從公共財政角度看地方事業單位改革
時間:2022-05-06 11:02:00
導語:從公共財政角度看地方事業單位改革一文來源于網友上傳,不代表本站觀點,若需要原創文章可咨詢客服老師,歡迎參考。
稅收調研文章
內容摘要:事業單位改革已經全面啟動,但一些核心問題仍眾說紛紜。本課題通過大量的調研,把這些難點問題歸納為認識觀念轉變的困難、人事制度改革的困難、職能體制改革的困難、分配制度改革的困難等等。通過借鑒各地的改革經驗,按照政府與市場分工標準、據公共財政原則等,對現行的事業單位進行了分類和定位,認為事業單位將向政府機構、政府公立機構、非營利機構和企業這四種組織進行轉型,通過制度創新,來解決上述這些難點問題,并提出了管理體制創新、產權制度創新、人事制度創新和分配制度創新的具體思路。特別是在人事制度創新和分配制度創新上,提出了可操作性較強的改革方案。
把某種經濟組織命名為“事業單位”,把行政單位與事業單位統稱為行政事業單位,這是中國的特色,帶有濃重的計劃經濟痕跡。在計劃經濟條件下,政府承辦了所有的社會經濟發展事項,所有的投資,都由政府承擔,因此,根據投資項目不同,把社會存在的各種組織分為行政單位、事業單位、(國有)企業,也就無可厚非。改革開放后,國有企業從政府的一部車間變成了獨立的經濟法人,使我國的經濟走上了快速穩定發展的道路。隨著市場經濟體制的不斷完善,把原來捆綁在政府懷抱里的事業單位也獨立出來,將會使我國的社會走向可持續的繁榮。新世紀初,中央決定開展事業單位改革,正是適應了市場經濟發展的要求。
通過對科技系統以及全國部分地區試點情況的總結,中央下發了不少文件,這對于深化事業單位改革,提供了有力的武器。但我國擁有130多萬個事業單位,近3000萬的從業人員,情況十分復雜,特別是地方的事業單位,更面臨著種種困難。本課題試圖從公共財政角度,就地方事業單位改革中的一些關鍵性問題,提出若干建議。
一、事業單位的分類及定位
(一)事業單位的分類
對事業單位有一個明確的定位,是進行事業單位改革的關鍵。事業單位的改革,從某種意義上講,是公共財政改革的重要組成部分,因此,必須根據公共財政的原則,對之進行明確分類后,才能根據不同情況,進行明確的定位。本文以市場經濟條件下政府與市場的分工為標準,對事業單位作如下劃分:
1、提供純公共產品的事業單位
根據公共產品原理,提供純公共產品事業單位有如下幾大類:
(1)行政執法型事業單位。近幾年,國家多次進行了行政機構改革,對行政單位、行政編制進行嚴格控制。但為了確保社會事業的發展,各地先后建起了一批帶有行政職能的事業單位,有些單位則轉制為“按公務員管理的事業單位”。這類事業單位,在一些地區,被稱為“行政執法型事業單位”,實際上履行著行政單位的職能,因此,它提供的服務屬于完全意義上的純公共產品。
(2)基礎教育單位。我國的憲法規定,我國實行九年制義務教育。國家應該向社會提供九年制義務教育這一純公共產品,并由財政承擔其全部費用。因此,因九年制義務教育而建立起來的公立中小學,以及為義務教育培養教師人才的師范學院也屬于提供純公共產品的范圍。
(3)基礎研究單位。如地方上的一些針對當地重點行業發展而設置的基礎性研究機構,這些機構提供的研究成果是為了當地社會的發展、公眾的需要,因此其服務也屬于純公共產品。
2、提供準公共產品的事業單位
準公共產品,既可以由政府來提供,也可以通過市場提供。根據我國各地實際,按照準公共產品的公共程度,可以把這一類的事業單位分為如下幾種:
(4)公益性事業單位。為滿足人民基本生活需要的基礎設施中,有的是由行政部門負責進行管理的,如城市公路就由屬于行政單位的公用事業局來管理;有的則是由事業單位來進行管理的,如:中心血庫、疾病控制中心等基礎醫療機構;博物館、文化館、圖書館、戲劇院等基礎文化設施;環境監測、生態環境治理機構等等。
(5)慈善型事業單位。隨著社會的發展,出現了一批以慈善為宗旨的各類機構,包括各種從原來行政單位分離出來的機構,如民政部門、社會保障部門的下屬機構;各種公益基金會,如中華慈善總會、中國紅十字會、希望工程、教育基金會等;帶有宗教色彩、在傳教的同時又向教民提供慈善服務的佛教、基督教、伊斯蘭教組織等等。
