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黨的十七大報告提出實行黨的代表大會代表任期制，并重申了十六大報告提出的“選擇一些縣（市、區）試行黨代會常任制”。這其中蘊含著兩個方面的意義。第一，堅持要體現和實現黨章的政治意志。黨章規定：黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。實行黨的代表大會代表任期制對保證黨代會成為名副其實的黨的領導機關具有十分重要的作用。第二，黨代會常任制試點還需要形成制度優勢，在擴大黨內民主、增強黨內監督，尊重黨員的主體地位、保障黨員民主權利方面需要進一步突破。本文就黨代會常任制試點如何解放思想、突破現有試行模式，提出幾點看法。

一、構建壓力型的政治保障機制，增強黨代會常任制運行動力

黨代會常任制的制度運行動力不足已經是一個不爭的事實。胡喬木同志在就十二大黨章修改回答新華社記者提問時談到為什么十二大黨章沒有規定黨代會常任制的三大理由，第一點就是：“八大規定的年會制只召開了兩次，這就從實踐上證明很難行得通。”（《胡喬木文集》第二卷，人民出版社1993年版，第198—199頁）很難行得通的一個重要因素就是動力不足。黨的十三大以后，全國有12個黨代會常任制的試點單位，到十六大前有7個已經停止。但是，黨代會常任制是一種很好的制度設計，正如鄧小平所說：“黨的最重要的決定，都可以經過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它匯報工作，聽取它的批評，答復它的詢問。代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責，就便于經常地集中下級組織的，黨員群眾和人民群眾的經驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關工作。因此，我們相信，這種改革必然可以使黨內民主得到重大的發展。”（《鄧小平文選》第一卷，人民出版社1994年版，第233頁）

既然是那么好的制度設計，為什么長期以來一直沒有得到正式和持續的推行呢？其主要原因是黨代會常任制的制度起點高，而現在的黨委會組織領導體制很難與之接軌。第一，黨代會常任制規定了黨的領導機關的地位，但是，這個領導機關只是一個會議制度的形式，而不是組織領導“實體”，也沒有類似于人大常委會的常設機構，“虛擬”的領導機關就有“空轉”的可能。關鍵是目前決定黨的重大決策的是黨委常委會領導體制，常委會領導體制掌握公共權力，人數少、層次高、決策快，在強調以經濟建設為中心的現階段，它的比較政治優勢是顯而易見的。第二，現行的干部錄用并沒有圍繞黨代會是領導機關這個制度設計運行，而是體現常委會的中心地位。上級黨委常委會對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選實際上具有至關重要的作用。這就使得各地在具體實施中，對黨代會的重視程度、制度安排、領導機制乃至操作程序和黨代會發揮作用的大小都存在著不同程度的差異。因此，要體現黨章的政治意圖，實現黨代會常任制的制度優勢，在試行過程中應該建立一種壓力型的政治保障機制。按照政黨組織運行的政治邏輯，如果上級組織對下級組織具有權力制約機制，下級組織就會產生一種動力；反之，如果沒有動力源機制，下級對上級的意圖的執行動力就會減弱。

目前全國縣級黨代會常任制試行中，大多數的上級黨的組織部門把握不過多干預的政治原則，只是在選擇試行單位、試行內容和具體制度建設上進行觀察和起一些指導作用。這樣固然能夠使試行單位有較大的自主空間進行探索，但是，由于試行單位的權力構造和權力中心并沒有隨著常任制試行而有所改變，致使黨代會的領導機關地位和常任制所要達到的擴大黨內民主和加強黨內監督的目標還有相當的距離。本文認為，單純依靠試點單位進行黨代會常任制試行，其政治效果已經被實踐證明相當有限。地（市）一級黨委應設立由專職副書記負責的相關部門負責下級黨代會常任制試行工作。這個相關部門的職能主要是加強對黨代會常任制日常工作的聯系和監督，保證其正常運行。要建立這樣一個部門還必須擴大黨代會常任制試行范圍。據統計，目前我國有1936個縣，而試行黨代會常任制的只有近100個。在全國約460多個地級市中，如果每個地級市選擇下轄的2個縣進行試行，形成規模效應，就會產生重要的政治影響，將黨代會常任制的試行進一步推向深入。

