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新時期鄉鎮機構改革是以促進農村上層建筑變革為核心，把政府職能轉變，農村工作機制創新作為改革重點，在合理調整組織機構、改革和整合事業站所等方面取得突破。筆者深入一些鄉鎮進行了調查研究，發現農村工作難做，鄉鎮干部難當，是上下尤為關注的熱點，就調查中發現的一些問題進行了探索性思考。

一、鄉鎮職能定位與鄉鎮承擔的責任不相適應

鄉鎮職能“先天定位不足”，管理體制不夠順暢，難以對轄區內事務實施有效管理。從法律規定看，我國現行法律法規，基本上都將行政執法權授給了縣級以上人民政府及其職能部門，鄉鎮一級沒有任何執法權。但任何工作鄉鎮都有可能被打棍子、挨板子、摘帽子。如稅收本是稅務部門的事，但一票否決都打在了鄉鎮身上。如對國土的征地管理由國土部門負責，而征地拆遷引起的矛盾糾紛就是鄉鎮的，權責不相一致。目前是有權有利的全往上收，扯皮有麻煩的全往下推，看得見的管不著，管得著的看不見。在一線的無權處理問題，只能做思想工作，解釋說明，答復不滿意，群眾就會到鎮政府、縣政府上訪，鎮政府始終處于被動應付狀態。

二、鄉鎮機構設置與實際工作職能不相適應

一是與上級相關機構設置不對等。縣里有的部門，鄉鎮沒有，但工作任務卻沒有少。二是與鄉鎮當前的工作職能不對等。鄉鎮機構設置為“5室4站”或“3室3站”，其中經濟發展辦公室，社會事務管理辦公室，由于鄉鎮功能不全，職責不明，不具備執法職能，為經濟發展的服務功能，對社會事務的管理職能難以到位，如同虛設。

三、鄉鎮編制數與鄉鎮承擔的工作量不相適應

我縣有27個鄉鎮，行政編制495名，機關后勤服務編制27名，經管員編制27名，總計549名。最大鄉鎮定編數為28名，最小鄉鎮定編數為12名。當前各鄉鎮為了完成繁重的計生、綜治、安全生產等各項工作任務，不得不混編混崗使用鄉鎮二級事業機構人員。絕大部分鄉鎮的黨政領導人數占編制的三分之二，一般干部職工人數僅占編制的三分之一，“官多兵少”的局面造成工作壓力很大，且幾個崗位定編1名，上級的考核指標又多，為完成工作任務，只能靠分組，把二級事業機構人員統一調配使用，造成鄉鎮編制實名登記工作難以落實到位。

四、鄉鎮條管機構的多頭管理與鄉鎮的內部機制不相適應。

目前鄉鎮條管機構的人、財、物、事的管理權在縣主管部門，鄉鎮對他們的工作處于不能不管，但又不能管的兩難境地。“條條”領導體制的存在，人為地把鄉鎮政府的整體功能割裂開來，致使很多鄉鎮想辦的事辦不好，上級分配的任務因為權力的局限而無法完成，很多法律賦予的職責無法履行，職能作用難發揮。

五、鄉鎮人員超編嚴重，人員分流渠道窄，難度大，與深化鄉鎮機構改革不相適應。

據調查反映，我縣鄉鎮機關在職人數為1039人，超編490人，平均每個鄉鎮超編18人。近幾年，各鄉鎮雖然采取了一些措施，分流了少部分人員，但仍未從根本上解決問題。多人共崗，人浮于事，財政吃緊，經費難保的現象仍然十分突出。鄉鎮政府是全國最基層一線政府，管轄區域相對狹小，它沒有下層級政府為其提供改革資源，加上多以農業為基本產業，使其可以自由調動的資源非常有限，人員分流的回旋余地相應較小。

六、鄉鎮人員的社會保障機制與現行體制不相適應。

機構改革人員分流不僅面臨著不同保障辦法的銜接問題，而且也存在利益差別產生的“逆向流動”的困難。目前的保障主體主要是由單位來承擔，離開單位意味著失去了醫療、保險、養老等社會保障，特別是經濟不發達的鄉鎮，離開了政府機構，最基本的生活保障也將隨之失去，就因為這樣鄉鎮人員更不愿意離開機關，因而更增加了人員分流工作的難度和機構改革的阻力。