(6)社會中介型事業單位。這類事業單位,一部分是從原來政府部門分離出來,為公眾提供公共服務的中介單位,包括向社會提供法律服務的中介機構,政府各部門下屬的服務機構,政府職能的衍生產品(如質量檢驗所、藥品檢驗所等),因市場經濟發展而新生的第三產業(如拍賣行、婚姻事務所、產權交易中心等)。
(7)專業人才培養機構。這類事業單位,主要是指從事不屬于義務教育的各類教育、培訓機構,如高中、職業中學、中專、大專、大學、成教學校、專業培訓中心等等。
(8)技術服務型事業單位。這類事業單位,主要是指圍繞當地經濟發展的特點,為企業提供各種應用性服務的事業單位。如:各種從事自然科學、社會科學應用研究的科研機構,各種學術性、行業性的群體團體,科技交易市場等。在廣大農村,農業科技推廣網絡、農機維修網絡,也屬于技術服務型的事業單位。
(9)城市經營性事業單位。這類事業單位,以管理、經營城市資源為手段,以提高城市的綜合競爭力為目的,既重社會效益,更重經濟效益,也屬于事業單位的范圍。根據城市經營的產業鏈,這些單位可按序分為:從事土地、空間等城市資源一級交易的土地儲備中心、土地交易中心,產權拍賣中心等;從事城市資源初級開發(城市項目建設)工程的項目指揮部、項目公司;從事已建成的城市資源管理和維修的各類事業單位,如尚未市場化的煤、氣、路、水等管理單位;從事城市資源二級交易的房地產交易中心等。
3、提供私人產品的事業單位
按照市場經濟條件下政府與市場的基本分工,私人產品應全部由市場來供給。但由于我國的事業單位,是從計劃經濟條件下發展起來的,加之社會主義制度的特點,決定了一些盡管屬于私人產品、但關系國計民生的項目,還需要國家來經營,因此,存在相應的事業單位。按所從事的業務與國計民生的關系,可將這類事業單位分為以下幾類:
(10)仍需要政府扶持的事業單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經營目標、以市場化的動作為主要手段的事業單位,其經營績效直接影響到廣大人民的根本利益,因此,還需要國家扶持,包括:醫療機構,“菜籃子”、“米袋子”工程,公交部門、城市地鐵、水上渡船碼頭,城市設計院、建筑設計院、規劃設計院等。
(11)可以市場化但尚未市場化的事業單位。包括:可以市場化的應用研究部門;各類行政、事業單位附屬的“三產”單位,如各種“四技”事業,各種機關事務管理部門、車隊、勞動服務公司等;一些以促進當地經濟發展為目的而建立起來的基金會、協會、中心等等。
(12)已經市場化的事業單位。以事業單位名義存在、經營機制已市場化的自收自支事業單位,如廣播臺、電視臺、報社等新聞系統等。
(二)事業單位的定位
按照公共財政的理論,把事業單位劃分為上述的三大類十二小類,根據分析可知,我國的事業單位是提供各種公共性程度完全不同的產品和服務的社會經濟組織的統稱。事業單位改革,就是要根據政府與市場的分工,把這些事業單位歸位到與其公共性相適應的經濟組織類型之中。
在加入世界貿易組織后,為與國際接軌,參照國際經驗,我們把整個社會經濟組織分為五大類:政府機構、政府公立機構、非營利組織、企業和家庭。同時借鑒這種分類方法,明確現行各類事業單位在市場經濟條件下的定位問題。從某種意義上講,事業單位改革的過程,就是從我國目前的社會經濟組織形式轉化為當前國際通行的社會經濟組織的過程。
關于政府機構、政府公立機構、非營利組織、企業及家庭等方面在市場經濟條件下的游戲規則,這方面的研究已經十分豐富,在此不作詳細討論。本文的重點,放在事業單位改革過程中的一些難點問題。
二、事業單位改革的難點
事業單位從目前這種狀態向規范的四種經濟組織形式歸并的過程,實際上就是通過制度創新,進行內部改革的過程。在這個過程中,將涉及到事業單位以及與之相關各個方面的利益關系,直接影響著整個社會經濟的資源配置格局,因此,改革的難度極大。特別是在一些市場化程度較低、政府對資源配置影響較大的地區,很多利益集團,都是通過事業單位這一形式,來分財政的一杯羹。因此,要使他們脫離政府的扶持,直接在市場中自求生存,阻力很大。
從調查情況看,在事業單位改革中,最突出的問題,主要集中在如下幾個方面:
1、認識觀念轉變的困難
