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2004年7月1日,《行政許可法》(以下稱《許可法》就要實施了。為了做好實施準備工作,企業登記機關有必要弄清許可法對企業登記的基本要求。本文試對此加以分析,供大家參考。

一、在登記依據上,《許可法》強調以法律和行政法規為主,地方性法規和規章關于企業登記的創設性規定,以及前置性審批規定將停止執行

首先,根據《許可法》第十五條關于“地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章,不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可”的規定,企業登記的立法權專屬于中央,只有全國人大和國務院可以對企業登記作出創設性規定。地方性法規和規章關于企業登記的創設性規定,以及關于企業登記前置性審批的規定,將隨許可法的實施而停止執行。

其次,根據《許可法》第十六條關于行政法規可以在法律,地方性法規可以在法律、行政法規,規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內,對實施該行政許可作出具體規定。法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定,不得增設行政許可;對行政許可條件作出的具體規定,不得增設違反上位法的其他條件的規定,地方性法規和規章(包括地方政府規章和國務院部門規章),雖可作為企業登記的依據,但是只限于有關的實施性規定,增設的行政許可和許可條件不能作為登記依據。

二、在登記機關的職責上,許可法弱化了登記時的審查職責,強化了登記后的監督職責,同時為地方政府賦予登記機關承擔統一受理企業登記前置性審批申請的職責提供了法律依據

(一)弱化了登記機關登記時的審查職責

根據《許可法》第五十六條關于“實施本法第十二條第五項所列事項的行政許可,申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的,行政機關應當當場予以登記。需要對申請材料的實質內容進行核實的,行政機關依照本法第三十四條第三款的規定辦理”的規定,登記機關的審查職責將以形式審查為主,原則上只對申請材料是否齊全,是否符合法定形式進行審查。需要對申請材料的實質內容進行核實的,才進行實質審查。而且,進行實質審查時應當依照許可法第三十四條第三款的規定辦理,即指派兩名以上工作人員進行審查。目前,登記機關的審查職責通常認為是以實質審查為主的。與之相比,許可法所作的上述調整無疑是弱化了登記機關的審查職責。

(二)強化了登記機關登記后的監督職責，登記機關對企業負有實施有效監督的義務

《許可法》將“行政機關應當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監督”作為基本原則,在總則中作了明確規定。此外,還設專章對“監督檢查”進行了全面、具體的規定。主要內容包括:

1.要求建立監督記錄和記錄公開制度。根據許可法第六十一條關于“行政機關應當建立健全監督制度,通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料,履行監督責任。行政機關依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行監督檢查時,應當將監督檢查的情況和處理結果予以記錄,由監督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權查閱行政機關監督檢查記錄”的規定,行政機關應當建立健全監督制度,對監督檢查的情況和處理結果予以記錄,并將記錄公開。公眾有權查閱記錄,行政機關不得限制和縮小查閱人的范圍。

2.規定了行政機關抽查的權力和相應的義務。根據許可法第六十二條關于“行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測,對其生產經營場所依法進行實地檢查”的規定,以及第六十三條關于“行政機關實施監督檢查,不得妨礙被許可人正常的生產經營活動,不得索取或者收受被許可人的財物,不得謀取其他利益”的規定,許可法一方面賦予了行政機關權力,可以對被許可人生產經營的產品進行抽樣檢查、對其生產經營場所進行實地檢查;另一方面也設定了義務,一是檢查應當依法進行,二是不得妨礙被許可人正常的生產經營活動,并不得謀利。

3.要求建立舉報受理制度。《許可法》第六十五條規定:“個人和組織發現違法從事行政許可事項的活動,有權向行政機關舉報,行政機關應當及時核實、處理。”即為要求建立舉報受理制度的規定。

4.要求建立行政機關相互聯動的監督機制。根據《許可法》第六十一條關于“行政機關應當創造條件,實現與被許可人、其他有關行政機關的計算機檔案系統互聯,核查被許可人從事行政許可事項活動情況”的規定,以及第六十四條關于“被許可人在作出行政許可決定的行政機關管轄區域外違法從事行政許可事項活動的,違法行為發生地的行政機關應當依法將被許可人的違法事實、處理結果抄告作出行政許可決定的行政機關”的規定,行政機關之間一方面要建立和實行對被許可人的聯網監督,另一方面要實行抄告制度,將對被許可人的違法查處情況通報許可機關。

5.確立了對違法許可的撤銷制度。《許可法》第六十九條對撤銷的適用的6種情形、程序和原則,以及主管機關都作出了明確規定。適用程序是,行政機關可以根據利害關系人的請求撤銷,也可以依據職權撤銷。適用原則是:（1）要考慮和維護公共利益。如果撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的,則不能撤銷。(2)要考慮和維護被許可人的合法權益。除被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可,其基于行政許可取得的利益不受保護外,撤銷致使被許可人的合法權益受到損害的,行政機關應當依法給予賠償。撤銷的主管機關是作出許可的行政機關,或者其上級機關。

