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為進一步加強全市中小學教師隊伍特別是農村教師隊伍建設，促進教師隊伍合理優化配置，推動城鄉教育均衡發展，根據市教育督導室安排，宋廣恒督學、苗學良同志于2006年11月中下旬對全市中小學教師隊伍建設情況進行了專題調研。本次調研側重于全市中小學教師隊伍數量、結構等基本情況的調查與分析，調查內容主要包括中小學教師隊伍基本情況、核編定崗情況、中小學教師管理及錄用、交流情況等。

調研工作采取資料調查法、個別訪談調查法、表格調查法等方法，分2個層面進行：一是各地填報中小學教師隊伍基本情況調查表；二是從每縣（市、區）中隨機抽取4個鄉鎮進行實地調研，調研組深入到全市33個鄉鎮和60所中小學，查閱資料，召開座談會，走訪教育行政干部、中小學校長和教師。調研人員對收集到的資料進行了系統的歸類和分析，對所查數據從多個側面進行了認真核實。

調研工作得到各縣（市、區）的大力支持，各地積極配合，如實反映情況，為調研組提供了大量真實可靠的信息，提出了很多有價值的建議。

一、我市中小學教師隊伍基本情況

根據各縣填報的中小學教師隊伍基本情況調查表統計，目前全市中小學教職工人員編制的基本情況（見表1）。

表1全市中小學教職工人員編制基本情況

專任教師數教職工數編制數空編超編數

小學216092392723144783

初中137111641220434-4022

高中5426687850901788

合計407464721748669-1451

全市中小學教師年齡結構、職務結構、學科結構、學歷結構基本情況（見表2、3、4、5）。

表2全市中小學教師年齡結構基本情況

30歲以下31~35歲36~40歲41~45歲46~50歲51~55歲56~60歲

人數%人數%人數%人數%人數%人數%人數%

小學424317.7278411.6265011.0319813.3383516.0303712.6418017.4

初中374622.8389923.7230914.1169210.314428.79725.9235214.3

高中213631.1121017.687212.65568.12493.62533.6185126.9

表3全市中小學教師職務結構基本情況

高級教師中級教師初級教師未定職教師

人數%人數%人數%人數%

小學1690.71274353.21021042.68053.3

初中11847.2720143.9765046.53772.1

高中83112.1196728.6361752.64636.7

表4全市中小學教師學歷結構情況

碩士及以上本科?？浦袑Ｖ袑Ｒ韵?/p>

人數%人數%人數%人數%人數%

小學13155.5997841.71212950.75052.1

初中478729.1902655.0241014.71891.2

高中30.04448565.278011.3150021.81101.6

表5-1全市小學教師學科結構情況

思想

品德語文數學外語自然社會信息

技術體育音樂美術勞動其他當年

不任課

小學教

師數量56089477800776705498355646530421139232

所占百

分比（%）2.641.436.13.63.32.31.62.92.51.90.61.1

表5-2全市中學專任教師學科結構情況

政治語文數學物理化學生物地理歷史外語信息

技術體育音樂美術勞動

技術其他當年

不任課

初

中人

數1026220423798455647998858811842386531351297108613

%7.516.117.46.24.15.86.46.413.42.83.92.52.10.84.4

高

中人

數32984683751047426823729574214524813517910261

%6.115.615.49.48.74.94.45.413.72.74.62.53.30.24.8

二、教師隊伍存在的突出問題

（一）教師隊伍的結構性矛盾突出

1、教師隊伍區域結構不均衡。由于城鄉教育發展不平衡，教師資源向城區集中，城區學校教師超編，農村學校教師缺編，造成了教師在區域分布上嚴重失衡，存在突出的供需矛盾。

2、教師隊伍各學段均缺編。由表1可見，小學段超編783人。但據調查分析，實際小學缺編嚴重，一是非教學人員（多為接班）比編制規定超660人，占小學專任教師總數的3%；二是外借教師550人，占小學專任教師的2.5%；三是病休教師（重大病號）2085人，占小學專任教師的9.6%；四是聯校機構占用小學教師編制1290人，占小學專任教師的5.9%。合計占用小學教師編制4585人，占小學專任教師總數的21%。若與超編783人相抵，實際缺編3802人；初中段缺編4022人；高中段超編1788人，但與辦學規模相比，仍存在驚人的缺口。目前我市高中在校生12.1萬人，是五年前的2倍，而編制仍以五年前在校生為基數，實際應增加編制4615人，高中段缺編2863人。因此小學和高中實際缺編6665人。

