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企業調研報告

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當前區縣企業國有資產實施有效監管面臨的主要問題、原因及對策建議

對區縣企業國有資產如何實施有效監管是區縣黨委、政府面臨的一個重大現實課題。黨的十六大、十六屆三中全會對企業國有資產監管體制進行了重大改革，一改過去多頭管理、分散管理的局面，由國資委統一代表政府履行出資人職責，實行管資產與管人、管事相結合，這種體制設計是國資監管體制改革的重大進步。在目前新舊體制交替的過程中，區縣企業國有資產監管究竟面臨哪些問題，是什么原因，如何采取對策，本文作一簡要思考。

一、當前區縣企業國有資產監管面臨的主要問題

當前區縣企業國有資產監管面臨的主要問題，就是新舊國資監管體制交替過程中不可避免的一些問題，既表現為歷史慣性的遺留問題，又表現為新體制還未完全建立還不完善的問題。具體表現在以下五個方面：

(一)國資家底不清，監管難度較大

區縣企業國有資產監管面臨的一個重大問題就是家底不清、歷史遺留問題較多、國資情況復雜、監管難度較大。國有企業分布的廣泛性決定了企業國有資產分布的廣泛性，每個企業的國有資產分布又千差萬別，點多面廣跨幅大使企業國有資產變得復雜,給監管工作帶來了困難。企業國有資產無論從種類、數量，還是從識別、變化等，都比行政事業單位國有資產要復雜得多。尤其是企業國有資產處于一個相對變化的過程。企業經營行為直接影響到資產變化。在企業發展的過程中，除正常的資產轉讓影響到資產情況外，企業投資、企業經營、正常的盈虧都將影響到資產情況，這種變化的監督就給區縣國資部門帶來了更大的困難。受體制影響，長期以來，企業國有資產分散管理、多頭管理，甚至無人管理，加之財政國資部門的“邊緣化”管理，企業國有資產雖名為“國有”，但形成了較多的管理“空白”，久而久之，造成國資家底不清，國資基礎工作嚴重欠賬。從區縣普遍情況來看，無論對企業而言，還是對國資監管部門而言，要報一本清晰完整的國有資產臺賬顯得比較困難，這就難免使國資監管陷入“糊涂管理”的境地，給國資監管工作帶來較大的困難。

(二)監管不夠全面，面臨諸多陷阱

區縣企業國有資產監管相對于行政事業單位國有資產監管而言，顯得相對滯后和松散。長期以來，重視行政事業單位國有資產管理，輕視企業國有資產的管理，企業國資監管一直處于一個相對寬松的“邊緣化”地帶。財政國資部門監管的重心偏重于行政事業單位的財產財務管理，對企業國有資產管理基本上作為一種副業，采取的是一種“備案”制，拿來就批，報了就行。由于行政管理與企業經營管理的脫節，受認識水平和管理水平的限制，長期以來對國資監管存在嚴重的“漏項”管理，認為監管國資就是監管國資“出口”，總認為把國資轉讓的環節把關了就管住了所有國有資產，而對于投資管理、招投標管理、重大事項請示管理、薪酬管理、業績考核等很多方面形成較大空白，造成諸多“陷阱”。國資有似唐僧肉，受經營者“道德風險”的影響，經營者很有可能將企業國有資產玩于股掌之間；會計、審計、拍賣等中介機構，由于受利益驅使，很可能利用中介服務的“特權”，活動于經營者與市場業主之間，不惜犧牲國有資產的價值進行交易；社會老板也盯著國資，人為操縱拍賣現場，致使拍賣價錢無法實現“市場發現”等等，這些陷阱都使國資監管面臨巨大的風險。