6.要求行政機關依法注銷有關行政許可。根據許可法第七十條的規定,有下列情形之一的,行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續:(1)行政許可有效期屆滿未延續的;(2)賦予公民特定資格的行政許可,該公民死亡或者喪失行為能力的;(3)法人或者其他組織依法終止的；（4）行政許可依法被撤銷、撤回,或者行政許可證件依法被吊銷的;(5)因不可抗力導致行政許可事項無法實施的;(6)法律、法規規定的應當注銷行政許可的其他情形。以上六項內容是適用于所有許可事項的,沒有例外。因此,企業登記也要受此調整,企業登記機關也應當擔負起對企業進行有效監督的職責。

(三)為地方政府賦予登記機關統一受理企業登記前置性審批申請職責提供了法律依據

目前,在企業登記工作中,有的地方根據當地政府的要求,已經采取了登記機關“統一受理,抄告相關,并聯審批,限時辦結”的做法。這一做法得到了許可法立法者的重視和肯定。《許可法》第二十六條關于“行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的,本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理”的規定,即是其體現。因此,許可法實施以后,可能會有更多的地方政府要求當地登記機關統一受理企業登記前置性審批申請。

三、在登記程序上,登記機關需要承擔更多、更明確的義務

(一)在申請階段,登記機關應當接受申請人以信函等多種方式提出申請,并履行相應的協助申請義務。

第一,登記機關應當接受申請人以信函等多種方式提出申請。根據許可法第二十九條關于“申請人可以委托人提出行政許可申請。但是,依法應當由申請人到行政機關辦公場所提出行政許可申請的除外。行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出”的現定,申請人不僅可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出登記申請,而且可以委托人提出登記申請。因為,現行法律法規規章中并沒有關于申請人應當到登記機關辦公場所提出登記申請的規定。

第二,登記機關應當盡到協助申請的義務。這方面的義務包括:(1)免費向申請人提供申請書格式文本。目前,企業登記工作中基本上都推行了申請書示范文本。這不僅為申請人提出申請提供了方便,而且也規范了申請行為,便于登記機關進行審查,有必要繼續保留和完善。根據許可法第二十九條關于“申請書需要采用格式文本的,行政機關應當向申請人提供行政許可申請書格式文本”,以及第五十八條關于“行政機關提供行政許可申請書格式文本,不得收費”的規定,登記機關應當免費向申請人提供格式文本。(2)將登記依據等在辦公場所進行公示,并應申請人的要求作出準確的說明和解釋。關于公示的內容,許可法第三十條作了明確規定,包括“法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等”。(3)一次性告知申請人需要補正的材料。根據許可法第三十二條關于“申請材料不齊全或者不符合法定形式的,應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容,逾期不告知的,自收到申請材料之日起即為受理”的規定,登記機關對只需進行形式審查的登記申請,應當當場告知需要補正的全部內容,對需要進行實質審查的登記申請,應當在五日內告知需要補正的全部內容。

(二)在受理階段,登記機關負有即時告知,允許當場更正和出具書面憑證的義務

第一,即時告知。根據《許可法》第三十二條的規定,對申請事項依法不需要登記的,登記機關應當即時告知申請人不受理;對申請事項依法不屬于本登記機關職權范圍的,應當即時作出不予受理的決定,并告知申請人向有關登記機關申請。何為“即時”?(《現代漢語詞典(修訂本)》的解釋是“立即”。)

第二,允許當場更正。根據許可法第三十二條的規定,申請材料存在可以當場更正的錯誤的,登記機關應當允許申請人當場更正。

第三,出具書面憑證。根據許可法第三十二條的規定,登記機關受理或者不予受理登記申請,應當出具加蓋本登記機關專用印章和注明日期的書面憑證。

(三)在審查和決定階段,登記機關應當以形式審查為主,并在法定期限內作出決定,對不予登記的,應當說明理由并告知救濟權

第一,登記機關對登記申請應當以形式審查為主。

第二,登記機關應當遵守法定登記期限。根據許可法第四十二條關于“除可以當場作出行政許可決定的外,行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的,經本行政機關負責人批準,可以延長十日,并應當將延長期限的理由告知申請人。但是,法律、法規另有規定的,依照其規定”的規定,登記機關對需要進行實質審查的登記申請,可以在現行法規規定的期限內作出登記與否的決定,但是,對只需進行形式審查的登記申請,則應當當場作出是否登記的決定。

第三,登記機關對不予登記的,負有作出書面決定,并說明理由和告知救濟權利的義務。根據許可法第三十八條的規定,登記機關對依法不予登記的申請,一要作出書面決定,二要在決定中說明理由,并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。