事業單位改革,是市場化向縱深推進的必然過程,是政府部門的一場“自我革命”,對事業單位改革的正確認識,直接影響著事業單位改革的成敗。調查發現,我國各地開展事業單位改革中,對事業單位改革認識上的差距,已經成為影響事業單位改革的頭號因素。我們可以把這些模糊認識羅列為如下幾種:
一是消極觀念,認為事業單位改革可以通過形式主義等做法很好地完成改革任務,又可以通過改革,實際上擴大事業單位的陣容。
二是任務觀念,認為事業單位改革是上級的任務,只要遵循上級的精神即可,一方面使得改革不考慮當地的實際,一味照搬中央部委的文件,另一方面改革陷入等待狀態。
三是保護觀念,認為事業單位改革中,以保護一些利益集團的既得利益為前提,才能保證事業單位改革的成功,如保護事業單位職工的既得利益、保護改革者的利益等。而事業單位改革與以前任何一次政府內部改革不同,是一次市場化為導向的改革,它必然要打破既得利益。因此,在這種觀念的影響下,一些地方的事業單位改革難以很好地推進。
四是畏難情緒,改革可能引起下崗,使得改革中出現一批觀望者,甚至出現阻撓改革的領導干部。
五是被動情緒,被改革者對前途不明,無法謀定而后動,只能等待政府改革方案對他們命運的安排,這是事業單位改革的主體——廣大事業單位職工中很流行的想法。
這五種認識觀念上的模糊,由于目前沒有一套較有說明力的宣傳資料,連一些地方政府職能部門都無法采取有效措施,來進行糾正。
2、人事制度改革的困難
人事改革是事業單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為:
一是人員安置分流的困難。這是事業單位改革中最困難的問題。事業單位職能的轉換帶來的職工下崗問題,在就業機會本就不多的地區,如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業的優惠政策與公平待遇的矛盾問題等都是改革的難點。
二是事業單位及其人員的政治、技術待遇問題。一方面,行政級別的取消,在一些“官本位”意識較濃的地區,無疑是十分困難的;另一方面,原來屬于某些事業單位的員工,可能失去評聘特定專業技術職務的資格,這同樣會阻礙事業單位改革的深化。
三是領導干部的任免問題。在目前“黨管干部”的體制下,事業單位的領導干部一般都是在組織部門考察的基礎上,由當地的黨委或政府任免的。改制后,事業單位要按國際通行的游戲規則開展業務活動,其領導干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府,必須區別情況,分別對待。
四是一般職工的任免管理問題。事業單位改革的一個最重要的特點,就是打破事業單位終身制的用工制度,形成一種有進有出、進出有序的人才流動體制,這要求逐步規范目前混亂的人事管理制度,一部分人的利益將受到影響,他們很可能成為改革的巨大阻力。
3、職能體制改革的困難
首先,是每個事業單位的定位困難。盡管我們在第一部分對事業單位作了12類的分類,但具體到某一個部門的定位,各地的標準是完全不一樣的,在實際的操作中,存在很多困難。如一些屬于城市經營的事業單位,在一些市場化程度較高的地區,早就成為企業,而在一些市場化程度較差的地區,甚至還有全額撥款的。
其次,是每個單位內部的職能改革問題。即使在一個單位內部,每個部門所履行的職能的公共性差別很大,如果職能劃分不清,就可能影響改革的方向。
4、分配制度的困難。分配制度,是各利益關系調整的集中反映,也是事業單位改革中,矛盾最集中的問題。在分配制度問題上,存在著如下幾方面的困難。
一是事業單位分配的基本原則問題。事業單位改制后如何體現“按勞分配為主,其他分配方式為輔”的分配原則,是事業單位改革在分配制度上面臨的首要問題。一方面,事業單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度,事業單位的工資,一般按員工的工作能力來確定的。改制后,單純的按勞分配勢必很難調動各方面的積極性,因此必須輔之以其他分配方式,但這些分配方式的基礎卻很難界定。另一方面,在事業單位內部,只存在著二種分配基礎:一是屬于勞動者個人的勞動力,二是屬于國家的各種國有資產。在事業單位,也存在著諸如產權、專利權等其他可以作為分配依據的生產要素,但在改制前,這些生產要素都是國有的。除非有私人產品參與事業單位改革,否則,事業單位的改革,在分配制度上就可能變成國家與個人的分配關系調整,而個人間的分配關系,仍難以得到很好的調整。
