引導、提供服務、營造環境等。但在我國市場經濟發展的初級階段，政府在經濟社會發展中起著重要的推動作用，政府推動經濟社會發展的重要手段就是投資和融資，實際工作中，各級地方政府開展了形式多樣的融資活動，除了常見的轉貸等形式外，更多的融資方式是政府通過由各部門直屬或控股的企業，如城市建設投資公司、自來水公司等進行融資。這種融資從形式上來看，融資的主體是企業，但它是按照政府的意圖進行的，籌集的資金用于公共物品，決定權在政府，償還通常也由政府的信用作擔保，因此，本質上是政府融資行為，屬于政府的間接融資。從實際情況來看，地方政府常見的融資主體包括：地方政府所屬的投資公司、信托公司、開發公司等非銀行金融機構、政府公共管理部門及其成立的各類公司以及部分其他類型的國有企業等。

因此，對地方政府融資我們可以定義為：地方政府融資是指地方政府為政府投資項目融通資金的行為，包括政府直接融資以及政府通過國有投資機構以政府信用為基礎的融資行為。

（二）地方政府融資的種類

根據融資渠道和采用的融資方式不同，可以將融資劃分為各種不同的類型，常見的有以下三種不同的分類。

1、直接融資和間接融資

根據融資渠道的不同，可將政府融資分為直接融資和間接融資

（1）直接融資。直接融資是指融資主體不經過銀行等金融機構，直接面對資金供應者借貸或發行股票、債券等方式所進行的融資活動。在直接融資過程中，資金的供求雙方借助于融資手段直接實現資金的轉移，無須通過銀行等金融機構。例如，政府投資項目通過發行股票或債券就屬于典型的直接融資。從融資的實際運作情況看，政府直接融資的融資費用較高、耗用的時間也比較長。

（2）間接融資。政府間接融資是指融資主體借助于銀行等金融機構進行的融資。其主要形式為銀行借入、非銀行金融機構借入、融資租賃等。間接融資方式是目前全國各級地方政府最為主要的融資方式。從交易成本角度看，政府間接融資是相對節約的融資方式，與直接融資方式相比，時間短，融資費用相對也比較低。

2、權益資本融資和負債融資

根據融資的性質不同，可將政府融資分為權益資本融資和負債融資。

（1）權益資本融資。從出資者的角度看，項目的權益資本是出資者投入項目的資產及其權益準備。作為出資者總是期望其投資能夠保值并在一定程度上增值，由于出資者作為企業法人財產責任的最后承擔者，其出資風險更大，因而站在出資者立場，權益資本是一種高風險的資產，但反過來看，站在接受出資項目業主的立場，權益資本是低風險的資本，權益資本無須還本付息，從而融資主體沒有償還債務的壓力。通過發行股票上市融資是一種典型的權益融資行為，地方政府雖然不能直接發行股票，但擁有巨大的國有資產，因此，政府可以授權企業通過國有資產上市融資，國有資產管理部門作為最大股東，可以調控募集資金用于政府項目。

（2）負債融資。負債融資以還本付息為條件。發行債券和向銀行借貸是負債融資的兩種典型方式。作為資金的出借方，由于有到期還本付息作保障，其出借資金的風險較低，因此相應的回報也較低，作為融資的項目業主則相反，利用負債融資的成本較低，但還本付息壓力大。

3、境內融資和境外融資

根據融資來源地區的不同，可將政府融資分為境內融資和境外融資。

（1）境內融資。如果政府融資發生在本國資金持有者之間，不涉及其他國家或地區政府的資金持有者，就是境內融資。相對于境外融資而言，境內融資程序比較簡單，風險較小。

（2）境外融資。如果政府籌資發生在國外資金持有者之間，就是境外融資。由于國際形式變化的復雜性，境外融資較境內融資的風險更大，如匯率風險、政治風險等。由于境外融資準入門檻較高，手續較復雜，交易成本較高，因此，目前地方政府的境外融資還不多見。

三、*省地方政府融資的現狀

改革開放以來，*省各級地方政府充分發揮主觀能動性，努力探索與經濟社會發展水平相適應的融資方式，取得了明顯成效，特別是*年省黨代會召開以來，“解放思想、敢于創新”成為指導全省發展的關鍵理念，全省各級地方政府積極采用與國際接軌的融資方式，不斷創新融資渠道，用好“三代人”的錢的觀念深入人心（用好“三代人”的錢是指，通過土地經營用好上代人的錢，通過BOT等項目融資方式用好下代人的錢，通過資本市場用好當代人的錢），加大了融資的力度，為*經濟的快速發展作出了重要貢獻。

（一）融資的規模不斷擴大，但橫向比較，融資的總量仍然偏小

我省投資總額從*年的472億元增加到*年的2024億元，增長了329％。從資金來源看，扣除國家預算內投資，國內貸款、債券、利用外資、自籌資金和其他資金*年度的總額是432億元，占當年投資總額的91.5％，其中，這部分資金很大一部分是來源于各級地方政府及其所屬部門通過多種方式融資得來的。到*年度，國內貸款、債券、利用外資、自籌資金和其他資金總額增加到了1912億元，比*年增長了342％，大于同期投資總額的增長幅度。在“十五”期間，各級地方政府融資成為全省投資資金的主要來源，融資規模的快速增長成為全省投資快速增長的主要因素。

*年度，扣除國家預算內投資，國內貸款、利用外資、自籌資金和其他資金的總額，山西省為1815.9億元，安徽為2504.5億元，*為2089億元，河南為4304.6億元，湖北為2507.3億元，湖南為2574.8億元。*的該項數據排在中部六省的第五位，比山西省多273億元，比排在第一位的河南省少2215.6億元，只有河南省的48.5％，不到一半。與中部地區其他省相比，*省地方政府融資的規模和總量偏小。

在經濟較為發達的華東地區，*省各級政府融資總量數據就顯得更加偏小。*年度，扣除國家預算內投資，國內貸款、利用外資、自籌資金和其他資金的總額，上海市為4149.7億元，江蘇為8498.8億元，浙江為6849.8億元，安徽為2504.5億元，福建為2445.1億元，*為2089億元，山東為9314.7億元，*這一數據只有江蘇的24.6％，浙江的30.5％，山東的22.4％。

并且，從該表數據可以發現，經濟越發達的地方，國家預算內的投資數就越小，而各類融資的總額非常大。江蘇省*年度國家預算內投資只有80.1億元，相對于全省8578.9億元來說，不到1％，該省的投資幾乎全部來源于各種形式的融資。因此，地方政府融資在促進當地經濟發展中起到了極其重要的作用，同時經濟越發達越有利于擴大地方政府融資規模。

（二）中心城市政府融資能力強，各設區市融資發展不均衡

*年度，扣除國家預算內投資，國內貸款、利用外資、自籌資金和其他資金的總額，南昌市為552億元，景德鎮為90億元，萍鄉市為117億元，九江為207億元，新余為69億元，鷹潭為53億元，贛州為153億元，吉安為119億元，宜春為148億元，撫州為111億元，上饒為200億元。排在前四位的分別是南昌市、九江市、上饒市和贛州市，這一排位與省委、省政府確定的全省四個中心城市是非常吻合的。中心城市融資的能力較強，各設區市融資發展不均衡，并且可以預見，隨著經濟的進一步發展，中心城市的基礎設施、融資環境將得到進一步優化，中心城市的聚集效應將會進一步顯現，融資總量將會進一步增大，融資不均衡局面短期內難以消除。

