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一、什么是街頭攤販占道經營

研究“占道經營”首先要界定什么是占道經營。不難發現，在政府部門的公告，電視、報紙的新聞報導中，“占道經營”一詞幾乎總是與“集中整治”、“治理”、“取締”等詞語同時出現。城市管理部門清理整治的占道經營行為主要分為兩種情況，一是沿街店鋪利用門前空地或道路進行店外經營的行為(城管部門通常稱之為“伸舌頭”)；二是街頭攤販利用路邊空地或廣場等公共空間從事簡單的商品交易的行為。本文主要將第二種情況，即小商小販在城市街頭的販賣活動（即街頭攤販的占道經營）作為研究對象，運用相關的公共管理理論進行公共利益辨析，其原因有三：一是根據相關的統計資料顯示，在發生的占道經營情況中，90%以上為小商小販的街頭販賣活動；二是占道經營治理中所積累的矛盾和出現的暴力抗法等問題也主要來自于對街頭攤販的取締行動中；三是街頭攤販主要由下崗失業人員、農村轉移勞動力、喪失部分勞動能力的殘疾人等無法進入正規部門就業的弱勢群體構成，關注他們的生存和發展，對其所從事的占道經營活動進行研究，對于在城市管理中體現以人為本的理念，維護社會和諧穩定具有重要的現實意義。

在明確了本文的研究對象及其選擇原因的基礎上，本文給出“街頭攤販占道經營”的定義：城市無穩定職業者為獲得經濟收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市路邊空地、廣場、綠地等開放的城市公共空間，所從事的小規模的未得到政府主管部門認可和保護的商品經營活動。

這一定義包含以下五個方面的內容：

（一）從業人員：實施占道經營的街頭攤販來自于“城市無穩定職業”群體。按戶籍屬性區分，這一群體由兩部分人組成：一是以下崗失業職工為主的具有城市戶籍的無穩定職業人員，二是進城務工的農村轉移勞動力。

（二）從業動機：街頭攤販限于自身條件，迫于生計而實施占道經營行為，其動機是“獲得經濟收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要”。其在主觀上并不存在破壞市容環境等公共利益的故意，其在客觀上彌補了城市商業網點覆蓋能力的不足，方便了市民生活。

（三）經營地點：城市路邊空地、廣場、綠地等開放的城市公共空間。這是本文所研究的占道經營問題在空間上的規定性：一是本文的研究范圍僅限于城市；二是占道經營的實施地點為城市中開放的公共空間。而如何發揮城市公共空間除通行能力之外的多種用途，從而彰顯城市特色、增添城市魅力、增加就業機會、恢復城市活力正日益為城市管理研究者所重視。

（四）行業特點：“小規模的”“商品經營”活動。街頭攤販在學歷、年齡、勞動技能等方面大多處于劣勢，難以進入正規部門就業，所以其從事的占道經營活動具有技術要求低、投入少、規模小、見效快的行業特點，而這一非正規就業形式為緩解就業壓力、維護社會和諧穩定發揮著積極的作用。

（五）政府態度：街頭攤販的占道經營活動“未得到政府主管部門認可保護”，屬于違法行為，因而受到城市管理部門反復的清理取締。在政府部門采取行政強制措施對占道經營取締過程中，城市管理者與攤販之間積累了一定的矛盾。

從“街頭攤販占道經營”定義這五個方面的內容可以看出，攤販實施占道經營是在自身生存能力和就業條件處于劣勢的情況下，為維持生計而進行的一種“自我救濟”方式，雖然存在一定程度的違法的行為，但本身并不存在“違法”的故意。而政府部門為了維護市容環境等公共利益，對其反復加以取締，致使以弱勢群體為主的攤販群體在難以找到其他生活出路的情況下，與政府部門維護市容環境的執法權之間產生了矛盾，并且發生了一些暴力沖突和流血事件，從而使占道經營治理問題成為一個值得認真思考和研究的社會問題。

