導(dǎo)語：工商行政指導(dǎo)規(guī)程思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

當(dāng)前，行政指導(dǎo)這一新的執(zhí)法方式，正在工商行政管理部門廣泛推開，并越來越多地被廣大工商干部和管理相對(duì)人所認(rèn)可和接受。可以預(yù)言，隨著工作的不斷深入，行政指導(dǎo)將成為工商部門轉(zhuǎn)變管理方式和助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。但從總體上看，行政指導(dǎo)畢竟還屬于一種行政行為，目前工商行政管理人員無論從思想認(rèn)識(shí)還是行為方式上，與行政指導(dǎo)的要求都還存在著一定的差距，在當(dāng)前行政指導(dǎo)剛剛推開的情況下，受慣性思維的影響，極易出現(xiàn)以“行政指導(dǎo)”的名義走過去“我說你做”的老路，導(dǎo)致在工作中出現(xiàn)偏差，削弱行政指導(dǎo)的效能。為此，有必要在行政指導(dǎo)中強(qiáng)化規(guī)程建設(shè)，通過完善一系列的規(guī)則和程序，確保行政指導(dǎo)始終沿著正確的軌道健康發(fā)展。本文擬結(jié)合分局推行行政指導(dǎo)的初步探索，就如何構(gòu)建工商行政指導(dǎo)規(guī)程談一點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

一、構(gòu)建工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程的意義

一般理解，工商行政指導(dǎo)，即工商行政管理機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事物范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，有效地支持、協(xié)助行政相對(duì)人維權(quán)興業(yè)、發(fā)展進(jìn)步，在行政相對(duì)人同意或認(rèn)可的前提下，以非強(qiáng)制性的方式，引導(dǎo)其作出或不作出某種行為的行政活動(dòng)。行政指導(dǎo)是依法行政的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)了工商行政管理機(jī)關(guān)履行公共服務(wù)職能的重要變革，開辟了現(xiàn)代工商行政管理工作的新途徑，體現(xiàn)了構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

與傳統(tǒng)剛性的行政執(zhí)法管理方式比較而言，行政指導(dǎo)顯然更具人性化特點(diǎn)，更適合當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。但從根本上看，工商行政指導(dǎo)依然是一種行政行為，工商行政管理人員在組織開展工作中，會(huì)自覺不自覺地將自己的主觀意志摻雜進(jìn)來，在行政指導(dǎo)中忽略對(duì)指導(dǎo)對(duì)象的尊重，將“指導(dǎo)”變成“執(zhí)罰”。也就是說，行政指導(dǎo)本身具有“雙刃劍”的性質(zhì)，它在作為行政機(jī)關(guān)一種柔性執(zhí)法方式的同時(shí)，也容易出現(xiàn)違背自愿原則，把指導(dǎo)者的想法強(qiáng)加于市場(chǎng)主體，出現(xiàn)問題又難以區(qū)分責(zé)任的問題，因此，必須有一個(gè)規(guī)程來約束和規(guī)制具體的行政指導(dǎo)行為。另外，推進(jìn)工商行政指導(dǎo)是有政策法規(guī)依據(jù)的。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第一項(xiàng)明確提出：“改革行政管理方式要充分發(fā)揮行政規(guī)則、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。這說明工商行政指導(dǎo)必須在依法行政的框架內(nèi)推進(jìn)，必須在一定的行為邊界和限制條件下實(shí)施，因而構(gòu)建行政指導(dǎo)工作規(guī)則就顯得十分必要。行政指導(dǎo)對(duì)于大廣大工商干部而言，畢竟是一個(gè)新的課題，對(duì)既定的指導(dǎo)項(xiàng)目應(yīng)該指導(dǎo)什么，怎樣指導(dǎo)，指導(dǎo)的程序和要求有哪些，都還比較陌生，必須按照法律法規(guī)的要求，確定行政指導(dǎo)的內(nèi)容、步驟和監(jiān)督措施，使行政指導(dǎo)的每一項(xiàng)內(nèi)容、每一個(gè)步驟都非常明確，在行政指導(dǎo)中嚴(yán)格按照程序進(jìn)行操作，既有效地預(yù)防指導(dǎo)“跑偏”，又使行政指導(dǎo)具有很強(qiáng)的操作性。同時(shí)，從目前工商隊(duì)伍的自身素質(zhì)看，由于長(zhǎng)時(shí)期從事執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰，形成了一定的思維定勢(shì)，容易在理解上和行為方式上簡(jiǎn)單地將行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法對(duì)立起來，不能在行政監(jiān)管過程中堅(jiān)持具體問題具體分析，什么問題都往行政指導(dǎo)上套，削弱行政指導(dǎo)的整體效能。因此，必須立足當(dāng)前，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定與法制工商、規(guī)則工商相適應(yīng)的行政指導(dǎo)工作規(guī)程，使行政指導(dǎo)規(guī)范化、程序化。