（三）地方政府融資方式豐富多樣

1、銀行借貸

政府組建的從事城市基礎設施建設等各類國有投資公司，是地方政府融資的主要平臺之一，這類投資公司通過向銀行貸款、上市融資、發行企業債券等多種方式進行融資，財政實施補助或者進行貼息，用于當地重要基礎設施項目建設。商業銀行信貸和政策性銀行借貸是最主要和最常見的方式。*年度，全省信貸金額達到298.6億元，僅國家開發銀行*省分行一家金融機構“十五”期間共向*全省放貸357億元，用于支持豐城電廠、新余電廠、黃金埠電廠以及景德鎮市電網建設等能源項目和京福、樂溫、景婺黃（常）、九景等公路項目的建設。

2、盤活政府資產

（1）土地資源開發。改革開放以來，通過土地使用權制度改革，對國有土地實行有償使用制度，土地使用權作為特殊商品迅速進入市場，使土地的資產價值逐步得以顯現，成為各級政府融資的重要來源，在城市建設、企業改革和經濟結構調整等方面發揮著巨大作用，有力地促進了經濟的發展。從*年*省委作出解放思想加快發展的戰略決策以來，全省掀起了一個以經營城市土地促進經濟發展的熱潮，土地交易非常活躍，土地資源的開發利用達到了快速發展。*年，全省土地交易額達到了113億元，土地收益成為各級政府財政收入的一個重要來源。

從全省情況來看，土地資源開發的主要做法是推行城市土地使用權市場化，盤活土地存量資產。先實行土地儲備，由政府下屬的土地儲備中心依照法律規定，運用市場機制，按照土地利用總體規劃和城市總體規劃，通過收回、收購、置換和征收等方式取得土地，直接或進行前期開發后儲備。土地儲備以后，結合出讓地自身的特點，引入市場中商品包裝的方法，運用政策規劃和商業運作兩種手段對出讓的土地進行包裝，通過拍賣、招標、掛牌、抵押貸款和土地入股實行資本化融資等五種方式轉讓土地，使其在出讓中實現最大的價值。

南昌市在*年制定出臺了《南昌市國有土地使用權招標和拍賣辦法》，該《辦法》規定：凡在南昌市從事房地產開發、商業、旅游、金融等經營性項目需使用國有土地的，均應通過有償出讓方式，取得國有土地使用權證，涉及城市經營房地產項目用地的，一律采用招標拍賣方式出讓土地使用權。*年南昌市上交財政土地出讓純收益達6.5億元。新余市在“財政不出錢、政府不舉債、企業不攤派、群眾不集資”的情況下，通過以房帶路、土地置換和經營權轉讓等方式，籌集資金10多億元用于城市開發建設，*年度通過拍賣城區土地，籌集資金1.9億元，到*年度，土地資產成交額達到了8.97億元，年均增幅達到了47.4％。景德鎮市先后對東風瓷廠等10余家企業的國有存量土地進行了收購，將位于市區繁華地段的東風瓷廠180畝土地實行現金收購，又通過公開招標出讓給房地產公司，一收一放實現效益8000多萬元。宜春市政府采取“控制土地、饑餓療法、包裝環境、抬升地價”的做法，實行城市土地“一級壟斷、二級歸口、三級搞活”，城市土地大幅度升值，最高成交價達到了每平方米4031元。

（2）國有企業改革。國有企業是政府的重要資產之一，對政府宏觀經濟調控，履行公共職能有著深刻的影響。隨著國企改革步伐的加快，各級政府在利用國有企業改革為政府融資方面也做了許多嘗試。政府融資的一個重要方式就是盤活國有資產存量，對國有企業現有資產進行運籌和經營，通過并購、聯合、重組、參股、股份制改造、租賃、破產等產權轉讓方式，促進存量資產的合理流動和優化配置。常見的方式主要有以下幾種：

一是組建強勢企業。通過企業重組、掛靠聯合、兼并收購等方式組建骨干企業或企業集團，通過其優良的資產、有利的地位達到融資的目的。比如，上饒客車廠和上饒線材廠通過企業間的聯合重組組建了鑫新股份公司，鑫新股份公司通過上市共募集到資金1.2億元；原*省投資公司和*華贛企業有限公司聯合組建了省投資集團公司，重組后的投資集團公司憑借其穩定的產業基礎、良好的經營業績和較強的償債能力，經過國家發展改革委審核后，發行企業債券8億元，成為新世紀以來我省發行的第一只企業債券。通過對國有企業的重組拓寬了政府融資的渠道，降低了融資成本。

二是產權制度改革。對于有條件的企業，通過各種方式進行企業的股份制或股份合作制改革，將國有股份逐步變現。萍鄉鋼鐵有限責任公司整體產權轉讓是典型的國有資產變現，實現了國有資產的保值增值。萍鄉鋼鐵有限責任公司為省屬國有鋼鐵聯合企業，1954年建廠，1999年改制為國有獨資公司。為從機制和體制上尋求今后發展的動力源泉，實現萍鋼公司的持續快速發展，*年省政府按照“政府指導，市場運作”的工作思路，以招標方式公開轉讓萍鋼公司整體產權，轉讓價為6.5億元，融資數額巨大，充分發揮了現有國有資產的效益。

三是經營權分離。對于產權制度改革不能一步到位的企業，通過承包、租賃等方式轉讓企業的經營權，從而達到融資的目的。比如，南昌三鍵電氣公司，將電視機生產線整體租賃給TCL公司，盤活了存量資產。

（3）經營冠名權、廣告權等城市無形資源。政府作為一個地區管理者，擁有城市建設和開發的多項權利，而這些權利本身就是一種資源。政府通過拍賣道路、橋梁、廣場、綠地等大多數城市基礎設施的冠名權、特許權以及出售道路兩側以及重點地段的廣告設置權等市場手段，積極創造性的發揮出了城市無形資源的效益。

撫州市一次性拍賣38個公交候車亭廣告經營權，收益200萬元；吉安市通過拍賣中心城區廣告經營權，吸納資金100多萬元，用于中心城區亮化工程；九江市將白水湖公園經營管理承包給上海園林公司，每年節約管理和維護經費50余萬元；景德鎮市將原朝陽路冠名權出讓給昌河公司，收益500萬元；萍鄉市通過拍賣580輛出租車經營權，收益1933萬元。

3、通過BOT、TOT等方式的項目融資

項目融資是由發起方、項目公司、借款方等各方參與，發起方以股東身份組建項目公司，以項目本身的資產和未來現金流量為貸款償還保證的一種融資方式。項目融資的基本結構主要有兩種：一是貸款方為借款方提供無追索權的貸款，并以項目未來的現金流量償還本息；二是通過“遠期購買協議”或“產品支付協議”，由貸款方先支付一定數額或比例的資金來“購買”項目未來產品。常見的項目融資方式主要有：產品支付、融資租賃、BOT融資、TOT融資和ABS融資等。