二、運用公共管理理念分析街頭攤販占道經營活動

從城市管理部門的角度出發，維護城市的美好環境應該是符合大多數市民的公共利益的，而市民卻對城管執法人員在占道經營治理中的執法行為頗多指責，對被查處的街頭攤販則抱有深切的同情。城市管理部門認為，他們代表的是廣大市民的利益，數以百萬計的市民與一個城市中存在的數以萬計的街頭攤販來比，自然是大多數。也就是說，城市管理部門的“取締占道經營”行動代表的是大多數人的利益，可為什么依法行事的保護大多數人利益的執法行為卻陷入令“多數人”和“少數人”都不滿意的境地呢？其實，僅僅將占道經營視為一種違法行為還遠遠不夠，該問題的邊界已遠遠超越了違法和執法簡單認識，我們還要從這種行為實施者的生存狀況，攤販經濟的存在對緩解社會就業壓力的作用，促進社會公平正義，維護社會和諧穩定的角度重新審視占道經營問題。本文將分別運用“需求層次理論”、“帕累托改進原則”和“外部性分析”來論述：維護公共利益不能成為城市驅逐攤販的理由。

（一）攤販從事占道經營的需求層次理論分析

馬斯洛的需要層次理論指出，人都潛藏著從低到高五種不同層次的需要，這五種需要依次為生理需要、安全需要、情感需要、尊重需要和自我實現需要，人在不同的時期表現出來的各種需要的迫切程度是不同的。人的最迫切的需要才是激勵人行動的主要原因和動力。一般來說，某一層次的需要相對滿足了，才會向高一層次發展，追求更高一層次的需要就成為驅使行為的動力。那么，街頭攤販處于需求層次理論所給出的哪一個需要層次，他們就迫切需要解決的問題是什么？我們首先要對占道經營從業者即街頭攤販的在社會生活中所處階層和生存狀況進行分析。根據中國科學院“當代中國社會階層研究”課題組的分析，將當前中國社會劃分十大階層，這十大階層分別為國家與社會管理階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務人員階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城市無業、失業、半失業階層。占道經營從業者群體顯然屬于十大階層的最底一層，城市無業、失業、半失業者是城市中最貧困的群體。該群體的普遍特征是“四低”：低學歷、低勞動技能、低收入、低社會保障（或者根本不享受任何社會保障）。他們明顯處于馬斯洛需要層次理論所描述的最低層，即生理需要層面，他們成為街頭攤販的主要原因和動力，就是因為占道經營幾乎無進入門檻和技能要求，成本低、見效快，可以在最短的時間內滿足最低的生存需要。我國春秋時期的政治家管仲曾說：“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，與馬斯洛的需要層次理論有異曲同工之妙。因此，要求商販在最基本的生存需要尚難以解決的情況下，為保證市容市貌來放棄為自己提供生活來源的“霍布森選擇”是并不現實的。

（二）在實現公共利益的過程中要體現“帕累托改進”原則

城市管理者取締占道經營并不是為一己之私，他們也是在維護公共利益。那么，我們在這里需要辨析一下什么是公共利益，公共利益代表哪些人的利益，少數人的利益是否可以在以保護多數人利益的名義下變得無足輕重呢？關于什么是公共利益，學術界一直存在爭論，并沒有一個被大家普遍認可的概念。但在以下幾個方面上是被普遍認同的：一是公共利益并非僅是大多數人的利益，少數人的利益也是公共利益的組成部分；當少數人的利益因所謂的公共利益而受到損失的時候，需要對受損一方進行必要的補償，通過這種補償來實現或者說接近達到有人受益而無人受損的帕累托改進。