二是事業單位分配權問題。在事業單位改革的過程中,各地制定了一些地方性規定,給予事業單位一定的分配自主權,但仍沒有擺脫上級決定分配權的本質,與事業單位改革的最終目標,還有很大的差距。
三是事業單位個人分配制度的建立問題。在事業單位改革后,要建立起一套與市場經濟相適應的個人分配制度,真正體現按勞分配的原則,改變原來個人收入來源單一的格局,實現收入的多元化,調動積極性并避免收入的不合理差距,因此探索符合市場經濟發展要求的個人收入分配制度還有待研究。
四是事業單位個人的社會保障問題。社會保障制度是事業單位改革的“減震器”,在打破用工的終身制后,事業單位的員工就必須面臨著社會保障問題,但事業單位在很多領域還沒有和社會保障制度接軌,解決事業單位員工的社會保障問題,不僅直接影響著事業單位分配制度的建立,還直接影響著事業單位改革的進程。
三、制度創新:對事業單位改革若干難點的政策建議
上述四大類困難中,最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創新,對事業單位的改革,將起到很好的推動作用。根據各地事業單位改革的實踐經驗,本文認為,地方的事業單位改革,關鍵在于建立起如下幾種制度:
(一)管理體制創新
通過體制創新,解決政、事、企的分離問題,確保事業單位向國際通行的社會經濟組織形式歸位。
1、建立規范的法人確認制度。無論是政府機構,還是政府公立機構、非營利組織、企業,從組織學的角度來講,他們都是不同性質的法人組織。根據經營目的的不同,法人可以分為公法人、私法人、社團法人等多種形式,這種法人之間的區別,實際上就是明確了各種機構性質的差異。因此,建立規范的法人確認制度,可以使各類事業單位歸屬到與其公共性相適應的各類社會經濟組織之中。為了確保有一個統一的標準,系統地甄別各類事業單位的性質,建議由政府職能部門在整理現行規定的基礎上,根據國務院《事業單位登記管理條例》等要求,對各種社會經濟組織的認定標準進行重新的確認,建立標準化的法人確認制度。并在此基礎上,通過目前各地都基本已經成立的政府辦事大廳(便民服務中心等),一個窗口對外,對事業單位進行重新的認證、登記,從而避免因部門職能交叉而導致的確認工作混亂。
2、取消主管部門對事業單位的管理制度。改革后,事業單位要機構獨立設置,編制獨立核定,編制獨立,財務獨立,真正成為一個獨立的法人主體。基于此,應全面取消主管部門對事業單位的管理制度,各事業單位應根據業務的需要,與政府各職能部門建立起相應的關系。
3、行政、事業單位改革聯動機制。目前,各地都存在一批行政、事業混編混崗的單位。在這次事業單位改革中,要建立起規范的分設制度,進行清理。產生行政、事業單位混編混崗的根源,在于行政機構改革中,由于編制的控制,一部分行政單位把一些行政職能轉到了事業單位,并向下屬的事業單位無償借用干部。在行政機構編制不能變的情況下,解決這一問題是不可能的。因此,只有建立起行政、事業單位改革聯動制度,才能真正推進事業單位的深入改革。
(二)產權制度創新
1、國有產權多種實現形式的制度創新
正如黨的十六大所講,公有制有多種實現形式,在事業單位改革中,事業單位擁有的各類國有資產,將通過各種不同的方式,在保證其保值增值的前提下,進行產權制度改革。
根據事業單位的實際情況,可以考慮將國有資產轉化為如下幾種形式:
(1)國有財產。即原來由事業單位使用,經過國有資產登記后,變成一種公共消費產品。這類國有資產,不再是一種資產的概念,而是一種單純的消費財產,它不可能創造新的價值,因此,是一種消耗性的國有資產。
(2)國有資金。通過對國有產權的改制,把一部分原事業單位擁有的國有資產轉化為國有資金,由政府收回,投資到其他公共領域,實現國有資產從某些事業單位的退出。這是事業單位改革中國有產權改革的最主要的形式之一。
(3)國有股權。在事業單位改制的過程中,股份制改革是一種十分重要的形式,原事業單位占有的國有資產,在改制過程中作為一種國有股權,參與到改制后事業單位的具體經營中。