對地方政府來說，使用項目融資主要有以下幾個方面的優越性：一是能夠減少項目對政府財政預算的影響，使政府能在自有資金不足的情況下，仍能上馬一些基建項目。項目融資不構成政府外債，可以提高政府的信用，政府也不必承擔任何償還債務的責任。二是能夠把私營企業中的管理方式、辦事效率等引入公用項目，可以極大地提高項目建設質量并加快項目建設進度。同時，政府可以轉移項目的風險。三是對于落后地區來說，通過項目融資可以直接引進外國投資以及國外的先進技術和管理方法，對該地區長遠的經濟發展會產生積極的影響。

從*省的情況來看，全省的大部分地區在現金流量比較穩定的公路、鐵路、橋梁、自來水等基礎設施和公用事業領域度開展了項目融資。目前，主要以BOT、TOT這兩種比較成熟的項目融資方式為主。

BOT是英文Build,OperateandTransfer的縮寫，意思是“建設－經營－移交”。這是利用私人資本投資于公益性設施（或工業性項目）的一種融資方式。傳統的BOT概念是指政府部門就某個基礎設施項目與私人公司或項目公司簽訂特許協議，授權其承擔該項目的投資、融資、建設、經營、維護和一定期限后的移交。在特許期間，項目業主向項目使用者收取適當的費用，如過橋費、過路費等，以此回收項目的投融資、經營和維護成本，并獲取合理的利潤回報；政府部門對該項目具有監督權和調控權；特許期屆滿，項目業主將該項目無償移交給政府部門。該方式是目前全省基礎設施領域融資的主要方法之一。贛州白塔上污水處理采用BOT方式融資5382萬元，特許經營權的期限為25年（含建設期），采用廠網分離的模式，特許經營權獲得者負責廠區部分的建設和運營。九江市八里湖污水處理廠采用BOT方式融資13869萬元。*年，*省在全國首次推出隘嶺至瑞金、萍鄉至洪口界、九江至瑞昌三條高速公路面向國外、境外實行項目業主招商，最后確定香港誠坤國際投資有限公司和香港大益置業建筑有限公司投資建設，融資金額達42.69億元，投資主體通過收取過路費回收投資和獲得合理的回報。

TOT是英文Transfer，OperateandTransfer的縮寫，意思是“移交－經營－移交”。這種融資方式是用私人資本購買某項資產（一般是公益性資產）的產權或經營權，購買者在一個約定的時間內，通過經營收回全部投資和得到合理的回報，再把產權或經營權無償交還給原產權所有人。TOT對境外資本具有比較大的吸引力，投資者可以從地方經濟發展中獲取利益。政府通過TOT方式將沉淀資產變現，獲得資金用于建設更多的基礎設施項目，減輕財政壓力。例如：*年南昌市人民政府以4008萬美元將南昌大橋經營權轉讓給香港中國海外集團旗下的中海基建投資有限公司，該公司通過收取過橋費來收回投資，經營權轉讓期限為25年，25年期滿之后經營權無償交還給南昌市人民政府。*年南昌市政府又推出了八一大橋的經營權項目，南昌中海新八一大橋有限公司以5000萬美元獲得八一大橋及其附屬設施19年的經營權。通過TOT項目融資方式，南昌市政府僅南昌大橋和八一大橋經營權兩個項目就獲得了9008萬美元的融資金額，通過融資資金的滾動投資，大大加快了城市其他基礎設施和公益性項目的建設步伐。

4、利用主權外債資金

根據國家發展計劃委員會、財政部和國家外匯管理局*年1月的《外債管理暫行規定》，政府主權外債是指由國務院授權機構代表國家舉借的、以國家信用保證的外債。它要求由國家統一對外舉借和償還。具體是指承借世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織的貸款和外國政府的貸款，由國家財政部、計劃部門轉貸給地方政府和項目單位。利用主權外債包含有利用外國政府貸款、利用國際金融組織貸款和國外各種援助三種方式。

1983年*廣播電視大學與世界銀行簽署協議，利用世界銀行貸款約56萬美元興建教學樓用于職業教育培訓，揭開了*省借用國外貸款的序幕。從此，借用國外貸款工作在全省國民經濟和社會發展中扮演著重要的角色。截止到*年底，全省共實施國外貸款項目90多項，累計使用國外貸款近20億美元，這些國外貸款主要用于農業、交通、通訊、能源、原材料、教育、衛生等領域，有力地促進了全省國民經濟和社會事業的發展，促進了全省經濟體制改革和對外開放。

*省利用主權外債資金主要來源于外國政府貸款，其項目數占全省實施國外貸款總項目的66.7％，貸款金額達到總金額的52.4％。

（四）融資環境不斷改善

近年來，*在融資的硬環境和軟環境兩方面都得到了很大的改善。隨著近幾年來一批重大基礎設施項目的竣工和投入使用，*路網密度和等級明顯提高，全省逐步形成了快速便捷的綜合運輸網絡。面向珠江三角洲，已有贛粵高速公路、105國道和京九鐵路相通。面向長江三角洲，有橫貫*的滬瑞高速公路、320國道和浙贛鐵路相連。面向閩東南三角區，有京福高速公路、昌廈入閩公路、鷹廈鐵路、橫南鐵路、贛龍鐵路等連接。截止到*年末，*高速公路通車里程達到1731公里。南昌昌北國際機場航線可直達全國主要城市及香港、新加坡、吉隆坡等地。水運有贛江經鄱陽湖進入長江，可直達上海、寧波、廈門、香港等港口城市。便捷的交通增加了融資機會，節約了融資成本，為地方政府融資創造了良好的條件。從軟環境來看，經過近幾年的發展，一是全省上下干部群眾的思想觀念得到了進一步的解放，觀念是最大的財富，“你發財，我發展”的理念已經深入人心，增強了地方政府融資的積極性和主動性；二是通過大力改革行政審批事項，提高政府服務水平，全省融資的政務環境達到了很大的改善，已經頒布出臺《*省進一步優化政務環境的若干意見》、《*省進一步推進政務公開制度的實施意見》、《*省委進一步解放思想加快發展的若干意見》、《*省進一步優化外商投資及經營環境的意見》和《*省促進和引導民間投資的若干意見》等一系列優化政務環境、加快*經濟發展的政策性文件，全省融資的政務環境有了很大改善。

四、*省地方政府融資存在的問題

（一）融資渠道單一，直接融資水平低

在現有投融資體系下，基礎設施建設的投資主體還不夠廣泛，資金主要來源于財政性資金、政府出面獲得的政策性和商業性貸款、政府收取的土地出讓費，以及依靠政府信用舉借的內債和外債等。由于地方財力的有限性，政府只能更多地依靠銀行貸款等間接融資方式，缺乏直接融資手段，換句話說，地方政府的大部分融資來源于負債融資，這也使得政府投資項目的資產負債率相當高，政府投資項目每年負擔的財務費用相當龐大，這在一定程度上加大了政府投資項目的財務風險。