筆者認為，盡管鄉鎮問題多多，困擾多多，但希望也多多，只要找準突破口，敢于破難，鄉鎮工作就一定能走出困境，闖出新路。

一、還權鄉鎮，重新規范鄉鎮管理體制。鄉鎮政府是集各種行政職能于一體的行政整體，必須具有一級政府所應有的權力和功能，才能擔負起法律賦予的職責和使命。鄉鎮政府職能應重新定位在“發展經濟、社會管理、公共服務、維護穩定”上，加速機構轉型，職能轉軌、工作轉向，實現管理到服務的真正轉變，致力于建設服務型政府、效能型政府。在法律和政策框架下科學合理劃分事權，借鄉鎮機構改革，農村稅費體制改革和學校教育布局改革的契機，理順各種體制關系，能還權的要還權給鄉鎮，能放權的要放權給鄉鎮，能分權的要分權給鄉鎮。把事權、財權、人權和領導權真正統一起來，強化鄉鎮一級政府的職能和職權，確保基層政權組織的建設和鞏固。

二、依據實際，合理設置鄉鎮機構和核定編制人員。依據鄉鎮職能，按照“行政職能整體轉移，經營職能走向市場，公益服務職能面向社會”的思路，結合鄉鎮實際重新確定機構。改革原有的鄉鎮事業站所，改革中本著絕對減人、相對減支，減人不減政府責任、減支不減政府公益性支出的原則，逐步實現由“養人”為主向“養事”為主的轉變，因事設崗，有崗需人成為機構設置的原則。鄉鎮工作涉及內容多，具體細致，具有一定難度，艱苦而繁重，需要大量的人力、物力支撐，方可保證正常運轉。

三、實體分流，合理消化鄉鎮超編人員。鄉鎮人員分流總的原則是積極穩妥，從實際出發。既要堅定不移進行改革，又要創新機制促進發展，更要理順關系確保穩定，要從政治、經濟上出臺相關政策給予保證，進一步完善養老、醫療、失業保險等社會保障制度，以消除分流人員在轉崗再就業過程中的種種顧慮和擔心，確保人員分流順利進行。

四、狠抓經濟，全面提高鄉鎮綜合財力。在大力發展鄉域經濟的同時，必須增強鄉財政綜合實力。各鄉鎮要因地制宜，理清思路，突出重點，全面規劃，各方面培植鄉級財源。要重視農業，加速產業結構調整步伐，選準項目，依靠科技進步，發展地方特色農業。大力發展鄉鎮企業，引進技術，引進人才，大力發展加工增值項目和高新技術產業，努力促進鄉財力的增強。

五、引進機制，全面提高鄉鎮干部素質。要以改革為契機，落實好精簡高效的改革原則，努力把鄉鎮領導班子配強、配優。通過多種渠道，采取多種手段，將鄉鎮干部造就成受群眾歡迎的復合型人才，全能型干部。要有開闊的眼界，開放的意識，全新的觀念，創新的舉措，接受、引進先進技術和先進合理科學，改選落后的生產組織形式，打破傳統粗放型的農業發展格局，調優調強農村經濟結構，推進農業和農村現代化。

六、以村為主，科學分解鄉鎮工作任務。農村工作新的特點，決定必須采用新的思維方式，新的工作方法。根據新形勢需要，鄉鎮干部要精減，村級組織一定要加強。農村工作要實行“以村為主”，把過去鄉鎮一級政府統包統攬的一些工作任務，分解延伸到村一級，由村干部去完成，真正實現村為主。要把那些年輕有為、政治堅定、公道正派、有科技文化、懂市場經濟、知法律政策、勇于負責、敢抓善管的共產黨員推選為村支部書記。在對村干部委以重任的同時，還要從政治上、生活上多支持、多關心他們，幫助他們提高待遇，樹立威信，減輕鄉鎮政府的工作壓力，營造和諧寬松的工作環境。