(4)國有債權。除了事業單位擁有的國有資產轉化為國有股權外,基于事業單位改革的特殊性,一些國有資產也可以轉化為國有債權,國家作為債權人,改制后的事業單位經營者作為債務人,建立起債權債務關系。
(5)其他形式。事業單位擁有很多國家所有的知識產權,在改制過程中,這些知識產權或者量化為國有股權的一部分,或者保持原來的形式,繼續成為國有資產的重要組成部分。
在地方的事業單位中,還存在一種特殊性質的事業單位,這些事業單位,政府沒有資金投入,只給予一個編制或者機構名稱,如某某市生產力促進中心,經濟協作中心等。這類單位在改制過程中,很容易被認為是一種集體性質的社會經濟組織,不存在國有資產問題,但根據我國的有關法律,這類單位的發展,主要依靠的是,這一政府命名的單位名稱所包含的無形資產。因此,在事業單位的改革中,如何強化國有無形資產的管理,將是改革中的一個突出問題。
2、多元化的投資制度
改革后,除國家政策規定必須由國家舉辦的事業單位外,其它各類事業單位都可以由社會力量興辦。因此,有必要建立一套鼓勵多元化投資的制度體系,促進事業單位的改革。
(1)市場準入制度的建立。事業單位的經營,和廣大人民的根本利益、和當地社會經濟的發展有著密切的關系,如果沒有一定的標準,勢必會影響地方社會經濟的可持續發展。因此,有必要建立一套市場準入制度,來保證事業單位經營者的質量,在鼓勵多元化投資的宗旨下,按照公開、公平、公正的原則確定標準,不能有所有制歧視,區域歧視,更不能有特許的規定。事業單位涉及的領域很多,每個領域都有不同的準入標準,在事業單位的準入制度上,建立一套與行業許可相適應的許可證制度,與我國現行的行政管理體制相適應。
(2)暢通的投資制度。私人部門獲準參與事業單位經營之后,還必須要有一個暢通的投資渠道,包括了售、股、托、租、包等多種形式。
(三)人事制度創新
1、取消事業單位身份制度和勞動關系制度
進行事業單位改革,首先必須取消原有的身份制度和勞動關系制度,打破原有的利益格局,清理改革障礙。例如深圳市統一把事業單位的員工統稱為“職員”,有些地方則以崗位管理代替身份管理,這些辦法,都為取消身份制度與勞動關系制度提供了參考。
2、建立規范的人員聘用制度
引入競爭機制,建立與市場經濟相適應的員工聘用制度,破除干部身份終身制。
一是單位的自主用人制度。單位可以根據事業發展的需要,自主確定用人標準,用人額度,并到人才市場進行招聘。
二是員工與單位建立合同化的勞動制度。單位按照崗位要求聘用員工,與員工建立合同制的勞動關系,確定單位和個人的人事關系,明確單位和個人的義務和權利。
三是員工的自主擇業制度。員工可以通過規范的手段,自主選擇職業。
四是競爭上崗的內部用人制度。改變以行政手段為主的用人制度,通過競爭上崗的辦法,確定每個員工在單位內的位置,充分調動員工的積極性。
3、建立新型的領導干部任免制度
以競爭上崗的方式代替組織部門干部考核中的基礎性工作,通過競爭,使每個干部都能有機會取得領導職位,并在競爭中體現自己的價值。干部管理部門根據競爭上崗中競爭者的表現,按照干部管理權限和一定程序,根據不同事業單位的特點,采取直接聘任、招標聘任、推選聘任、委任等多種任用形式,來任免領導干部。
4、建立崗位管理制度
事業單位內部崗位設置的科學合理,每個崗位的職責、權利和任職條件明確,崗位與崗位之間的關系明確,是確保事業單位運行順暢的組織保證。崗位管理制度就是把明確的崗位設置與人事管理結合起來,使每個人適得其所,保證事業運行的高效率。
崗位不同,管理制度也不一樣。建立崗位管理制度,就是要根據不同的崗位,建立與之相適應的確保工作人員完成崗位所要求的權責利的制度。如對領導崗位,可以建立任期目標責任制;對管理崗位,可以建立體現管理人員管理水平、業務能力、工作業績、資格經歷、崗位需要的等級序列,推行職員制度;對工勤崗位,可參考技工考核的辦法,建立崗位等級規范;對專業技術崗位,可以逐步實現專業技術職務聘任與崗位聘用相統一的辦法,一些責任重大、社會通用性強、事關公共利益、具備一定專業技術才能勝任的崗位,還可以參考國際慣例,逐步建立執業資格注冊管理制度。