目前城市中的攤販群體主要由城市下崗失業人員和農村轉移勞力構成，他們不是經濟體制改革和城市化進程的受益者。改革是世界和歷史潮流，我們的國家和民族要想獲得永續發展，只有堅持繼續深化改革。改革使國力迅速增強，經濟迅猛發展，但我們也要注意到，在整個社會的公共利益得以提升的同時，有些人成為改革所必須付出的代價的一部分，他們并未在改革中獲益，而是加入了無穩定職業群體的行列。根據帕累托改進“有人受益而無人受損”的原則，他們理應得到相應的補償，理應通過社會保障體系維持正常的生活。但目前尚不完善的社會保障體系覆蓋面小，覆蓋率低，大部分城市非正規就業者還處于社會保障體系之外。因此，他們中的一部分人走上街頭，成為攤販，以這種“自我救濟”的方式來滿足基本生活需要。

社會中的一部分在大多數人的利益得到提升的同時，自身利益受到損失，他們理應通過社會保障體系得到相應的補償，在這種補償尚不到位的情況下，“帕累托改進”原則并未得以實現，如果政府和社會對于他們的“自我救濟”行為給予寬容、理解和引導，允許攤販通過自食其力解決生存危機，我們可以將這種解決辦法作為目前無法真正實現利益補償情況下的一種補救措施，從而能夠在最大程度上趨近于“帕累托改進原則”，促進社會公平正義。

（三）街頭攤販占道經營的外部性分析

占道經營對城市市容環境和交通秩序所產生的不利影響是這一行為的負外部性，消除這一負外部性正是城市管理部門取締攤販的理由。多年以來，城市管理部門以運動的方式對占道經營行為采取了一輪又一輪的取締行動，每一輪集中整治，城市管理部門都力圖通過“畢其功于一役”的方式消除這一“城市頑癥”。但是，城市政府部門忽略了這一“占道經營”本身的正外部性。

在社會轉型過程中產生的城市困難群體和城市化進程中流入城市的農村轉移勞動力成為城市中無穩定職業的困難群體，而由于我國近年的高經濟增長并未帶來高就業增長，這一群體在相當長的時期內會保持一定的規模。由于我國的社會保障體制對這一群體的覆蓋率非常低，他們在難以進入正規部門就業的同時，無法靠社會保障體系中滿足其個人和家庭的基本生活需要。在這種情況下，城市無穩定職業群體中就業一部分具有勞動能力者選擇進入非正規就業領域以實現“自營就業”，在非正規就業的方式選擇上，成為街頭攤販的進入門限最低，見效最快，幾乎是就業能力較低的困難群體的最可能做出的選擇。根據世界勞工組織的調查，成為街頭攤販是進行非正規就業的主要方式。而這種“自我救濟”對于緩解就業壓力、減輕政府負擔、保持社會穩定具有積極的意義，這正是占道經營行為所具有的巨大的“正外部性”。本文認為，這一正外部性遠遠大于其負外部性，而城市管理部門恰恰是忽略了或者說低估了街頭攤販存在的巨大的正外部性，而試圖以行政強制手段徹底鏟除占道經營現象的行為以消除其負面影響。但是，強制取締的措施在使城市市容環境得以改善的同時，卻迫使眾多以“占道經營”來實現自我救濟的攤販失去了賴以生存的謀生方式。攤販群體在無法實現自我救濟又難以得到社會保障的情況下，其最基本的生存需要沒有辦法得到滿足。本文認為，街頭攤販在合理范圍內存在其正外部性是明顯的，而城市管理部門在退路進廳沒有真正到位的情況下，采取行政強制手段取締攤販是在進行一場損失大于收益的“負和博弈”，其結果是得不償失的。因此，政府部門在制定占道經營治理政策時，應重新認識街頭攤販的存在對于社會生活的積極意義，通過規范、引導攤販的經營活動，體現城市治理以人為本的理念，從而使攤販經濟為方便市民生活、保障攤販的基本生存需要而發揮積極作用。