直接融資的主要來源是證券市場，通過企業上市直接募集資金。目前，*證券市場的發展質量不高，經濟的證券化率比較低。全省上市公司只有24家（不含香港創業版），占全國的1.7％，只相當于江蘇的27％，浙江的28％；總股本93.54億元，占全國的1.4％，融資總額130億元左右，僅相當于江蘇的23.6％、浙江的28.9％。*年末的市值占GDP比重的14.3％，遠低于全國同期27.1％。

（二）信貸投資規模小，金融支持投資增長的力度弱

從表二可以看出，*年度我省信貸資金完成固定資產投資總額為298.6億元，僅占全國同期的1.83％，排在中部六省最后一位，只有排在中部第一的河南省信貸投資額的43.8％。信貸投資規模偏小，金融支持投資的力度不強。

國家政策性銀行給予的低息專項貸款也較少。國家開發銀行作為國家政策性銀行，主要從事基礎產業和基礎設施項目的投資，投資方向和投資性質與當前的國債投資存在某些相同之處，*年國家開發銀行在全國的貸款余額為5467億元，*省分行只有100億元，僅占全部總量的1.8％。國家開發銀行*年度向中部六省共發放貸款1202億元，占全國發放貸款的22％，但*只占向中部六省發放貸款總額的8.3％，位列中部六省最后一位，差距巨大。

（三）融資責任主體不規范

融資責任主體不規范，主要表現在政府投資項目的融資，往往是由政府主管部門牽頭組成項目指揮部，負責政府投資項目資金來源的運作，這樣做合乎一般慣例，但實際上由于國有資產運作的特殊性，導致政府投資項目融資出現責任主體不規范、投資效益低下的問題。在風險約束機制尚未建立的情況下，建設單位同時也是受益單位，投資、建設、運行合三為一，這樣就不可避免地形成建設單位為爭取利益而積極擴大投資和融資的總額，為政府投資失控埋下禍根，增加了政府融資的負擔和風險。

（四）融資管理體制分散，存在融資風險和地方債務危機隱患

我國《預算法》第二十條明確規定：地方各級預算按量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。因此，地方政府只能在國家法律“禁區”外尋找融資出路，存在明顯的短期行為。首先，地方政府缺乏舉債的整體規劃、有效的債務資金監管系統及科學詳實的項目論證，致使無效工程、“胡子”工程、“首長”項目時有出現，資金嚴重浪費，政府融資使用無效益。其次，地方政府融資多處開口，分散管理，融資的決策主體、償還主體及投資失誤的責任主體都不明晰。目前，我省各級地方政府共有多少債務，沒有一個部門能夠說清楚。由于債務融資的總額無法量化，控制債務風險的各種量化指標，如負債率、償債率等也無法操作，沒辦法對償債作統一的安排，一旦出現明顯的償債高峰期，并且償債額巨大，那么就可能爆發政府債務危機。

另一方面，政府投資項目從國家政策性銀行獲取的貸款，往往都以地方政府財力作擔保，這種承諾形成了大量的隱性債務，加大了政府財政風險的不利因素。

（五）融資總量難以把握，宏觀調控力度不強

地方政府融資運作缺乏一個相對獨立的政策性融資機構為依托，融資總量難以規劃和把握，宏觀調控力度不強。目前，政府舉債或融資項目的投資分散在各個具體的項目或職能部門所屬的投資公司，融資總量難以把握，政府投資項目主體在兼顧政府的政策性投資需求時，還要考慮自身的經濟利益。由于地方政府融資的決策主體與這些投資主體間責權利模糊，導致投資主體偏向于追求自身經濟利益，一旦決策失誤，發生信用危機，責任將全部推到政府身上。

五、部分國內發達城市政府融資情況和部分國外地方政府融資借鑒

（一）部分國內發達城市地方政府融資模式

1、北京的“政府主導、社會參與、市場運作”的融資模式

北京市政府*年制定了《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》，提出了北京市基礎設施融資按照“政府主導、社會參與、市場運作”的方針和“增量改革、存量試點”的總體原則。具體融資思路有以下兩點：

一是循序漸進開放城市基礎設施建設和經營市場。對經營性項目全部向社會開放；對有經營收入但不足以收回成本的項目，在政府資金引導和必要的補償政策支持下，采取PPP模式吸引社會投資者合作建設。

二是整合基礎設施資源，轉換企業經營機制。通過整合行業資源，構建北京市基礎設施融資平臺，為基礎設施建設和發展募集資金。對軌道交通的運營部分按照政府與社會投資7：3的比例向社會投資者招商；對經營性城市基礎設施中由政府投資形成的經營權和股權，進行出讓和轉讓，盤活存量資產，將收回的資金用于非經營性和準經營性基礎設施項目的建設和運營；對基礎設施領域的國有企業股份制改造，轉換企業經營機制。

2、上海的“集中管理、方式多樣”的融資模式

一是上海市確定由上海國資委對全市融資活動進行管理。國資委組織對重大融資項目進行論證和選擇，制定融資的政策與法規，營造融資市場運作的良好環境，依法對城市融資活動進行必要的調控和管理。

二是成立城建投資開發公司，實行城建財權與事權的集中管理。上海市成立城建投資開發公司，運用商業化的操作方式，對城市國有資產進行有效運營。改革之前，城建資金由財政部門負責管理，而城市建設由建設部門管理，基本上是事權與財權分離，在很大程度上制約了城市建設。成立城市建設投資開發公司后，政府授權其對城市建設和維護資金進行籌措、使用和管理，從政府出面舉債為主轉變為城投公司作為企業向社會融資為主，從而有利于把城市建設引入產業化、市場化運營模式。

三是積極開展融資方式創新，融資方式多樣化。發行城市債券，如浦東建設債券、市政建設債券、煤氣建設債券等，加快路橋建設，提高煤氣普及率；采用BOT方式建設橋梁和隧道，采用TOT方式轉讓南浦大橋和楊浦大橋49％的專營權，籌資25億元用于徐浦大橋的建設；組建上市股份公司，如組建凌橋、原水股份公司，籌措自來水和原水建設資金等等融資方式。

3、大連做足土地文章的融資模式

一是在全國率先提出了“經營城市”的理念。運用市場手段對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本（如土地）、人力作用資本（如市政公用設施）及相關的延伸資本（如廣告權、冠名權）進行整合、重組和資本運營，產生較多的收益，并將這部分收益注入到新的城市建設項目中去，形成城市社會經濟發展的良性循環。

二是搞好土地經營，最大限度地以地生財、聚財建城。政府壟斷土地一級市場，規范土地二級市場，實行土地批租和招標拍賣，盡可能把土地收益集中到政府手中。此外，對有待于商業化開發的國有土地存量進行環境改造，將生地養成熟地，提升其附加值，形成級差效應。