5、建立柔性用人制度
柔性用人機制,即固定與流動相結合的用人制度,改變現有單一的固定用人方式,從制度上保證各事業單位較好地利用“外腦”,來發展各項事業。
6、建立解聘辭聘制度
勞動關系的合同化,為建立事業單位的解聘、辭聘提供了制度保障。根據聘用合同,單位可以解聘職工,職工也可以按合同辭聘。這一制度,可以疏通事業單位人員的出口渠道,增加用人制度的靈活性,解決人員能進能出的問題。
7、建立聘用人員考核制度
解聘辭聘制度能否實現,關鍵是聘用制度中對工作人員考核的辦法制定。在聘用人員考核制度中,如果明確了聘用者在聘用期的責任和義務,明確了續聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的條件,而且這些條件具有較強的可操作性,那么,這一制度才能真正實施起來,反之,這一制度就很容易形同虛設,終身制就很難打破。
8、建立未聘人員安置制度
事業單位改革必然帶來一批下崗人員。如何處理這些未聘人員,是事業單位改革中的難點。為此,可以參考國有企業下崗工人的安置辦法和行政機構改革中未聘人員的安置辦法,從如下幾個方面進行制度設計:
一是以行業或系統為單位,建立人員的內部調劑制度。在本單位自行消化的基礎上,通過行業或系統內部消化,在整個系統內統一評聘,打亂原來的格局,讓所有的員工在系統內公平競爭、自由擇業。通過行業內的競爭,爭取讓一部分人員安置下來,這是減少未聘人員的一條重要措施。
二是建立人才后備制度,事業單位工作人員的總體素質較高,有較強的政治敏感性、政策敏感性,那些未聘人員仍然是重要的人才力量,在今后社會事業的發展中,將發揮重要的作用。因此,可以采取建立人才后備制度的辦法,把一部分素質較高、符合當地遠期人才發展戰略的未聘人員,納入這一制度進行管理,從而安置一批人員。這可以參考行政機關安置下崗人員的做法,建立若干個人才培訓計劃,把這些人員納入這些計劃之中,參與培訓、攻讀學位、考取專業技術職務。
三是建立人才托管制度,對一些未聘人才進行管理。如可以建立人才流動服務中心的辦法,由人才流動服務中心為之尋找新的工作崗位。為了鼓勵人才流動服務中心為這些未聘人員服務,政府可以在事業單位的改革費中列支一次介紹費等進行鼓勵。
四是建立就業指導制度,引導未聘人員的再就業。
五是通過盤活國有資產,興辦新興產業。事業單位改革中,國有資產部門將收回一批事業單位使用的國有資產,充分利用這些國有資產,在政策的允許范圍內,鼓勵未聘人員組建新的企業單位,是各地在事業單位改革中的成功經驗。
六是利用國有資產,養活一批未安置人員。對由于年齡、身體等原因而下崗的未聘人員,可以通過提前退離休等辦法,或利用改制單位的部分國有資產,來解決他們的生活問題。
七是利用政策鼓勵未聘人員在新的領域發揮作用。通過政策鼓勵、引導未聘人員到基層、農村、企業等領域工作,發揮作用。
八是利用政策鼓勵專業技術人員創辦或進入企業。對各地的優惠政策進行規范化的基礎上,在不違背公平競爭原則的前提下,制定事業單位人員創辦或進入企業的制度,鼓勵事業單位在崗人員和未聘人員,發揮個人特長,為社會創造更多的財富。
9、建立健全社會保障制度。
社會保障制度,是保證事業單位改革順利成功的穩定器,同時,更是安置未聘人員、促進人才流動、加快單位轉型的重要推進器。在事業單位全面推廣養老保險、失業保險、醫療保險等,既可解決事業單位人員流動、轉崗的后顧之憂,也可以降低事業單位改革的成本。目前,我國各地在事業單位開展社會保障制度的進度不一致,有的已經實施了很長時間,有的甚至剛剛起步。因此,在事業單位改革的過程中,首先需要解決社會保障這一重大問題,對于改革中沒有社會保障資金來源的,當地財政部門可能要承擔起這部分的費用。
(四)分配制度創新
1、建立健全適應于事業單位發展的分配政策體系。
目前,對事業單位分配制度進行改革的前提,就是在現有法律法規的基礎上,重新組成一個和國際接軌的、符合事業單位發展要求的分配政策體系。二十多年的改革,我國已經形成了以《財務通則》、《會計準則》為基礎的企業內部核算體系;同時,也通過部門預算、國庫集中支付等形式,對預算會計制度進行了新的改革,建立健全了行政單位的內部核算制度。能否通過這次事業單位改革,建立一套符合市場經濟發展要求的非營利組織的核算體系,是這次改革成敗的關鍵。