(三)操作政策模糊，查處缺乏力度

受舊的國資管理體制的影響，也由于一直沒有一部《國有資產法》，國資監管政策顯得繁雜無序，散落在有關部門、有關行業的政策中，要想全面準確的掌握政策顯得比較困難。舊體制對國資監管說到底是一種得過且過、見子打子的體制，所以從根本上的制度設計顯得十分乏力和脆弱，造成較大的政策漏洞。國資監管的一些關鍵性制度設計根本上還未建立。國資監管有不少制度屬于借用或套用。由于政策的零亂導致理解政策不一和執行政策不一，嚴重地削弱了國資監管政策的權威性。加之國資監管是一種分級管理模式，各地有各地的搞法，就更使得國資監管工作各演各的戲，各唱各的調，搞自選動作太多。上下級國資監管部門的經常性的指導關系尚未完全建立，國資監管信息溝通體制未定型，使得國資監管信息陷于封閉和不暢，久而久之造成國資監管的隨意性。操作政策的模糊直接影響了對違規查處的任性和乏力。國資部門對企業違規做法往往采取的是“補手續”的補救措施。企業一旦違規，講客觀理由非常多，諸如發展的問題、實際情況的問題、時間緊迫的問題等等，使國資監管的權威性受到很大挑釁。

(四)國資部門處境難，出資人職責難到位

新的國資監管體制的重大成果就是成立國資委，由國資委代表政府履行出資人職責，實行管資產與管人、管事相結合。話雖簡單但是理解執行還有一個相當長的過程。對國資管理體制的理解本來就是一項艱苦的腦力勞動，需要大量的知識儲備，很難把這一體制的內涵在短時間內在社會層面包括政府部門得到有效理解和普及。要扭轉多年來多頭管理、分散管理的局面，實現統一過渡到由出資人監管，是一個需要從大腦根子解決問題的艱難“洗腦換腦”工程。國資委作為新的政府特設機構，由于其出世涉及到諸多部門的利益職能調整，所以從提上政府議事日程的那一天起便進入艱難期。職能的設定爭議大、監管范圍的取舍爭議大、檔案及工作的交接推動難、面上工作的開展舉步維艱，部門難以放權，企業難于接受。區縣國資委與其他行政主管部門勢必出現一個較長時期的“拉鋸戰”。拉鋸的結果很有可能導致舊體制的復辟。企業也還很不適應。長期以來，由于出資人缺位，使國有企業經營者淡化了“放牛人”的意識，漸漸養成了一種游離于大股東之外的“坐山”格局，對于新的出資人的出現，認識不到位，尊重共事不夠，不能很好地處理好放“牛”人與“牛”老板的關系，國資委參與決策難。要真正實現出資人職能到位，實行管資產與管人、管事相結合，樹立起出資人權威，國資委還有一艱難的過程。

(五)片面強調抓監管，突出抓發展不夠

政府賦予國資委的職能，就是履行出資人職責，實現管資產與管人、管事相結合，確保國有資產不流失，實現國有資產的保值增值。在執行過程中，由于受舊管理體制的慣性影響，作為出資人，在適應新的國資管理體制上還存在較大差距。對出資人角色理解不深不透，對于如何履行出資人職能思考不夠、思路不寬、行動不快。習慣于坐在辦公室翻條條款款搞審批。樂于和習慣了審批和權力，不屑于懶于服務和協調，有一種高在企業之上的官僚衙門作風。片面強調抓監管，把條條款款視為尚方寶劍，就資產管資產，就人管人，就事管事，未能很好地把管資產、管人、管事與管發展有機地結合起來，抓監管與抓發展兩張皮。片面理解資產所有者職能與經濟管理職能的分開，認為經委抓了經濟運行國資委就不抓，把國資委完全視為一個政策管理部門，視為一個監督機構。介入企業的思路不多，方式不夠，更多地是履行一種法規明令的條文審批，參與重大決策乏力而脆弱，出資人角色浮在其表。這是區縣國資委容易犯的一個通病。作為出資人，本應是與經濟距離最近的一個特設部門，但抓企業的戰略發展不夠，研究企業的經濟運行不夠，解決企業存在的困難和問題不夠，集中力量抓企業大事不夠，抓招商引資工作不夠，抓資本運作不夠，抓安全生產不夠，出資人職能停留在原來的經濟管理職能上。

二、當前區縣企業國資監管存在問題的主要原因

舊的國資管理體制的影響根深蒂固，新的國資監管體制尚未完全建立定型，企業國資監管處于重要轉型期，是區縣企業國資監管存在問題的主要原因，分析起來：

(一)舊的國資監管體制的弊端暴露。長期以來，國有資產分散管理、多頭管理，甚至無人管理，造成國有資產家底不清、國資監管政策執行情況不一，國有資產監管失控，國資管理水平停滯不前。國資監管積累的問題越來越多，久而久之形成惡性循環。尤其是長期的被動狀況助長了企業及政府對國資監管一些根深蒂固的消極意識，給國資監管工作帶來了難以走出的誤區。