二、關(guān)于構(gòu)建工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程的相關(guān)要素

第一，關(guān)于構(gòu)建工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程的概念要素。工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程，即工商行政管理部門在法律法規(guī)的框架下，在工商職能、職責(zé)的范圍內(nèi)，在行政民主化、服務(wù)公共化的理念指導(dǎo)下，對(duì)具體項(xiàng)目如何實(shí)施行政指導(dǎo)制定的工作規(guī)章和工作流程。它是保證行政指導(dǎo)工作順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)目標(biāo)，減少行政成本，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的重要保證。對(duì)避免行政指導(dǎo)的泛化與濫用，防止錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)與越權(quán)執(zhí)法具有重要作用。

第二，關(guān)于構(gòu)建工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程的基礎(chǔ)要素。從組織行為學(xué)的角度講，構(gòu)建工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程本身是一個(gè)系統(tǒng)工程，它不能脫離基礎(chǔ)而指導(dǎo)孤立存在，我們理解，工商行政指導(dǎo)規(guī)程的基礎(chǔ)要素應(yīng)該包括理念規(guī)范、道德規(guī)范和行為規(guī)范。

（一）工商行政指導(dǎo)理念規(guī)范。近年來，關(guān)于管理與服務(wù)關(guān)系的討論一直沒有停止過，各種觀點(diǎn)爭(zhēng)論不休，這當(dāng)中或多或少地都涉及到行政指導(dǎo)問題，并且工商管理實(shí)踐也有一些大膽嘗試和探索，但在實(shí)際工作中，監(jiān)管執(zhí)法層面上還是以行政處罰、行政強(qiáng)制、執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰為主要任務(wù)。行政指導(dǎo)并沒有正式列上工作日程。形成這種局面的直接原因是自收自支的財(cái)務(wù)體系。由于財(cái)務(wù)收支靠部門執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰保障，基層工商行政管理形成了“平時(shí)講管理，年終看收費(fèi)；平時(shí)講服務(wù)，年末看罰款”的思維模式。長(zhǎng)期的執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰活動(dòng)，養(yǎng)成了管理人員居高臨下的特權(quán)習(xí)慣，助長(zhǎng)了依法強(qiáng)制的行為定勢(shì)。而從當(dāng)前行政管理的總趨勢(shì)看，在行政活動(dòng)的方式、方法、手段日趨多元化、多樣化發(fā)展的大背景下，特別是法制日趨健全的大環(huán)境下，行政指導(dǎo)這種促進(jìn)社會(huì)和諧、科學(xué)發(fā)展的柔性管理模式會(huì)運(yùn)用的越來越多，甚至成為占主導(dǎo)地位的行政方式。面對(duì)新的執(zhí)法環(huán)境，我們根據(jù)工商行政指導(dǎo)工作的特點(diǎn)，制定了沈河分局行政指導(dǎo)理念規(guī)范：即“上層次，抓指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變觀念；重系統(tǒng)，不支離，完善總體；要長(zhǎng)遠(yuǎn)，不斷線，科學(xué)發(fā)展；要民主，不武斷，構(gòu)建和諧。”引導(dǎo)廣大工商干部從思想、觀念上適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，更新執(zhí)業(yè)理念，充分認(rèn)識(shí)到行政指導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，并將其作為工商行政管理機(jī)關(guān)今后管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的基本職能。

