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2012年全國工商行政管理工作會議上，國家工商總局周伯華局長提出：當前，特別要注重從建立健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系和營造良好的區域經濟發展環境出發，著力研究和解決涉及全局和擾亂區域經濟發展秩序的問題，努力防止市場監管的系統性風險和區域性風險。這一要求的提出，為全國工商系統進一步依法加強市場監管明確了方向、目標和任務，有著重要的指導意義。當前和今后一個時期，工商部門要在服務地方經濟發展的同時，努力防止系統性風險和區域性風險，全力營造良好的市場秩序和消費環境。

一、正確理解工商部門市場監管中“兩個風險”的含義

筆者認為，工商部門市場監管的系統性風險，是指工商部門對經濟發展全局或整體市場秩序產生重要影響的問題；市場監管的區域性風險是指工商機關及其工作人員在監管執法過程中，因不全面、不正確履行法定職責，對區域市場秩序或者和區域經濟發展秩序產生影響，給一定范圍內人民群眾身體健康、生命安全、區域經濟發展、社會和諧造成一定的危害，對部門監管的社會效應和公信力、形象與權威造成嚴重影響和傷害，存在于監管過程中的潛在的威脅和影響。在一定條件下，區域性風險會從局部領域迅速擴散開來，最終演變成系統性風險，進而釀成危機和災害。系統性風險和區域性風險對市場經濟秩序造成嚴重而深遠的影響，很多時候其影響甚至超出了單純的市場范圍，形成了相當程度的社會影響。由于我國市場經濟的發育還不夠成熟，各地市場化發展不平衡，消費市場的發展也不平衡，市場運行的法制化水平和市場監管的水平還不高，所以系統性風險和區域性風險很容易出現，有一些問題直接涉及市場經濟運行秩序或者關系人民群眾身體健康和生命安全，影響社會穩定。

二、工商部門市場監管中“兩個風險”的表現形式及原因

（一）系統性風險的表現形式及原因

一是監管缺位的風險。主要是在行政執法過程中，沒有按照法定職責保證市場監管和行政執法職能的行使到位，該管的沒有管，該制止的沒有制止，該處罰的沒有處罰，該許可的沒有許可等應當依法作出行政行為，卻不作出行政行為而帶來的執法風險。諸如：巡查監管中發現違法時，未采取監管措施責令停止違法行為，或者后續監督無下文；未及時立案；未責令其辦理變更或注銷手續；未依法采取強制措施；未抄告相關部門；未依法移送；受理申訴舉報、投訴違法行為中的不作為，重大突發事件未按照規定及時上報等。產生原因：監管人員的責任心不強，對潛在的風險隱患認識不夠，監管體制和機制不適應等問題所造成。

二是亂作為的風險。主要是在行政執法過程中，工商機關的行政行為人實施的行政行為不完全徹底，或者是不依據法定程序、職權等作出行政行為引起的執法風險。比如：收取證照費而不予頒發證照，使當事人不能依法獲得市場主體資格；收取年檢費而不予辦理年檢手續，使當事人不能得到市場主體資格的確認；延誤當事人的登記受理期限，使當事人的請求事項不能依法得到登記核準；超國家規定標準收取證照費、年檢費；對不符合市場準入條件而隨意頒發證照等。產生原因：有的是故意性的，行政行為人利用職權將所收款中飽私囊，損害了工商部門的形象；還有一部分是無意性，即行政行為人根本不懂法律法規或者一知半解而無形中為之，應當加強法律和業務知識的學習。

三是程序違法的風險。主要是行政許可、辦理案件中不按照法定方式、步驟、順序、時限辦事，忽視當事人的合法權益，隨意增加或者簡化程序，提高辦事門檻，把關不嚴，應實質審查的采取書面審查等現象。產生原因：法制觀念淡薄，重結果、輕過程，重實體、輕程序，嫌麻煩、圖省事，借公權、謀私利，少數情況是確實不知不懂程序要求。

四是越位執法的風險。主要是工商部門在履行自身職能的過程中，承擔了本該由其他機關承擔的職能，行使了一些自己不能或不該行使的權力，造成不良社會后果的責任風險。如將調整流通領域商品質量的法律法規運用到生產、消費領域等。產生原因：對法律法規錯誤偏差理解或利益驅使等。