3、教師隊伍學科結構不配套。小學段語文、數學教師基本夠用，體育、美術、音樂、信息技術和外語專業教師缺編嚴重；初中段化學、地理、歷史教師富余，音樂、美術和信息技術專業教師缺編嚴重；高中段整體學科教師缺編。據調查，有的學校教師總體上不缺編，但某一科或幾科教師偏多，有些學科卻無專業對口教師。被調研的村小學及教學點的一、二年級均長期實行包班教學，包班教師一般要教小學語文、數學、思品、科學、運河兩岸、音樂、體育、美術8門課，長年累月一個面孔貫穿始終，造成學生厭學，老師厭教現象。農村小學由于缺乏相應的學科教師，英語、信息技術、體育及藝術規定的課程均未能正常開設。80%的鄉鎮中小學沒有音樂、美術、體育專業教師，某鄉鎮四處完小三個教學點中沒有一名音、體、美教師，上音樂課只能靠聽錄音帶，搞歌詠比賽，開運動會都十分困難。小學外語缺口最大，某鄉7處完小和教學點沒有1名英語專業教師；某鎮5處完小，4個教學點沒有1名英語專業教師；某鄉小學只有1名英語教師，只能跨年級教學和“走教”，嚴重影響了教學質量。

4、教職工構成結構不合理。非教學人員占教職工比例偏大，全市中小學非教學人員編制5143人，實際超編1328人。

5、農村小學教師年齡結構不合理。農村小學教師老齡化嚴重，出現中青年教師斷層現象。據統計，全市農村小學教師隊伍中46歲以上的占46%。某鄉共有小學教師84人，平均年齡47.2歲。目前，全市農村小學教師年齡狀況呈倒金字塔結構，學段越低年齡越大。

（二）農村教師隊伍整體素質偏低。

農村教師隊伍整體素質偏低，主要表現為“兩少一多”。一是專業教師少。有的農村小學雖已開全規定課程，但任課教師大都是非專業教師。被調研的33個鄉鎮中有32個鄉鎮的農村小學沒有音、體、美專業教師；80%的農村小學沒有專業英語教師；在農村小學任教的信息技術教師沒有一人是專業教師。聊城大學曾對來自4個縣參加培訓的小學英語教師進行測試，結果是多數達不到初中英語水平。二是正規師范類院校的畢業生少。某縣兩個鄉鎮的小學教師中，師范院校畢業的教師不足10％；鄉鎮中學教師中，第一學歷為師范院校專科畢業的教師僅為3%。其他教師第一學歷均為電大、教育學院、中師或是接班人員。某鄉鎮中學第一學歷正規師范專科畢業3人，其中1人是校長，1人是教務處主任，只有1名專任教師。三是民辦教師轉正的多（見表6）。據調查，某鄉鎮民師轉正97人，占全鄉小學教師的61%。由于民辦教師普遍學歷偏低，未接受過系統教育，自我更新和接受繼續教育能力差，年齡偏大，總體素質已經不能滿足當前基礎教育改革與發展對教師的要求。某辦事處民師轉正的小學教師中經常被學生家長電話投訴的達13人，另有5人主動申請離開教學一線；某鄉一民師轉正教師長年在教學點教小學1、2年級數學，由于學校合并改教小學三年級數學，但分數式她都不認得。

表6全市農村小學民辦轉公辦教師數及所占比例

教師數民辦轉公辦教師數比例（%）

全市18945942649.8

（三）我市中小學代課教師依然大量存在

1、分布廣泛。從地域看，多數縣都不同程度地存在代課教師，愈是經濟欠發達地區，情況愈嚴重；從學段看，小學和高中代課教師較多，初中相對較少；從城鄉看，代課教師在農村學校特別是農村小學較為集中，城區中小學總體偏少，主要存在于高中學校。