（二）部分國外地方政府融資簡要情況

1、國外地方政府融資的基本經驗

在工業化發達國家的市場經濟進程中，政府融資一直是其國民經濟活動中必不可少的調控手段，成為市場經濟成熟化發展的助推器。日本、美國、英國等發達國家的地方政府融資體系都很發達，地方債成為國家經濟部門借入債務的重要支柱。并且，隨著市場經濟的加速發展，一些新興的工業化國家和其他發展較快的發展中國家的政府融資也異軍突起，地方政府自我籌資能力越來越強，在貫徹國家產業發展政策，促進資源合理配置，調節經濟周期性波動，維持經濟持續穩定發展等方面發揮著舉足輕重的作用。總的來看，具有以下幾點基本的經驗。

第一，財政在地方政府融資管理中居于主體地位，建立起政府公債相應的預、決算編報制度和有效的監督管理系統；實行分級管理，中央對地方債務發行實行嚴格的審批制度，進行總量控制。

第二，實行法制化管理，國家財政法規和地方自治法都賦予地方政府融資相應的位置，其融資來源、資金管理、投放范圍及償還等都有明確的法律規定。各國法律規定地方債主要用于城市基礎設施建設，特別是市政設施建設，如美國的地方債券稱之為“市政債券”，規定由地方政府用于修橋筑路、、環保設施、水電煤氣、公共住宅、體育場所以及學校建設等。

第三，在保證中央政府國債優先的情況下，為促進地方債的發行和推銷，各國分別從債券利率、稅收政策等方面給予優惠，如規定地方債稅收率可高于國債，或對地方債的收益免征、減征所得稅等。

2、私人融資動議（PFI）模式的英國政府融資模式

為了滿足國民經濟和社會發展對基礎設施的迫切需要，有效控制公共支出以及基于意識形態上的考慮，英國保守黨政府于1992年啟動了私人融資動議（PrivateFinanceInitiativePFI）。私人融資動議就是允許私營部門涉足公共領域，提供以資產為基礎的長期服務，私人部門每年從政府獲得一定的費用以換回投資。

PFI是公私合伙（PublicPrivatePartnershipPPP）一種實現形式。在英國政府*年公布的“公私合伙——政府視角”的報告中，將PPP分為三類：一是通過出售國有企業的大部分或一小部分股份讓私營部門參與持有國有企業的股份；二是私人融資動議及其他安排，政府以合同的方式向私營部門長期購買高質量的公共服務；三是向市場出售政府服務。利用私營部門的專業技能和資金充分發掘政府資產的潛力。其中，PFI是PPP最為重要的一種形式。

3、市政債券和信用借貸相結合的波蘭地方政府融資經驗

波蘭作為中東歐地區經濟轉型成功的典范，從計劃經濟中央集權制向分權制轉變過程中，其地方政府的融資舉債并未帶來很多經濟轉型國家存在的地方巨額債務無法償還的問題。波蘭從1991年以立法的方式允許地方政府舉債開始，二十幾年的時間里，地方政府融資發展良好，其特點為初期以市政債券融資為輔，以金融中介機構提供優惠信用為主要資金來源。到*年，波蘭地方政府舉債的資金來源，20%來源于市政債券，80%來源于信用借貸，并未出現那種普遍存在于轉型經濟國家的地方政府無力償還巨額債務的現象。

波蘭的經驗表明，地方政府融資發展的好壞，主要受到以下幾個方面的影響：（1）是否具有穩健的地方財政稅收和可預期的中央政府轉移撥款；（2）地方政府融資規范體制和監督機制是否健全；（3）是否具備多種形式的融資渠道，且相關金融機構是否受到政府的過分干預。

4、主體明確、程序規范的日本地方政府融資經驗

一是有一套較為完整的組織運作機構。大藏省統一負責領導政府投融資的政策、計劃、年度預決算、資金調度和運用。政府按國會批準的計劃，將集中的資金投向政府興辦的金融機構，再由金融機構提供給民間各部門，以實現政府一定經濟目的。

二是執行嚴格的投資政策、預決算制度和工作程序。根據政府制定的經濟政策和產業政策，各公有投融資機構每年8月底要提出下一年度預算要求報送大藏省，大藏省與有關部門談判征求意見，加以修改審定，提出投融資方案，年末或下年初由大藏大臣提交議會審議決定后，從新財年起執行。

三是實行法制化管理。國家財政法規和地方自治法規都賦予地方政府融資相應的位置，對其融資來源、資金管理、投放范圍及償還等都有明確的規定。

六、加快*省地方政府融資的對策建議

擴大全省各級政府融資規模的關鍵在于構建多樣化、規范化的融資平臺，通過這些融資平臺進一步拓寬融資方式，同時政府要加強政策的引導和支持，以促進地方政府融資快速、有序發展。

（一）構筑多樣、規范的*地方政府融資平臺

1、構筑多樣化的融資主體

構筑多樣化的融資主體關鍵在于組建或改組相應的綜合性或專業性的國有投資公司，使之成為政府投資項目的融資平臺。具體可以采取以下三種思路：

第一，構建面向單個項目的投資公司。經驗表明，組建面向單個項目的投資公司是非常好的融資平臺。如贛粵高速股份公司，通過配股、資產收購、發行短期融資債券、銀行貸款等途徑，累計為*高速公路建設提供建設資金68億元，成為*交通建設一個重要的融資平臺；剛組建的省地方鐵路公司向國家開發銀行成功融資40億元，用于地方鐵路建設等等。結合實際情況，我們還可以考慮組建工業園區（開發區）基礎設施建設公司、大型水利項目建設公司等。對政府投資或部分參與投資的特大型基礎設施建設項目，如地方出資的鐵路、公路、電廠、各類開發區基礎設施、水利樞紐工程等，按項目法人責任制要求，成立政府控股的單個項目投資公司，負責項目設計、資金籌措、建設施工及運營管理的全過程，政府的土地、資金按照資本金方式投入，可以充分發揮政府資金的放大效應。在不影響政府對特殊行業壟斷地位的前提下，這類公司可采用上市或公開發行債券方式籌集資金，鼓勵民間資本和國外財團資本參與投資。

第二，構建綜合性投資公司。對現有存量的公用事業資產，可以合理整合資源，成立若干個綜合性投資公司。地方政府能否利用有效融資手段充分利用國內外大量的剩余資本，關鍵就在于建立具有多樣融資功能的綜合性投資機構。這類投資公司可以以現有建成的設施作為政府資本金注入，它既有控股公司職能，使資本保值增值，同時又承擔國家政策性投資職能。綜合性投資公司根據國民經濟和社會發展需要，測算所需投入資金，研究哪些項目可以通過收費及經營回收投資，策劃BOT等組合投資和組合融資方案，重點為重大產業、公益性、政策性項目進行融資。

第三，構建產業發展公司。對政府投資的非經營性項目，可以視具體情況，對該類項目進行細分，項目中的部分可能是經營性的，如電視臺、藝術中心、體育場館等設施建設，對其中經營性的部分，應逐步減少政府投資的份額，成立相應的產業發展公司，多元化經營，以收養支，部分推向市場，對于非經營性部分由政府予以投入。