(二)新的國資監管體制尚未完全建立。十六大、十六屆三中全會明確了新的國資監管體制。新體制的建立收效還有一相當長的過程。政府各部門、企業和社會各界對新體制的認識理解在短期里難于奏效。目前各地組建國資委的工作才接近尾聲，對國資委的職能完全認可確立還有一不小的過程，配合新體制調整還有一系列配套制度有待完善，探索中的國資監管工作難免存在不少問題。

三、加強當前區縣企業國資監管的對策建議

十六大、十六屆三中全會明確了新的國資監管體制，為加強區縣企業國資監管定位了一條更好的道路。改革舊體制，建立新體制，開創新天地。目前區縣黨委、政府及國資部門很重要的任務就是消化理論成果，摸清國資家底，創新監管機制，加快經濟發展，形成齊抓共管國資的局面。

(一)深化認識，統一行動，形成監管共識

建立新體制就必須學習新體制、宣傳新體制、認同新體制。政府各部門、企業及社會各屆要形成對新體制的共識，把思想和行為統一到新體制上來。一是要強化對國資委職能的宣傳。國資委是受本級政府委托，專職行使該級經營性國有資產出資人職能的特殊法定機構；國資委就是國有企業的出資人，是股東、是老板，國資委履行資產所有者職能，實現管資產與管人、管事相結合，其他部門履行行業管理職能；企業經營班子是放“牛”人，對國資委負責，服從國資委管理，對國有資產保值增值負總責。二是要理順國資監管部門與政府經濟管理部門的關系。各級黨委、政府要把理順國資委職能納入重要工作日程，要站在理順國資管理體制、促進地方經濟發展的戰略高度，堅定不移地為新的國資監管機構撐腰，堅定國資委代表政府履行出資人職責，實行管資產與管人、管事相結合不動搖，政府其他部門只履行經濟管理職能。國資委要積極向黨委、政府匯報工作，主動加強與其他部門的銜接溝通，努力爭取大家的支持。三是要宣傳國資監管政策。要大力向政府各部門、企業以及社會宣傳國資監管政策，舉辦必要的培訓班，加強輿論宣傳，使國資監管和國有資產運作做到有章可循，有規可守，嚴格按政策法規辦事。

(二)清產核資，建立臺帳，嚴把出入關口

要管好國有資產就必須明確家產底細。要采取扎實細致的辦法，下定決心，摸清區縣企業國有資產底數，解決長期以來資產狀況不明、底細不清的頑癥。政府及國資監管部門必須強化這一基礎工作。一是要搞好清產核資。對區縣國有出資企業開展一次全面徹底、透明規范的清產核資大行動。區縣黨委、政府要作為一項重要的專項普查工作，加強清產核資組織工作，嚴肅清產核資的工作紀律，確保全面、準確地摸清區縣企業國有資產的情況。對于中介機構，由國資委直聘，直接支付費用，中介機構對國資委負責；政府和國資委派工作人員全程參與，并建立專家評審制度，確保清產核資工作的質量。二是建立區縣企業國有資產臺帳。每個國有企業必須建立資產臺帳，國資監管部門要建立逐個企業的國資臺帳檔案，建立一對一對應關系。嚴肅增減國資入帳的制度。建立國資銷帳制度。凡涉及資產流動(包括增減)，必須由雙方對變帳。建立定期不定期抽查制度，加大資產流失的監督查處。三是改進國有產權轉讓制度。國有產權轉讓是防止國資流失的重要關口。當前，很有必要實施轉讓國有產權“兩分離”制度，作為企業經營者，不直接參與產權轉讓的過程。直接由國資監管部門組織實施產權轉讓。國資監管部門要加強對評估、審計、拍賣等中介機構的管理，加大進場交易的工作力度，促使產權轉讓真正實現“陽光操作”。