（二）工商行政指導(dǎo)的道德規(guī)范。工商行政管理道德是指工商行政管理機(jī)關(guān)及其執(zhí)業(yè)人員在行政執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)中應(yīng)共同具備和遵守的道德內(nèi)容、道德標(biāo)準(zhǔn)、道德思維、道德模式和行為規(guī)范。由于行政主體在公共管理活動(dòng)中具有多重角色，特別是在涉及到公、私關(guān)系，權(quán)利與義務(wù)關(guān)系時(shí)，往往會(huì)遇到行政道德的價(jià)值原則和價(jià)值取向問題。行政指導(dǎo)也是一樣，它一方面能通過柔性指導(dǎo)密切行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系，另一方面，也往往會(huì)成為以權(quán)謀私、自愿交易的腐敗因子，在客觀上為公權(quán)私用、謀取私利提供可能與機(jī)會(huì)。因而，制定完善的行政指導(dǎo)道德規(guī)范，能潛移默化地影響工商管理執(zhí)業(yè)人員的行為方式和價(jià)值取向，有效地抑制行政指導(dǎo)工作中出現(xiàn)的公權(quán)私用、以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象。根據(jù)以上分析，我們擬定了沈河分局行政指導(dǎo)道德規(guī)范，即“講道德，知榮辱，樹新風(fēng)，見實(shí)效，促和諧；要誠信，不欺瞞，以誠相待；要自律，不奢貪，以德維廉；要公正，不徇私，維護(hù)公平；要堅(jiān)持，不中斷，有始有終。”

（三）工商行政指導(dǎo)的行為規(guī)范。工商行政指導(dǎo)作為一種組織行為，一種行政職能，制定行為規(guī)范應(yīng)該是它的基本要求。一是行政指導(dǎo)不同于行政處罰和辦案實(shí)踐。由于它沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒有一致的量化尺度，統(tǒng)一考量的難度比較大；行政指導(dǎo)的相對(duì)人業(yè)態(tài)不同，比較復(fù)雜。所以，實(shí)施行政指導(dǎo)必須區(qū)別對(duì)待，對(duì)癥下藥，不能一刀切，簡(jiǎn)單化。二是必須以相對(duì)人自愿為前提。實(shí)施行政指導(dǎo)前，必須得到相對(duì)人同意或協(xié)助，也就是自愿接受指導(dǎo)的承諾。這就要求行政指導(dǎo)主體要擺正自己的位置，摒棄以往那種居高臨下，以行政強(qiáng)制為主的行為習(xí)慣，代之以平等、協(xié)商、協(xié)調(diào)、商議、建議、勸告、鼓勵(lì)等柔性行政指導(dǎo)方式，充分體現(xiàn)工商行政指導(dǎo)的親和力和服務(wù)性。三是工商行政指導(dǎo)必須依法推進(jìn)。行政指導(dǎo)雖然沒有統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)，在操作進(jìn)程中具有一定的彈性，在方式方法運(yùn)用上有一定的靈活性，但決不意味著可以濫施指導(dǎo)，必須依法有據(jù)，柔性干預(yù)。四是行政指導(dǎo)的文檔應(yīng)規(guī)范。行政指導(dǎo)的實(shí)施，對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)、民眾都會(huì)產(chǎn)生一定的影響，因此工商機(jī)關(guān)對(duì)行政指導(dǎo)的操作要規(guī)范，要對(duì)行政指導(dǎo)的步驟及結(jié)果跟蹤記錄。做到有據(jù)可查，便于信息反饋，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估指導(dǎo)。綜合以上幾個(gè)因素，行政指導(dǎo)的行為規(guī)范就是：“要自愿，不勉強(qiáng)；要依法，不越權(quán)；要疏導(dǎo)，不強(qiáng)制；要具體，不空泛，要認(rèn)真，不敷衍；要調(diào)查，不主觀；要耐心，不厭煩；要實(shí)效，不空談；要依法，不隨便。”