第四，構建風險投資公司。高新技術企業由于存在著技術、產品、市場等多種不確定性，很難得到銀行貸款，在成熟期之前也很難從資本市場取得資金。應當通過政府投資引導社會資金投向高新技術產業領域，擴大地方政府的高新技術領域的融資規模。可以考慮將目前科技三項經費中用于競爭性的投資，轉化為科技風險投資基金和創業基金的啟動資金和風險補償金，創辦區域性風險投資公司，變政府直接投資為通過風險投資公司的間接投資，在嚴格項目篩選論證的基礎上，率先啟動風險投資，從而實現高新技術企業的融資。

2、明確各級政府投資公司的定位及主要職責

投資公司的定位，是規范政府融資主體首先要解決的問題。根據政府的投資職能、建設職能和管理職能相分離和政企分開、管用分開的原則，投資公司經政府批準設立，作為政府投融資的責任主體，執行政府相關事業發展政策，履行支持政府投資項目的職能，負責政府項目運作，確保政府投資資金的使用效益。政府與政府投資公司應當是股東與公司關系。但政府投資公司不同于經營性的國有企業，雖然屬于企業，但其投資的主要目的是實現政府的調控目標而非追求利益最大化，其經營目標應確定為社會效益目標，主要是公益性、政策性和福利性項目的投資和非經營性資產的管理。

根據投資公司產生的背景及其經營目標來看，為充分發揮國有投資公司在地方政府融資中的平臺作用，對投資公司可以界定為以下四項職責，第一是按照政府意愿，對政府投資項目進行融資；二是根據政府安排，運用法定的可支配資產進行參股、控股投資；第三是為完成政策性目標，面向國內外市場多渠道、多形式融資；第四是負責國有資產的保值、增值或收回。

3、規范投資公司運作

在資產關系上，投資公司應以資產為紐帶，按照現代企業制度進行規范運作，健全法人治理結構。要按照《公司法》的規定組建董事會和監事會，完善內部管理制度，確保政府投融資的安全和效益。政府應派任財務總監，對投資公司的投融資、收益和分配情況進行日常監督。建立科學的考評指標體系和辦法，實行經營業績與報酬掛鉤，嚴格考核獎懲，逐步建立對公司經營者的約束機制。

在投資方向上，投資公司應利用多種渠道籌集建設資金，并根據政府計劃進行項目投資，其投資方向主要是政府投資項目，主要領域在基礎設施和公益性項目。

在融資方式上，應根據項目性質確定融資方案，廣開融資渠道，并建立還貸機制。投資公司在進行間接融資的同時，可以采取股票上市、發行企業債券和項目融資等方式直接融資，并應隨著發展，結合項目實際不斷提高直接融資的比例。

（二）進一步拓寬地方政府融資方式

1、繼續利用信貸資金

從全省各級政府融資資金來源來看，銀行資金是融資的主要來源，是解決地方政府建設資金短缺的主要途徑。*作為欠發達地區，必須繼續充分運用銀行資源，加大負債經營的力度，促進資金的大量集聚。

一是要進一步整合政府資源，擴大商業銀行貸款總額。商業銀行經營的基本原則是“安全性、流動性、盈利性”，保證資金安全是商業銀行經營的首要目的，據此銀行需要對貸款單位的資信狀況、貸款用途、項目前景等作比較深入的了解，要求貸款單位提供擔保。為了滿足商業銀行對貸款主體的上述要求，地方政府應改革現有政府資源的分布格局，將分散的部門資源轉化為政府資源，整合存量資源歸并到國有獨資投資公司，做大做強投資公司作為政府融資的責任主體，對資金進行統一籌措、使用和管理。同時，對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本（如土地）和人力生成資本（如城市路、橋）以及相關的延伸資本（如城市路、橋的冠名權）等進行合理配置到投資公司，使投資公司具有向金融機構大量融資的資源優勢，從而提高政府的融資能力。

二是要積極爭取政策性銀行的支持。商業銀行是以營利為目標，一般信貸資金期限短、利率高，還款的壓力較大，但政策性銀行是專門從事政策性信貸業務、不以營利為目標的金融機構，，貸款的期限長、利率低。向其貸款的進入門檻雖然較高，但一旦成功，具有商業銀行無法比擬的優勢。*年國家開發銀行和*省政府共同簽訂了《金融合作協議》，在“十五”期間向*貸款373億元用于*的固定資產投資。“十一五”期間要進一步加強與開發行的聯系和溝通，積極貫徹落實*年度*省人民政府與國家開發銀行簽訂的信貸工作聯系制度，更好地發揮國家開發銀行的融資渠道作用和政策性金融服務功能，爭取增加對*的貸款額度，促進*省的基礎產業、基礎設施、支柱產業、重點項目建設和地方經濟發展。

三是進一步提升政銀企合作平臺。目前，我省政銀企建立了良好的合作關系，政府促進了銀企互信和對接。今后，建議進一步提升合作的層次和水平，由政府牽頭協調和提供服務工作，加強部門之間、部門與企業之間的協作與配合，及時向各金融機構通報經濟運行情況和今后一段時間經濟社會發展思路、發展重點和發展方向，定期向金融機構介紹當地經濟發展規劃和重點項目，幫助金融機構作好項目儲備、開發和篩選，引導信貸資金投向，培育新的信貸增長點，形成政銀企互動、相互合作，相互支持的良好局面。

四是運用集中開戶、政府貼息等手段，發揮融資的杠桿效應。信貸資金的特點是通過存貸款的差額獲取利潤，在實行資產負債比例管理的原則下，銀行信貸資金的規模受制于吸取的存款量，存款量越大，發放貸款的量也就越大，貸款的利率也就可能越優惠。因此，地方政府在開戶銀行的選擇上應當作出權衡，可以采用集中開戶等形式來獲取優惠。同時，銀行為了確認收入，需要貸放出去的資金能夠按期收回利息，因此，地方政府可以將部分財政資金作為給投資公司信貸資金的利息補貼，使銀行資金的利息有保證，則能使投資公司向銀行舉借更多債務，發揮“四兩撥千斤”的融資杠桿效應，極大緩解資金短缺的壓力。

五是地方政府加強對擔保體系的支持。我省已經建立起了多種政策性擔保機構，建議地方政府每年從財政預算中安排一定比例資金，對政策性擔保機構因賠付造成的擔保資金損失，按擔保額一定比例實行補償，以提高融資擔保機構資信，增強其抗風險能力。考慮擔保行業高風險、低收益的特殊性質，可考慮在稅收上給予一定的優惠政策。

六是結合實際情況，創造新的信貸領域和方式。工業園區已經成為我省經濟重要的增長極，結合這一實際情況，各級地方政府要不斷加大對園區企業的扶持力度，幫助其獲得更多的資金投入，多角度、全方位地幫助工業園區及其中的企業開辟更多的融資渠道。結合工業園區產業集群的特點，可以園區內的大企業為龍頭，為其關聯度較高的其他企業作擔保或者以園區內的優勢企業作為一個整體向銀行申請貸款，還可以考慮以園區內某優勢產業集群向銀行申請集群貸款等等新的信貸方式。