二、構建委員會領導體制，增強常任制的活力

縣一級具有較為健全的政治組織結構，如黨委、政府、人大、政協四套班子都與省、地一級基本對應。在縣一級試行黨代會常任制應該是比較好的政治選擇，在試行成熟后，可以擴大黨代會常任制的范圍和層級。

在黨代會常任制的試行過程中，有兩個方面的組織領導體制，首先是增設常任制的領導小組，由黨委書記或專職副書記任組長，組織部門有關領導任副組長，在組織部下設一個辦公機構，負責常任制的日常工作，如黨代表的聯絡、提案、調查研究、會議程序的制定和安排等。中央黨校王貴秀教授認為，這種常設機關，根本不具備黨內權力機關的職能、性質和地位，因而起不到代表大會的作用。而由黨委書記親自掛帥，分管政工的副書記和組織、紀檢、宣傳、統戰等委員具體負責抓落實，更不具備黨的代表大會常設機關的職能、性質和地位，也有違實行黨代表大會常任制的初衷。（參見王貴秀：《改革和完善黨的代表大會制度的幾點思考》，《紅旗文稿》2003年第15期）

這樣的領導體制最大的優勢是有序，常任制日常工作體制較順。但最大的不足是，在這種領導體制下，不能保證黨員的主體地位，不能保證決策民主化和科學化，不能保證“即便決策失誤，也會較快得到糾正，黨的領導人濫用權力的現象就會大大減少”。領導人參加會議還是“只會興高采烈，談笑風生”，而不是“神色緊張，心情沉重，甚至出一身冷汗”。（高放：《黨代表大會年會制、常任制的由來和意義（下）》，《中國黨政干部論壇》2004年第3期）

其次，是實行委員會制。按照黨章規定，在黨代會閉會期間，全委會是領導機關。因此，黨代會常任制試行過程中，各地基本上都是將常任制的改革著眼于建立全委會領導體制。在浙江椒江的改革中，有相當長的一段時間不設常委。湖北羅田由縣委書記、副書記、縣委委員兼任縣人大、縣政府、縣政協、縣紀委主要負責人和縣里主要部門的負責人，形成了高度交叉的任職格局和“議行合一”的委員會權力結構。改革后，縣委書記只有具體事項的決定權、重大事項決策的建議權、干部任免的推薦權和建議權。雖然是縣委書記，但只有投一票的權力。

上述改革的本質在于完善黨的領導體制、決策機制和監督機制。這種探索固然十分可貴，但這種領導體制也存在著兩個方面的問題：第一，和現在普遍實行的常委制不能對接和對應，在一定程度上造成上下級之間體制運行不暢。第二，這種領導體制將全委會成員減少到原來的1/3，即13至15人，實際上成了擴大了的常委會。能否實現擴大黨內民主的目標，能否體現鄧小平提出的制度預設優勢，恐怕仍有疑問。因此，不久前，浙江椒江恢復了常委會，并將全委會的人數增加到33人。

本文認為，中共中央《各級黨代表大會代表任期制暫行條例》的頒布將會推動黨代表履職的主動性、自覺性，也會將黨代會常任制試行推向一個新的階段。所以，要充分抓住這個契機，在各地試行的基礎上，建構好黨代會的組織領導體制。

第一，提高黨代會常設機構的能級。黨代會常設機構是其在閉會期間行使職權的組織載體，應有兩個層次的內涵，一是類似于人大常委會這樣的機構，二是類似于人大常委會下設的工作委員會這樣的機構。二者性質是不同的。從目前來看，很難建構第一種權力機構，但僅靠目前的“黨代表聯絡辦公室”很難承擔黨代表任期制所賦予的很多職責。因此，筆者在這里提出一種具有操作性的常設機構模式，即在黨代會下設“黨代表任期制領導小組”這一機構。這一機構由黨委、人大、政府、政協以及相關的工青婦群眾團體的領導干部組成，采用委員會制的運行模式，主要對黨代表任期制起推動作用。其好處是既能增強黨內民主的活力，又能保持現有體制架構。其一，這個機構本身不是決策機構，不會對現有體制構成挑戰；其二，提升了常設機構的能級，避免了黨代會常任制的權威性嚴重缺失的情況；其三，這個機構可以形成一定的黨內民主的張力，可以對提高常任制的運行實效起到積極的作用。