三、關(guān)于構(gòu)建工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程的實(shí)踐內(nèi)容

為使行政指導(dǎo)工作更具操作性，我們?cè)诶眄樄ど绦姓笇?dǎo)相關(guān)要素的同時(shí)，注重了實(shí)踐內(nèi)容的探索。

（一）結(jié)合實(shí)際制定指導(dǎo)規(guī)程。按照市局《關(guān)于推行行政指導(dǎo)工作實(shí)施意見》，依據(jù)工商職能，結(jié)合駐區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，編寫了《工商行政管理行政指導(dǎo)規(guī)程》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)規(guī)程》）。

《指導(dǎo)規(guī)程》共分四個(gè)部分，即行政指導(dǎo)規(guī)范性文件、行政指導(dǎo)法規(guī)依據(jù)、行政指導(dǎo)項(xiàng)目和行政指導(dǎo)工作相關(guān)文書。為便于全體工商干部在行政指導(dǎo)中參考、借鑒，我們選編了與行政指導(dǎo)有關(guān)的8個(gè)規(guī)范性文件和48部法規(guī)的相關(guān)條款作為執(zhí)法依據(jù)。同時(shí)將行政指導(dǎo)的工作流程和行政指導(dǎo)項(xiàng)目以及責(zé)任人和責(zé)任單位，以附錄的形式編輯了“行政指導(dǎo)工作圖示”，確保分局行政指導(dǎo)工作進(jìn)入事事有人管，工作有人抓的良性運(yùn)行狀態(tài)。

（二）實(shí)事求是確定具體項(xiàng)目。在制定《指導(dǎo)規(guī)程》過程中，我們緊緊抓住項(xiàng)目這個(gè)推行行政指導(dǎo)的關(guān)鍵，重點(diǎn)圍繞行政指導(dǎo)項(xiàng)目的選定、行政指導(dǎo)內(nèi)容的商定和行政指導(dǎo)程序的確定等幾個(gè)方面進(jìn)行了積極探索，使制定規(guī)程的過程變成分局行政指導(dǎo)抓落實(shí)、上臺(tái)階的過程。具體工作中，主要抓了四個(gè)環(huán)節(jié)。一是提高認(rèn)識(shí)立項(xiàng)目。針對(duì)部分執(zhí)法人員對(duì)行政指導(dǎo)知之不多等問題，我們請(qǐng)來市局法制處領(lǐng)導(dǎo)給包括局長(zhǎng)在內(nèi)的全體工商干部講課輔導(dǎo)，使大家對(duì)什么是項(xiàng)目、怎樣選擇確定項(xiàng)目和怎樣圍繞項(xiàng)目開展行政指導(dǎo)有了比較全面地了解和掌握，提高全體干部對(duì)開展行政指導(dǎo)的認(rèn)識(shí)。二是結(jié)合實(shí)際選項(xiàng)目。為了使項(xiàng)目指導(dǎo)更具針對(duì)性，按照政府所想、企業(yè)（個(gè)體戶）所需、群眾所求、法律所缺、社會(huì)所需的原則，結(jié)合駐區(qū)實(shí)際進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)查研究，分局班子專門開會(huì)確定指導(dǎo)項(xiàng)目，確定在轄區(qū)十個(gè)領(lǐng)域內(nèi)選擇指導(dǎo)項(xiàng)目，受到駐區(qū)歡迎。三是針對(duì)特點(diǎn)落項(xiàng)目。在確定了具體領(lǐng)域之后，我們根據(jù)分局機(jī)關(guān)和各工商所的不同特點(diǎn)，把分局確定指導(dǎo)的領(lǐng)域分解、確定為有具體對(duì)象和內(nèi)容的30個(gè)具體指導(dǎo)項(xiàng)目。為確保項(xiàng)目落到實(shí)處，又按照項(xiàng)目特點(diǎn)和項(xiàng)目與各職能部門之間的關(guān)系，將30個(gè)項(xiàng)目分解為“推進(jìn)項(xiàng)目、責(zé)任項(xiàng)目和執(zhí)行項(xiàng)目”三個(gè)類別開展行政指導(dǎo)。四是群策群力抓項(xiàng)目。圍繞項(xiàng)目落實(shí)，不僅各主抓部門明確了責(zé)任，而且分局從領(lǐng)導(dǎo)班子到各部門都明確了工作責(zé)任，制定了跟蹤考核辦法，通過局領(lǐng)導(dǎo)親自聽匯報(bào)、調(diào)度會(huì)、實(shí)地檢查等多種方式，及時(shí)了解和掌握行政指導(dǎo)工作的進(jìn)展情況。同時(shí)，將考核結(jié)果作為全年工作評(píng)價(jià)和評(píng)先、評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)，形成全局上下抓項(xiàng)目的良好局面。