2、利用證券和債券資本市場，擴大直接融資規模

一是要堅持“三個圍繞”快速推進我省股份公司的組建，為證券市場發展奠定堅實的基礎。第一，圍繞地區、行業優勢發展具有地域、行業經濟特色的股份公司，對于有色金屬、稀有稀土礦產、旅游資源、林業、水產資源等*就有比較優勢的產業，各地應從實際出發，選擇一批具有自身特點和優勢的企業進行重組，走聯合的路子，組建股份公司；第二，圍繞支柱產業和高新技術企業發展股份公司，我省的汽車、冶金、醫藥、電子、食品、化工建材產業等六大支柱產業集中了全省最多最好的企業資源，股份制改革的重點放在六大支柱產業上，發掘一大批有潛質的企業進行股份制改革；第三，圍繞跨地區、跨行業、跨所有制重組聯合組建股份公司，摒棄地方保護主義，有目的地吸收國內外有影響、實力強的企業參與股份制改革。

二是推動企業多渠道上市融資。要擴大視野，開闊思路，充分利用境內與境外、主板與中小企業板證券市場，繼續擴大主板市場融資規模，積極推動企業到中小板市場融資，鼓勵企業“借道”、“買殼”上市，支持有實力、有潛質的企業到境外、海外證券市場上市。

三是加大上市公司重組力度，做大做強上市公司，提高再融資能力。現有的上市公司是非常寶貴的資源，要結合“十一五”重點產業發展規劃，把積極推動和支持上市公司資產重組作為發展證券市場的一項重要工作來抓。支持上市公司圍繞主業發展，吸收并購優勢資產、優勢企業，投資運作優勢重點項目，對技術力量雄厚、管理水平較高、行業發展潛力較大、在同行業中占有優勢地位的上市公司，要最大程度地支持其實施跨地區、跨行業資產重組，做強做大。

四是大力推動企業債券融資，做到股票融資、債券融資“兩條腿”走路。國家發展改革委最近又批準*省煤炭集團公司發行企業債券15億元、*高速公路投資發展（控股）有限公司發行債券5億元，這是繼省投資集團公司之后，我省企業又一次較大規模的利用債券市場直接融資。隨著我國企業債券市場逐漸“回暖”，我們要適應債券市場的新變化和新要求，按照《企業債券管理條例》等有關規定，加大資源整合力度，培育一批符合條件的發行債券的主體，儲備一批發行債券的企業和項目，大力推動企業發行企業債券。

3、在城市公用設施領域大力推廣融資租賃

融資租賃是由出租人根據承租人的要求，按雙方的事先合同約定，向承租人制定的出賣人購買承租人指定的資本貨物，再將該資本貨物出租給承租人使用，承租人在支付約定時期的租金后，可以取得該資本貨物額所有權。融資租賃將融資和融物相結合，實行項目管理，與直接向銀行貸款相比，對項目企業信用度要求較低，擔保形式比較簡單，操作方便靈活，業務對象也比較寬泛。銀行對于一些不敢直接放貸的企業可以通過租賃形式向其融資。融資租賃起到了銀企“供給”與“需求”之間的“橋梁”作用，在一定程度上分散了銀行直接向企業貸款的風險。

融資租賃非常適合于公共設施項目，如公路建設、工業園區建設、城市公共交通車輛更新、醫療設備購置等，這些項目一次性投入比較大、回收期長，一般沒有足夠信用的承載主體，銀行在資金供給量、還款時限、信用擔保等方面很難適應這些項目，但通過金融租賃可以解決這個問題，比如融資租賃業務開展較好的浙江省租賃公司通過融資租賃方式出租了上海張江高科技園區的標準廠房和杭州市70％的公交客車。

全省各級地方政府要樹立融資效率概念，理解融資租賃效果的經濟性。同時學習浙江省的經驗，在稅收、信貸、保險和財政補貼等方面給予一定的優惠政策，鼓勵融資租賃公司積極參與基礎設施投資

4、大力開拓信托融資渠道，獲得資金用于基礎設施建設

我國信托融資的主要形式是信托公司以發行債權型收益權證的方式接受投資者的委托，匯集各類受托資金，集合運用，以項目融資貸款的方式對基礎設施項目提供支持。信托作為我國近年來新興的金融工具，已與銀行、證券、保險并列為我國的四大金融支柱，它具有聚資快、風險低、回報高的特點，能夠幫助政府投資項目進行有效融資，并能使投資者獲得超值收益。

*年末，*全省金融機構人民幣各項存款余額為5214億元，人均各項存款為12065元，這些資金總額較大，但同時較分散，這為開拓信托融資創造了條件。信托融資是當前我省把社會閑散資金引入建設領域最為直接和便捷的通道。通過信托進行投資的門檻較低，不成規模的社會閑散資金集中起來進行投資成為可能。從實際情況來看，上海已經運用了信托產品，吸引社會閑散資金用于基礎設施建設，愛建信托公司、上海國投推出的“外環隧道信托投資計劃”、“磁懸浮交通項目股權信托收益投資計劃”、“新上海國際大廈信托投資計劃”等信托產品都取得了成功，并且這些信托產品的購買者三分之二是個人，北京國投推出的“北京CBD土地開發資金信托計劃”為北京基礎設施建設籌集了10多億元的資金。南昌市土地儲備中心與江信聯合成功融資2億多元，宜春市成功發行了1．3億元的信托計劃，豐城市通過信托募集了1個億的建設資金。

我省地方政府要充分運用好我省江信公司和江南信托公司這兩家信托融資平臺，充分發揮我省信托融資功能。目前，信托融資在我省還處于起步階段，在普通投資者眼里信用還不是太高，地方政府可以將一些安全性較高、風險較小和收益相對比較穩定的基礎設施項目交給信托公司采用信托的方式向民間融資，地方政府通過與信托公司的合同約束，提高公司理財的專業技能和管理水平。同時為了規范信托融資，保證信托融資的持續發展，有關部門應加快制定規范地方信托投資的地方性法規或省政府規章，就信托投資公司為基礎設施項目融資標準、程序等做出明確規定。在信托產品發行上，政府要給予充分的支持，如政府對一些項目信托融資給予一定的財政補貼，在稅收上予以優惠，對機構投資者給予一定的優惠政策，從而增強對投資者的吸引力，以保證發行成功。

5、選擇優質基礎設施項目推行資產證券化（ABS融資方式）

ABS（Asset-BackedSecuritization）方式是一種新的引資方式，原意為以資產支持的證券化，是指以目標項目所擁有的資產為基礎，以該項目資產的未來預期收益為保證，通過在國際市場上發行高檔債券來籌集資金的一種項目證券融資方式。它依據某一特定項目的資產可能產生的未來現金流量，以發行債券的形式籌措資金，并取得項目運營的未來現金收益權，原始權益人則得以實現其資本存量的變現和流動，從事其他的投資。這種投融資方式的優點就是能使原本信用等級較低的項目的信用等級提高，使其照樣可以進入國際高檔證券市場，利用該市場信用等級高、債券利率低的特點，大幅度降低發行債券籌集資金的成本。并且ABS涉及環節少、風險分散、融資證券化的特點，可以大規模低成本的籌集資金,項目的經營決策權仍歸屬原始受益人。