第二，確立全委會領導體制，真正實現權力主體轉移。2008年初椒江通過的《代表大會常任制度》賦予全委會的領導機關的權力和職責是值得借鑒的，它實現了三個關鍵事項的權力轉移：

（1）責任主體的轉移。它明確了全委會“向區黨的代表大會和上級黨的委員會負責并報告工作，定期接受評議和監督”，這里的報告主體由常委會變成了全委會。報告主體不同意味著常委會權力的實質性轉移，責任主體也就隨之變更，全委會的成員而不是常委會的成員要向黨代會負責。由于黨代會實行年會制，這樣的負責就更為直接，負責主體的壓力要比非常任制下更大些。更多的成員成為負責任的個體，黨內領導成員之間的制約將會更多。

值得指出的是，在全委會職責規定中還有一條就是：“聽取和審議常委會的工作報告，對常委會及其成員的工作進行監督和評議。”這個規定使得常委會的權力受到了一定程度的約束，全委會領導機關的地位得以進一步鞏固。常委會成員既要經過全委會的監督和評議，又要受到黨代會代表的評議和監督。在兩層立體式的監督和評議制度安排下，權力的約束機制大大加強。

（2）干部任用權力的轉移。干部任用一向是常委會的職責范圍，在椒江的《黨代會常任制度》中規定為“討論決定區委管理的鎮、街道黨政正職擬任人選及區委區政府工作部門正職的擬任和推薦人選”。這就將主要的干部任免權轉移到全委會。用人權的實質是按照議決分離、先議后決的討論決定程序，對提交全委會的經過充分醞釀的擬任免人選，全體委員一人一票，逐個不記名投票表決，當場計票并公布結果。

（3）重大問題決策權力的轉移。椒江在重大決策權方面的規定是，區黨的代表大會閉會期間，區委全體會議是全區黨的領導機關，執行上級黨組織的指示和區黨的代表大會的決議，領導全區的工作。在全委會主要職責中規定，對全區經濟、政治、文化、社會建設和改革中的重大問題作出決策。而常委會的職責中是這樣規定的：“對全區經濟、政治、文化、社會建設和改革等經常性工作中的重要問題作出決策。”這項規定并沒有新奇之處，但是，椒江的特色或者說難能可貴的地方就是，將閉會期間全委會的領導機關地位從多個方面的具體規定中體現出來，落到實處。椒江的全委會職責還規定：“聽取人大、政府、政協黨組和區委工作部門的匯報并就需要區委討論決定的重要問題作出決策。”這一條在過去是常委會的一項重要工作，是黨委實行“總攬全局，協調各方”的制度保證。將這一職責轉移到全委會，首先是真正落實了全委會領導機關的地位和作用。黨內權力結構是以一個黨委、三個黨組的形式，也就是黨委通過三個黨組的作用在黨內實施重大的政治行動。通過制度規定，椒江已經實現了黨內權力的結構性重大調整和轉移。其次，黨委和三個黨組組成人員原則上都是全委會的成員，這種匯報已經不是過去的三個黨組向黨委常委會匯報的性質，而是黨內不同部門之間的工作通報和交流，少了黨委的指示性，增加了平等性，有利于人大、政府、政協依照法律和章程獨立負責、協調一致地開展工作。最后，這樣的制度規定真正能夠將民主和集中貫徹到位。

三、創新黨內述職評議制度，增強民主監督力度

黨代會常任制能否正常運轉，成為黨內大多數干部和群眾強烈呼吁的制度形式，關鍵在于其內容的制度安排。胡喬木在回答記者提問時指出：“黨代會主要是確定一個階段內黨的路線方針政策，產生比較穩定的領導機構，因而不需要也不可能每年都開會。”李忠杰不同意這個觀點，提出了三點理由：“第一，黨章從來都規定黨代會的職權之一是‘討論并決定黨的重大問題’，并未以年度來劃分問題的‘重大’程度，也似乎從未規定過黨代會不能研究所謂‘年度性’的重大議題。第二，國際國內形勢總是不斷變化，突發事件也會時有發生，五年之內很難沒有重大問題需要黨代會或全黨來加以研究。第三，實行黨代會常任制的主要目的是加強黨內民主。這種功能恐怕不是以‘不需要每年開會’作為理由就能取消的。”（李忠杰：《有關黨代會常任制的歷史情況》，《求是》（內部文稿）2001年第13期）胡喬木所說的不需要每年開會的背后是“無事可議”，李忠杰所說開會的目的是黨內民主，實際上都顯示出具體內容不確定的制度難題。