關于非營利組織的內部核算問題,可以重新作為一個專題開展研究。本文強調的是,非營利組織內部核算制度的建設中,要特別注意的兩個問題。
(1)非營利組織,在具體經營中,同樣是以利潤最大化為目的的,它與企業的唯一區別,就是非營利組織所創造的利潤不是分配給投資者,而是用于該組織所從事的社會事業發展。非營利組織的這種特點,決定了它的內部核算制度,必須以企業核算制度為基礎,并根據非營利組織的特點,進行制度創新。
(2)非營利組織與企業的另一個區別在于,它作為第三產業的重要組成部分,是一種集勞動力密集型和技術密集型為一體的組織。非營利組織取得社會效益、經濟效益的最主要生產要素,不是資本,而是掌握專有技術的勞動力。因此,企業內部核算的中心是資本以及資本盈利率的核算,而非營利組織核算的中心則是勞動力以及勞動力收益的核算。因此,對勞動力的核算,特別是對個人收入分配制度的核算,將成為非營利組織內部核算的核心。
在建立了非營利組織的內部核算體系后,它就和行政單位的內部核算體系、企業的內部核算體系組成一個系統,各事業單位可以根據其公共性的不同,選擇不同的改制方案和改制方案中所使用的內部核算制度。
2、建立激勵與約束相結合的自主分配制度
分配制度是內部核算制度的核心,特別是在非營利組織中,對勞動力成本收益核算,具有更重要的地位。根據行政單位核算制度、非營利單位的核算制度和企業內部核算制度,不同的事業單位要建立不同的內部分配制度。轉化為行政機構或政府公立機構的事業單位,在內部分配制度上,將按照或比較公務員制度進行分配;轉化為企業的事業單位,將根據企業的分配制度進行分配;而廣大轉化為非營利組織的事業單位,則需要根據其公共性的不同及激勵與約束相結合的特點,確立不同的分配依據和分配原則。如:對于一些公共性較強的事業單位,在確定分配原則中,就必須堅持按勞分配為主,要素分配為次的原則;而在一些公共性較低的事業單位,則需要在按勞分配與按要素分配并重的原則下建立不同的分配制度。
3、積極探索內部分配制度的創新
除轉制為行政單位、政府公立機構和企業的事業單位外,轉化為非營利機構的事業單位,可以在如下幾個方面,進行分配方式的制度創新:
一是參考國有企業改制的經驗,在事業單位中推行工資總額包干制度。對于轉化為非營利組織的事業單位,國家財政的撥款中,只規定其人員經費的總額,對這部分人員經費內部分配權,全部下放給單位,由單位根據實際建立其內部分配制度(對一些公共性較強的事業單位,單位的內部分配制度需要報財政部門備案)。事業單位在實行工資總額包干管理后,可以在國家工資制度和分配政策基礎上,核定單位年度工資總額,實行增人不增工資總額,減人不減工資總額,節余留用,超支抵扣。上年工資總額節余可轉下一年度使用。工資總額包干基數每年核定一次。一經核定,包干年度內,除遇國家工資政策調整以外,一般不予改變。
二是參考國有企業改制的經驗,在事業單位中推行工效掛鉤制度。工效掛鉤制度的基本原理和績效預算是一致的,它是通過對單位內部每個員工對單位業績的貢獻程度,來確定其報酬的一種制度。因此,無論是轉化為行政單位、政府公立機構、非營利組織,還是企業化的事業單位,都可以推行工效掛鉤的辦法。即通過考核事業單位所產生的經濟效益指標、社會效益、事業發展指標及復合考核指標,確定該單位所享受的工資總額(這一工資總額可能全部來自國家財政撥款,也可能全部來自單位內部創造的效益,更有可能是根據單位的情況,由單位與財政商定一個比例,實現財政撥款與單位自籌并盤解決)。在這一工資總額內,單位內部可以根據各崗位對單位績效的貢獻度,建立內部的工效掛鉤制度,使這一制度具體落實到每個工作人員,從而最大程度地調動廣大員工的積極性。