作為一種證券化融資方式，ABS代表著項目融資的未來發展方向。從我國發展情況來看，目前已經有中遠、珠海高速、中集集團和重慶建行項目向海外實現了資產證券化的成功案例。中遠證券化的基礎資產是其北美線路的航運收入；珠海高速的基礎資產是高速公路的收費；中集集團的基礎資產則是其集裝箱海外應收賬款；建設銀行重慶分行已選擇并獲準與香港豪升ABS（中國）控股有限公司達成合作協議，ABS在重慶首次運作將投入2億美元，流動資金可達10億－20億美元，此次運作項目，為航空票款、汽車按揭、商業零售等

我省有許多建設與開發項目前景良好，未來也有比較穩定的收益，但在建設階段需要大量的資金投入，采用ABS融資方式可以較好解決這一問題。因此，今后對于我省一些有穩定收益的項目，如水電設施、公路、橋梁等項目可以嘗試積極策劃推進ABS融資。同時，要鼓勵有條件的企業與境內外金融機構合作，將有抵押的信用資產重組，以抵押資產的預期現金收益為擔保，在國際國內資本市場上嘗試發行資產證券，并可以積極探索住房抵押貸款證券化、應收賬款證券化的有效途徑。

6、結合*優勢，開展產業投資基金試點

產業投資基金是通過商業的方式募集民間資本從事特定投資的有效方法。它是由一定機構如產業基金管理公司、其他投資公司發起向特定對象募集資本形成基金用于預期的項目建設或投資活動，以此形成的投資收益回報給投資者，就概念來說屬于創業基金的一部分。一般講，創業基金包括風險基金、產業基金。產業投資基金是一種借鑒經濟發達國家“創業投資基金”運作經驗，結合我國具體實踐通過發行基金收益憑證，將投資者資金集中起來，具有“幾何投資、專家理財、分散經營、收益穩定”等特點，主要對未上市公司進行組合投資，投資收益按照資金分成，投資風險由投資者共同承擔。*年3月，總額200億元首期規模50億元的渤海產業投資基金已經得到國務院批準同意。

結合我省在有色金屬、稀有稀土礦產、旅游開發等具有明顯比較優勢的產業領域，向國家申請組建相應的產業投資基金公司，為將資源優勢轉化為經濟優勢搭建新的融資平臺，開辟新的融資渠道。

7、爭取國家率先批準*試行發行地方政府債券

在*年9月11日，財政部長金人慶在向亞太經合組織財長會議提交的報告中表示，中央政府正在考慮在有限的條件下，授權地方政府發行債券。我們要積極抓住這一信息，充分利用中央加快中部崛起的有利時機，爭取國家率先批準*試點發行地方政府債券。

（三）加大對*地方政府融資的體制和政策等方面的保障

1、成立省地方融資管理委員會，加強對融資的風險性、收益、質量等進行管理

目前，地方政府融資方式多樣，主體多樣，各級政府及其所屬部門都通過多種方式進行融資，因融資形成的債務管理較為分散，從而可能導致融資的風險加大，地方政府的債務負擔較重。鑒于這種情況，建議可以成立由發展改革委、財政等部門共同參加的省地方融資管理委員會，領導全省的政府融資活動并負責對因此而形成的地方債務活動進行管理監督。該管委會首先要摸清全省各級地方政府融資現狀、渠道及政府目前債務情況，摸清家底；其次，結合本省實際情況制定全省統一的政府融資規劃，試行規范化管理。地方政府融資要同本地區的產業發展政策緊密結合，通過調整融資來源、規模、運作程序及投資重點，一方面來貫徹區域經濟政策、產業政策等，另一方面確保政府融資在可控制范圍之內，加強對地方政府融資的宏觀調控能力；第三，要制定適合本省地方政府融資的政策，拓寬融資渠道，規范有效引導地方政府做大做強融資總量；最后，要加強對地方政府融資形成的債務的管理及債務償還的監督，對以前形成的債務，要嚴格劃分責任，該由政府負責的債務，應制定一個切實可行的還債計劃，對純商業性的、地方政府沒有介入的融資項目所形成的債務，由企業負責，防止把一切債務風險全部推給政府的現象。對新形成的融資債務，可以考慮由各級財政部門建立政府融資的“償債基金賬戶”，將每一年度財政收支結余、政府融資項目投資額及部分投資收益劃轉“償債基金賬戶”，建立償債準備金，由管委會統一管理。

2、加快制定與新的融資渠道相對應的政策、法規與監督引導機制

對地方政府融投資實行法律化、規范化的管理，做到有法可依、違法必究。盡快制定《*省地方政府融資管理條例》等地方政府融資法規，對地方政府融資的來源、資金使用和管理，特別是投資決策失誤責任和償還責任以法律形式作出明確規定。地方政府融資資金的投向只能專項用于基礎產業、地方基礎設施、公用事業建設項目。從法治的高度杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的非科學做法，規范融資主體的行為，提高資金的使用效益，使地方政府融資向法制化、規范化方向邁進。用明確的法律預期規范、監督和引導地方政府的融資。

3、加快信用體系建設，打造信用*

“好的名聲是永遠找不完的鈔票，壞的名聲是永遠掙不脫的枷鎖”。對一個投資者來說，一個政府聲譽的好壞，其政策的透明度與效率如何，直接關系到他們的成敗。一個開明、守信、高效的政府和良好的社會誠信制度是一個地區招商引資最好的招牌。

各級地方政府必須高度重視信用環境建設，規范企業改制行為，督促企業維護合法債權。一是要建立以政府為主導、市場化運作、社會化服務的信用評價機構，探索建立全省統一標準、統一評審、統一授信的企業信用等級評定機構，推動企業提升信用等級。整合金融、工商、稅務、技術監督等部門的企業信用數據，完善企業信用數據庫，實現信用信息的實時查詢。二是建立守信用企業正向激勵和失信行為懲戒機制，由發改委、中小企業局、金融機構等部門，定期組織守信用企業評選，列出“紅名單”，金融、財稅、工商等相關部門給予優惠政策和鼓勵措施。同時，依法加大對不講信用、破還信用行為的懲戒力度，對逃廢銀行債務的企業，實行“黑名單制度”，采取金融機構聯合制裁的措施予以懲戒。三是在各類開發區、工業園內率先進行創建“金融安全區”試點，總結經驗，逐步推開。

4、培養高級外向型的經營管理和投融資人才，提高投融資運營與管理的水平

培養高級外向型的經營管理和投融資人才，是提高投融資運營與管理的水平的關鍵因素。融資，特別是新型融資方式，是一個非常復雜的，專業性很強的事物，只有專門的高級人才，才能更好的把握和操作。目前我省的融資總額較低，融資水平不高，與專門的高級投融資人才的缺乏不無關系。今后，要加快培養和起用投融資方面的高級人才，把他們推向投融資的第一線，充分發揮他們的聰明才智和管理才能，以做大做強全省融資總額。