最大的制度難題是一些試行單位在實行常任制過程中，出現了黨代會和人代會、政協議題和提案重復和代表人員重疊的問題。如四川雅安市雨城區、滎經縣，“黨代會分別收到議案32件和41件，其中涉及黨的自身建設的只占議案總數的31%和14%，其余議案多為經濟和社會事務方面的內容。上海金山干巷鎮試行黨代會常任制后，黨代表與人大代表高度重合，經過調整后的比例還有40%”。（胡序杭：《黨代會常任制若干問題思考》，《求索》2004年第5期）這使得有些人擔心，許多重大問題如果在黨代會上作出決議，再到人代會上通過，使得人代會形式化，反而強化了黨政不分，促進了權力進一步由政權機關向黨組織的集中。這樣必然使得好不容易樹立起來的人大權威受到削弱。代表高度重合的結果是會議創新難以持續，代表對會議的貢獻度以及公眾對會議的期望值都會打折扣。

這個難題反映了制度推進中的路徑依賴特征。目前省一級黨代會五年一次的工作報告中的諸多內容，與人代會上政府首長的政府工作報告內容有相當的雷同。本文認為，劃分黨代會自身的職能邊界是非常必要的。馬克思恩格斯對黨的代表大會的性質和職能界定是“最高權力機關”，黨的“立法機關”。（《馬克思恩格斯全集》第4卷，第474、375頁）鄧小平在黨的八大上所作的關于修改黨章的報告中對黨代會的規定是“黨的最高決策機關和最高監督機關”。（《鄧小平文選》第一卷，人民出版社1994年版，第233頁）這些無疑是對的。黨代會的地位和職能理應按照這樣的政治原則定位。本文認為，黨代會常任制下的年會制度最主要的任務是對一年來黨委工作和紀委工作的檢視和評估，是對地方黨委以及相關黨組織負責人工作的考核。其中一項重要議題應該是對黨委、人大、政府、政協組織系統中擔任主要職務的黨員干部進行述職評議。過去地方人大的制度探索中一項重要的工作是，對政府組成人員進行述職評議，但由于種種原因在《監督法》頒布時取消了。試行黨代會常任制對上述黨的重要干部進行述職評議，可以強化對黨員干部民主監督的力度。對黨員干部來說，也會增加其政治壓力和責任感；對黨代表而言，一方面會增加其作為代表的責任感，另一方面也會增強其作為代表的動力。

常任制試點除了需要從上述三方面進行制度突破外，還應當在發揮黨內政治論壇作用，使任期制產生溢出效應方面進行探索。十七大報告明確提出了實行黨代表任期制。黨代表任期制的主要意義是發揮代表平時的作用。十七大以后，海南等地開通了“基層黨代表直通車”——黨代表可以列席省委全會。為了充分發揮基層黨代表的作用，海南省參加十七大的黨代表中共有7名來自基層，他們中有企業負責人、科研工作者、醫務工作者、司法干部、戲曲藝術家、高級駕駛員以及農民，均為各自領域的先進黨員代表。這些基層黨代表擁有多項權利，如列席省委召開的全體（擴大）會議，可直接來信、來電、來人向省委、省委領導反映情況、提出建議等。（《海南日報》2007年10月26日）這就為常任制提供了切實可行的制度通道。由于直通車只是個體的、零星的通過某種渠道反映黨員的情況和意愿，并未形成制度力量和優勢，需要通過常任制這個政治平臺，使得集聚的效能最大化。比如，黨代表可以就某一方面的問題進行質詢；黨代表可以就黨內外關注的某個問題進行自由、平等的討論；黨代表還可以對同級領導人的不當言行進行批評，也允許當事人進行答辯，等等。這里所說的“溢出效應”實際上是指黨代表除了在黨內對公共政策產生的過程要起積極作用外，還可以經歷政治成長的階段。這樣，黨代表中的優秀分子將可以逐步伴隨常任制的制度成長而成長。經過這樣的歷練，他們必然能夠擔負起執政興國的歷史使命。