（二）區域性風險的表現形式及原因

一是服務地方經濟中的風險。這類風險主要表現在登記注冊受理核準、注冊資本監管、股權出質登記、商標專用權質權登記、戶外廣告登記、食品流通許可證批準等環節。產生原因：一些地方政府為了營造所謂“良好的投資環境”，常常要求工商部門簡化登記程序、放寬登記政策、降低登記門檻，對一些并不符合條件的企業予以登記。有的地方專門出臺文件，限制甚至阻止工商部門對一些企業進行執法檢查。同時，一些違法經營者或抗拒執法，或采取請客送禮、托人說情等手段干擾執法。在這樣一個社會大環境下，工商執法始終處在各種矛盾的焦點上，行政干預、人情干預、部門配合不力等一系列問題嚴重制約著嚴格執法，這種風險最終都只能由工商機關來承擔，不可避免地給工商執法增添了法律風險。

二是監管過程中的風險。這類風險主要表現在登記注冊前置審批事項審查、發放食品流通許可證的現場核查、各類現場監督檢查、廣告監測、流通領域商品質量和流通環節食品安全抽樣檢驗、集貿市場安全管理等環節。產生原因：執法人員履行市場監管職責中，不細致、不嚴謹、不認真等。

三是裝備或技術中的風險。這類風險主要表現在食品安全快速檢測、集貿市場農產品檢測、化學危險品銷售監督管理、農業生產資料的監督管理、網絡商品交易監督管理以及國家工商總局規定的特殊商品的監督管理等環節。產生原因：監管人員不具備監督管理特定行業、特定商品的專業知識以及監管執法裝備陳舊落后。相當多的縣級工商局連最基本的檢測儀器也不具備，要發現假冒偽劣商品常常只能靠觀察產品外觀或根據投訴，嚴重地制約了工商部門職能的發揮。

四是監管漏洞產生的風險。這類風險主要表現在無照經營的查處取締、日常的巡查監管，涉嫌犯罪案件移送、行政處罰決定執行、行政處罰自由裁量權使用、罰沒物資(假冒偽劣商品)的收繳和處置等環節。產生原因：少數人員缺少的地方或邊遠地區因監管任務繁重、監管區域范圍過大、人員配置不足、監管力量薄弱、客觀上形成監管人員不能充分、積極地履行監督職責，任由威脅存在。

五是執法沖突中產生的風險。這類風險主要是工商執法人員在執法工作中遇到不正常、不合理的監督、制約、阻礙和抗拒造成的風險。產生原因：執法干擾、暴力抗法、集體上訪等等。這些風險的發生會影響到執法人員的個人前途，甚至危及執法人員的生命健康和安全；會嚴重影響工商執法人員依法履行職能的主動性、積極性，影響執法環境和市場經濟秩序。

六是決策不當的風險。這類風險主要存在于某些地方工商局擴大對國家政策和法律法規的解釋、出臺與國家產業政策和現行法律法規要求相違背的服務措施、制定不符合法律規范要求的內部管理規定、考核指標體系的構建或制定、重大經濟違法案件的定性和決定處罰等環節。產生原因：少數地方工商機關對國家政策未認真研究，從而決策不當、造成失誤。

三、加強市場監管體制機制建設，努力防范“兩個風險”

市場監管的系統性風險和區域性風險產生的根源是市場經濟自身的發展變化和市場監管體制機制的不健全以及監管水平跟不上等原因，主要包括市場監管的法制欠缺、方法陳舊、手段落后、外部干擾、自身素質不夠、制約機制不強等原因。因此，要防止系統性風險和區域性風險，必須不斷解放思想，加強創新，健全機制，努力提高市場監管效能，達到防患于未然的目的。

筆者認為要從以下幾個方面加強對“兩個風險”的防范。

（一）強化思想教育，增強風險防范意識。由于風險與職權、責任相伴相生，職權和責任是法定的，是必然的，而風險只是可能的，是偶然的。當前，我們要在正確、全面地了解和掌握工商行政管理法定職權和責任的基礎上，通過組織觀看警示教育片、干部廉政談話、新任干部宣誓、全員廉政測試、違紀違法大討論等教育形式，從思想上樹立“風險無處不在、防范人人有責”的風險意識，不斷增強防范職業風險的自覺性，提升全員防范職業風險的“免疫力”。

（二）加強隊伍建設，提高執法隊伍素質。要化解執法風險，工商執法人員就必須具備一定的、能夠正確開展執法活動的綜合素質。這些素質包括正確的思想觀念，端正的工作態度，必要的法律知識，熟練的業務技能和計算機操作技術以及協調能力等。因此，應統籌兼顧，鼓勵、吸引高等院校優秀法律人才進入工商隊伍，為隊伍輸入高質量的“新鮮血液”。同時要結合工商轉型，有針對性的加強執法人員的政治教育和業務技能培訓，通過教育培訓，改善和提高執法隊伍的知識結構，學好用好法律法規，提高執法的能力和水平，從根本上防范執法風險。