（三）圍繞關(guān)鍵抓實(shí)項(xiàng)目?jī)?nèi)容。為防止行政指導(dǎo)走過場(chǎng)，我們結(jié)合分局干部隊(duì)伍狀況和指導(dǎo)項(xiàng)目的不同情況，提出了確定指導(dǎo)項(xiàng)目?jī)?nèi)容“四必須、四突出”的要求。即指導(dǎo)內(nèi)容必須緊貼指導(dǎo)對(duì)象實(shí)際，突出指導(dǎo)內(nèi)容的針對(duì)性；必須在工商行政管理的職責(zé)范圍，突出指導(dǎo)主體的職能性；必須對(duì)指導(dǎo)相對(duì)人有促進(jìn)作用，突出指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)效性，必須與指導(dǎo)相對(duì)人共同商定指導(dǎo)內(nèi)容，突出指導(dǎo)過程的互動(dòng)性。在行政指導(dǎo)中不提高指標(biāo)，不說過頭話，不搞華而不實(shí)的花架子，在實(shí)際工作中收到了很好效果。分局在審查各單位確立的項(xiàng)目時(shí)，堅(jiān)持沒有具體內(nèi)容的不批，內(nèi)容沒有針對(duì)性的不批，指導(dǎo)內(nèi)容沒有操作性的不批。為保證行政指導(dǎo)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的具體實(shí)施起到了積極作用。

（四）規(guī)范程序確保指導(dǎo)過程可行。我們?cè)谥贫üぷ饕?guī)程時(shí)還特別注意行政指導(dǎo)的程序和實(shí)施步驟的可行性。因?yàn)楣ど绦姓笇?dǎo)作為一種正式的行政活動(dòng)，在操作層面上，自然應(yīng)該遵循一定的程序。程序是實(shí)體的保障。工商行政指導(dǎo)程序是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和指導(dǎo)效果的保障，不可忽視。為此，我們一方面，依據(jù)行政指導(dǎo)的實(shí)際情況確定了分局推行行政指導(dǎo)的基本程序，即：①公布行政指導(dǎo)信息；②業(yè)態(tài)調(diào)整,了解企業(yè)狀況；③接納申請(qǐng),確認(rèn)自愿；④分析論證,查找依據(jù),制定方案；⑤互動(dòng)交流,與相對(duì)人交換意見；⑥個(gè)案指導(dǎo),幫助操作；⑦全程監(jiān)督,及時(shí)糾偏，⑧信息反饋,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),文書歸檔。另一方面，在確定具體項(xiàng)目的指導(dǎo)步驟時(shí)，堅(jiān)持針對(duì)不同情況，區(qū)別對(duì)待，不搞一刀切。大南工商所在指導(dǎo)轄區(qū)慈恩寺周邊宗教用品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，則著重從抓住薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)、抓住準(zhǔn)入環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)、抓住自律環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)、抓住監(jiān)管環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)等五個(gè)方面，一環(huán)套一環(huán)層層推進(jìn)，在實(shí)際工作中收到了很好效果。清明節(jié)期間，慈恩寺周邊的宗教用品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)秩序井然，沒發(fā)生一起投訴電話，為促進(jìn)民族文化健康發(fā)展起到了積極作用。