三、政府部門在占道經營治理中的作用

城市治理的指導思想應該是便民而不是治民，這一指導思想在占道經營治理中尤為重要。這里的“民”是包括生活在某一區域內的所有的人，當然也包括這一城市中的街頭攤販。攤販群體與生活在同一城市中的其他人一樣，也需要生存，也有老人需要照顧，也有孩子需要上學，也有喜怒哀樂，也有生老病死。但他們又與城市中的很多人不同，他們來自于城市中生活最貧困的群體，他們夏天頭頂烈日，冬天冒著嚴寒，從事著這個城市中最辛苦、最沒有保障的工作。他們用自己的勞動為市民帶來了生活的方便，同時獲得維持自己和家人最基本生存需要的微薄收入，他們屬于城市中的弱勢群體，他們需要來自全社會的特別是政府部門的關懷和幫助。

城市治理要體現便民原則，城市管理領域中與群眾生活息息相關的占道經營治理更是如此。在占道經營治理中，要切實以“便民”而不是“治民”為指導思想，在方便城市居民生活和維護弱勢群體利益的前提下，對攤販的經濟行為進行規范管理，而不是以行政強制手段而進行取締，這樣才能在城市管理、占道經營治理當中真正體現“便民”原則，促進社會的公平正義。

在當代，政府的作用問題日益成為人們關注的焦點，正如世界銀行《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》所指出的：在世界各地，政府正在成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發展使我們再次思考政府的一些基本問題：它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情。”那么，我們也要提出這樣的問題：在當前城市的街頭攤販占道經營治理中，政府的作用是什么，它應該做些什么？現代政府正由管制型政府向服務型政府轉變。檢視我們目前城市管理體制特別是占道經營治理模式，卻依然沒有擺脫管制型政府和全能型政府的思維慣性。管制型、全能型政府的根本缺陷在于，它是建立在“政府無所不能”這一空想基礎上的，試圖以行政指令手段解決一切問題。

解決這一問題只能通過政府職能轉變，做有效政府而不是全能政府，做政府應該做，做的了也做的好的事情。在占道經營治理的策略上，政府應該是宏觀調控者而不是微觀管理者，是游戲規則的制定者而不是參與者，應該是掌舵人而不是劃槳者。要實現這種職能轉變，需要正確認識現代政府與社會關系的發展趨勢，如果要把這一發展趨勢概括成一句話，應該是“小政府，大社會”。在城市管理領域，特別是在占道經營治理中，真正理解“小政府，大社會”的含義對于我們明確“政府在占道經營治理中應該做什么”至關重要。在原來的計劃經濟體制下，政府實行的是大家長式的管理，其管理觸角延伸到社會的細枝末節。而這種管理的直接后果就是社會生活失去了活力近年來，各城市在占道經營治理當中投入了大量的人力、物力和財力，試圖以政府強制力來消除這一影響城市市容環境的現象。這是計劃體制下政府包辦一切慣性思維在城市管理領域的具體體現，不符合現代政府--“小政府”的發展趨勢。政府管的過多，會使社會失去應有的活力，而政府本身的負擔也會越來越重。那么，“小政府”是否就意味著“弱政府”，城市管理是否就要放任自流呢？其實不然，小政府是指政府要有所為、有所不為，不要包攬一切，政府可以從繁雜的社會事務中擺脫出來，從宏觀上制定政策和戰略，這反而是政府功能的強化。我們具體到占道經營治理上，城市管理部門應該摒棄依靠行政命令和強制手段來驅逐街頭攤販的“管制型”治理方式，要在城市管理中體現以人為本理念。要切實體現服務職能，在保障從事占道經營這一社會貧困群體生存、發展需要的前提下，從宏觀上規劃城市市場布局，制定切實有效的措施，長期、中期、短期計劃相結合來解決攤販這一弱勢群體的實際困難，而不是采取簡單的一刀切式的“集中取締”。這符合現代政府向服務型政府轉變的發展方向，符合黨的十六屆四中全會提出的構建社會主義和諧社會的理念，有利于建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會。