三是參考集團公司的管理辦法,在事業單位內部推行二級核算制。我國存在著很多縱向設置的事業單位,如中國紅十字會、中華慈善總會在各地都設有分支機構,同時,一些部門也擁有很多個下級的事業單位。如教育系統,擁有一批中小學。這些事業單位,上下級之間業務范圍相同,經營方式相似,因此,在分配機制上,完全可以參考集團企業的管理辦法,以一級核算單位作為一級法人,與財政部門發生業務關系,而下屬的二級核算單位為二級法人,采取兩種方式進行管理。一是采取統一核算的辦法,把一、二級事業單位作為一個獨立的法人主體,進行統一管理。如對類似于中華慈善總會等全國性的機構、某些地區區域性的事業單位,如某某地區的行業協會,可以作為一個獨立的集團法人進行管理。二是采取二級核算制度,由一級法人單位,通過內部制度創新,采用二次工效掛鉤、全額承包、定額上繳、超額提成、結余分成、自負盈虧等辦法,從而提高二級核算單位的競爭機制,提高各二級單位的積極性。
4、積極探索個人分配方式的制度創新,實現個人收入的多元化
進行個人分配方式的制度創新,打破以工資為主體的單一性收入制度,實行各種和員工績效直接掛鉤的多種分配方式,調動廣大員工的積極性。
根據非營利組織的特點,本文認為,對于轉化為非營利組織的事業單位,可以形成如下幾個層次的個人分配制度:
一是基本工資。這是每個員工的最基本收入。除一般的基本工資管理外,還可以通過基本工資的差別管理,進行政策引導,例如在基本工資基礎上加一定系數的優惠政策,鼓勵事業單位的員工到艱苦邊遠地區、基層單位、特殊崗位工作。
二是崗位工資。對非營利組織內部的工作人員,建立類似公務員、技工的分類管理制度,對不同的崗位確定不同的類別和層次,如一級打字員、二級打字員等,并據此確定不同的崗位工資。
三是職務工資。對具有一定專業技術職稱、并被單位聘用者,或者擔任某領導職務的,給予一定的職務工資。
三是效益工資。根據單位全年創收的情況,在創收部分中提取一定比例,作為工效掛鉤或工資總額包干的增量,按照崗位津貼的比例,形成效益工資,分攤給每個員工。
四是績效工資。崗位工資是員工在每個崗位上取得的基本收入,根據崗位考核目標,每個員工超額完成考核任務,即可以增發相應的績效工資,從而真正體現按勞分配的原則。
五是計件工資,對于一些可以量化的工作任務,可以直接以計件的辦法,進行具體的核算。如車隊、打字室的人員,可以在基本工資的基礎上,附之以計件工資進行具體的考核。
六是股權分紅。在產權制度改革中,事業單位內部的員工,以及有志于參與某項事業發展的私人部門,都可以以資金、資產(如設備等生產資料)、知識產權(技術、專利、成果)、管理或銷售網絡等參股,并參與單位的利益分成。
七是提成收入。對一些可以進行獨立核算的社會事業發展項目,可以以總承辦人為主體,按照總額包干的辦法,對于超過包干收入或低于包干經費部分,可以在一定比例內作為總承辦人的提成收入,由總承辦人根據貢獻的大小,分配給相關的工作人員。
八是分成收入。科研成果轉讓到事業單位,除采取一次性買斷、作價入股等方式外,還可以通過利潤分成的形式,進行分配。如有些地方規定,以技術轉讓方式提供職務科技成果的,可從技術轉讓所得的凈收入中提取不低于20%的比例一次性獎勵給有功人員;自行實施轉化或與他人合作實施轉化的,單位在項目成功投產后,連續五年從實施該科技成果的年凈收入中提取不低于5%的比例獎勵成果完成者,或參照此比例,給予一次性獎勵;以股份合作形式實施轉化的,可用于不低于科技成果入股時作價金額20%的股份給予獎勵,該持股人依據其所持股份分享收益。若成果研究和轉化是由多人完成的,對作出主要貢獻的人員,所得獎勵份額應不低于獎勵總額的50%.
九是獎勵收入。對取得重大科研成果,在提高單位經濟效益或社會效益中有突出貢獻者,按照貢獻的大小,給予一定的獎勵。
十是兼職收入。事業單位的工作人員,在完成本職工作、保證單位利益和知識產權不受侵害的前提下,可以到其他單位兼職;同時,本單位也可以通過柔性工作制,吸引一些其他單位的人員為本單位服務。對本單位人員在外兼職的,其兼職所取得的收入,可以全額由兼職人員所得,也可以由事業單位和兼職人員按照一定比例進行分成,也可以通過合同的辦法進行管理。
當然,事業單位改革中,需要制度創新的內容很多,如政府對事業單位管理方式、財政對事業單位撥款方式、專業技術職稱的評定制度等,都需要重新進行調整。在各地開展事業單位改革的過程中,這些制度創新,已經積累了相當豐富的經驗。科學總結經驗,全面借鑒國際慣例,我們完全可以建立起一套符合我國國情的事業單位改革的制度體系,推進我國的事業單位向國際通行的社會經濟組織形式轉型,使我國的市場化進程走上一個新的臺階。