（三）改善基層執法裝備，增強管理手段。要重點向基層傾斜、繼續加強對基層執法保障的前提下，充實基層工商行政管理機關的現代化裝備，運用信息技術，搞好資源共享，加大對基層工商所的投入，裝備必要的交通工具、檢測設備和通信設備，從管理手段和管理技術上減少風險的發生。

（四）強化依法行政，確保運轉規范。要不折不扣地履行法定職能，嚴格做到依法行政。一是要按照法定的職責保證市場監管和行政執法的職能行使到位，做到全面作為，避免缺位。二是要準確理解法的內涵、目的和原意，正確把握法律法規對管轄、教育、規范、處罰的不同要求和適用，正確作為，避免錯位。當前可根據目前所掌握的案例類型，設置相應的執法具體指引、工作標準及追究實施辦法，使各基層執法單位有統一的執法標準，降低由于理解差異造成的執法風險。三是落實對執法辦案業務信息系統的推廣應用，實現從立案、辦案、審案、結案全部在計算機上完成的目標，杜絕辦案人員擅自作主、瞞案不報、壓案不查等違紀問題的發生。四是要求工商執法人員在行政執法的過程中自覺依法行事，努力克服執法隨意性，要在法定的職責范圍內，做該做的，管該管的，有效作為，避免越位。重點要對自由裁量權等權力進行規范，制定出臺標準或者規定，盡量避免人情監管和彈性執法。

（五）強化宣傳造勢，營造和諧的執法氛圍。強化工商法律法規宣傳，做好行政協調，力求社會廣泛支持，努力構筑工商部門與人民群眾的和諧關系。一方面，做好普法宣傳。通過各種行之有效的方式，努力普及法律知識，既注重對群眾的縱向宣傳，又抓好對政府及其職能部門的橫向宣傳。另一方面，協調各方面的關系，爭取社會各界的理解和支持。在工商執法過程中，不僅要爭取社會群眾的理解、支持，配合我們開展執法工作，還要取得相關部門的配合，避免工作陷入被動或僵局，減少行政執法中可能出現的矛盾和沖突，規避風險，提高工作效率，確保執法安全。

（六）強化監督制約，建立防控體系。一是要明確風險防控的層級責任，明確工作職責，對市場巡查、便民措施等制度進行細化和量化，分工明確，責任到人，實行全員防控，一級向一級負責，發生問題不僅追究當事人，也要追究管理責任和領導責任。同時，建立相應的考核評比制度，并納入年度目標任務考核和黨風廉政責任制考核范疇，與干部的評優評先有機結合起來，實行下管一級，上究一級的原則進行管理考核，真正構建成工商系統干部隊伍勤政廉政的“安全網”，做到關口前移，及時將風險化解于未然，確保黨員干部零違紀。二是要強化監督，落實過錯責任追究制。紀檢監察、人事教育、法制監督、黨務等部門要合力監督，做到監督的系統化、經常化、規范化。對執法監管不到位、不作為、亂作為，造成不良后果的要堅決進行責任追究；發現問題必須及時、有效、有力地予以處理，樹立查處是保護干部的觀念，查處問題手不軟，堅決打掉苗頭性和傾向性的問題，防范問題蔓延和擴大化，降低風險發生的幾率。開展執法廉政風險防范承諾，在查找風險點和提出防范措施的基礎上，每名工商執法人員有針對性的進行廉政風險防范書面承諾，提醒自己做一名廉潔奉公的工商人。同時，在完善內部監督機制的過程中，也要拓寬外部監督渠道。本著管好干部、愛護干部、預防為主，防患未然的原則，實行設置意見箱、跟蹤督察、群眾評議、教育引導的全方位動態管理方法，把工商行政執法行為置于社會監督之下，隨時傾聽社會各界人士對工商執法工作的意見和建議，不斷改進工作方法，提高執法水平。三是建立健全政務公開制度和向服務對象代表述職述廉制度，實行公開辦事制度，形成用制度管人、用制度管事、用制度管物的管理機制。進一步推進陽光行政，按照行政處罰結果公開透明的原則，利用網絡、公告張貼欄向社會公示有關法律法規、規章制度、執法權限及其法律依據、執法人員應履行的義務以及行政處罰結果，增強依法行政的透明度，使行政執法權力接受社會各界的監督。