(三)建章立制，規范管理，明朗監管制度

管好國有資產必須建立全面、統一、公開的制度。目前一項重要的任務就是要分門別類清理法規政策，根據實際情況建立一些新制度，大力促進政府部門、企業和社會各屆對國資監管制度的熟知認可。一是要建立投資管理制度。對國有企業的投資行為按照一定范圍進行核準或備案，杜絕盲目投資。二是要建立招投標管理制度。對重大工程項目和購置重要國有資產以及重大經營行為，必須進行招投標管理，杜絕“黑洞”。三是要建立產權流轉制度。尤其要堅持產權流動一個部門審批，一個漏斗進出，不能由企業自行隨意處置國有資產。對重要資產管理外的漏管、不易管理和不管資產，要建立相應的監管制度。四是建立薪酬管理制度。科學界定薪酬，完善激勵約束。五是建立經營預算制度。把國有企業的運行納入預算管理，做到收有計劃，支有約束，收益有指標。六是建立業績考核制度。尤其要堅持對重要指標的考核，確保監管目標的實現。七是建立培訓制度。把企業人才隊伍建設和國資管理干部隊伍建設提上重要議事日程，培養一批諳熟市場經濟、精通國資運作管理的人才。八是建立中介機構管理制度。重點就針對中介機構執業的公正性建立制度，重點是中介機構入圍制、國資委直接付費制、國資委參與中介服務過程制度、專家評審制度等。

(四)分級管理，明確責任，加強監管網絡

管好國有資產必須強化監管網絡，把能夠用的網絡節點都用起來。由國資委統一履行出資人職責后，并不是所有的監管責任全部落在了國資委頭上，國資委負主責，總牽頭。集團公司要管好子公司，子公司要管好孫公司，一級負責下一級的國有資產保值增值責任。由部門、鄉鎮管理的企業，部門、鄉鎮要履行好保值增值的責任。要大膽探索創建一些監管平臺，加強監管網絡。一是結合實際組建一批投資公司或集團公司。當前不少區縣國有企業已發展至一定數量，也具備一定的質量，可以歸類探索建立一些投資公司或集團公司，履行出資人職責，行使國資監管任務。二是改革國資委監管工作方式。建立委領導分別牽頭、各科室人員科學組合、定點聯系監管企業的制度。組建4-5個工作團隊，各有側重監管企業，分工協作監管國資，每個工作團隊負責相應企業的監管，重大問題通過國資委聯席會議討論解決，把面的監管和點的監管有機結合起來。三是在各國有企業確定1名產權代表。原則上從董事中確定，或直接向企業派出產權代表。產權代表代表國資委利益，代表國資委說話，當好國資委與企業的中介。四是明確國資委與有關部門、鄉鎮的關系。國資委負責國資專業監管事項的審批，有關部門鄉鎮履行審核職能；國資委負責監督部門鄉鎮執行國資監管政策，并負責查處相關違規行為。

(五)突出中心，立足發展，做大做強經濟

管好國有資產最終要實現國有資產保值增值的目標，就必須狠抓國有企業的發展。國資委作為出資人，理當做好發展這篇大文章。一是在觀念上，要立足發展制定政策，研究工作。監管的目的在于國有資產不流失，國有資產保值增值。要打破就監管抓監管的傳統工作方式，把加強監管與促進發展結合起來，要主動為企業想辦法，研究貫通改革之路。二是在行動上，突出抓好四件事。大力抓好企業發展戰略研究，深層次地研究企業發展問題，既要有一個遙望可及的遠景目標，又要有分步實施的方案，一步一步向目標邁進。大力抓好資本運作，加強國有資產的整合利用，對確實沒有價值的大膽處置，對能夠調劑使用的加強調撥，對閑置的國有資產千方百計啟動盤活的方案；大力抓好招商引資，充分利用國有企業平臺，加大走出去的力度，加大與名優企業對接的力度，大力引進名優企業購買、參股國有企業，進一步優化配置國有資源；大力抓好國有企業日常經濟運行的協調服務，真正想企業所想，急企業所急，發揮國資部門的優勢，加大與政府部門的協調力度，全力以赴解決國有企業面臨的困難問題。國資監管部門要做國有企業的娘家，資本運作的專家，協調服務的行家，安全生產的管家，牢固樹立四個“家”思想，切實當好出資人。

區縣企業國資監管工作任重道遠。新的國資監管機構要切實履行出資人職能，壯志凌云，不辱使命，乘風破浪，開拓創新，在各級黨委、政府的堅強領導下，在各部門及各鄉鎮的大力配合下，盡快建立起國資監管新體制，譜寫國資監管工作的新篇章。