2、數量較大。根據調查表統計，目前全市代課教師有2690人（參見表7）。在實際調研中發現，有的縣在調查表中顯示沒有代課教師，但均不同程度地存在代課教師。一些縣代課教師數量很大。某縣代課教師總數達到1699人，占該縣全部教師數的20.4%；某鎮代課教師79人，占該鎮教師的31%。估計全市實際代課教師約3500人。

表7全市代課教師數及所占比例

教師數代課教師數代課教師比例（%）

小學2160921379.9

初中137112241.6

高中54263296.1

3、素質不一。高中段代課教師素質普遍較高，年富力強，很多已成為學校的骨干；初中、小學尤其是農村小學的代課教師素質偏差，不具備教師資格的社會人員所占比例較大，有的雖具有相應學歷但沒有接受正規的師范教育，教學質量難以保證。

4、隱患較多。國家已禁止使用代課教師，代課教師的存在隱患較多。鄉鎮政府大多采取模棱兩可的態度，在管理上放任自流。在聘用上，有的由鄉鎮統一招聘，有的由村莊自行聘用，有的由學校自主招聘（按照規定，鄉鎮和村沒有中小學教職工的招聘權）。招聘后，大多未簽訂規范的勞動合同。在使用中，受當地財政或領導換屆的影響，代課教師時有時無，去留不定。他們看不到發展前景，存在著臨時觀念，人心不穩，而且都有強烈要求轉為正式教師的愿望，隨著時間的推移，將會引發許多糾紛，這些都是影響教育教學質量及教育穩定的消極因素。

（四）教師健康狀況不樂觀

被調研的鄉鎮中患偏癱、心臟病、癌癥、精神病等重大疾病的教師一般有一二十人，一旦不能上崗，大都本人出資外聘代課教師。某縣若學校支付代課費，財局不僅通報學校還扣發患者20%的工資。患頸椎病、腰椎病、咽炎等慢性職業病的教師就更普遍了。而教師的醫療保險還非常滯后，多半實行的是合作醫療性質的醫保。某縣醫療費在1000元以上的部分報銷50%，1000元以下自費。

（五）教師工資仍有陳欠

調研發現，部分鄉鎮教師工資陳欠尚未還清。某鎮黨委、政府2002年12月15日為解決同年度教師工資拖欠問題，書面同意聯校貸款37.5萬元發放教師工資，并承諾本息由鎮黨委、政府償還，時過四年本息已達52萬元，當時承諾仍未兌現。52萬元的債務壓在聯校校長身上，每逢過年校長四處躲債，無心考慮教學工作。同時該鎮還欠2001年6個月的教師工資。

（六）農村中學有負債運行現象

某縣三個鄉鎮由于“普九”和功能性用房建設分別負債50萬元、100萬元、170萬元。欠債只能從每年收取的學雜費中償還一些。07年農村義務教育經費保障機制改革以后，債務償還成為了問題。

（七）經費撥付運行不暢

目前，縣教育經費撥付是由縣財局撥到鄉財所，由鄉財所撥到鄉中學或聯校。而鄉財所撥付不及時，影響正常教學。某鄉2006年的生均公用經費5.2萬元，縣、鄉兩級政府各承擔2.6萬元，縣財局已足額撥付到鄉財所，但鄉財所不僅鄉政府承擔的部分未撥付，縣財局撥付款也未劃撥。

（八）攤派教師訂閱黨報黨刊

11月中旬正值報刊訂閱高峰，某鎮黨委下達2007年黨報黨刊訂閱一覽表，全鎮中小學教師要完成5.6萬元的報刊攤派任務。夫妻均為教師的就要訂閱2份聊城日報，需547.20元，教師意見很大。鎮委要求，如果完不成任務由鄉財所扣學校經費。

三、原因分析

（一）師資配置與基礎教育改革發展要求不相適應

我省義務教育階段課程改革實驗從2001年開始啟動，2005年起在中小學全面推行。隨著基礎教育的改革與發展尤其是新課程改革力度的不斷加大，對教師的學科專業結構提出更高要求。一是根據國家課程改革方案要求，調整各學科專業師資配置，必然會出現部分學科的專業教師不足，而部分學科的專業教師剩余的現象。二是教師學科間調整措施及力度未能及時跟上。一方面部分教師素質偏低，年齡偏大，專業結構不合理，不適應基礎教育課程改革的需要。另一方面對音樂、體育、美術等課程普通重視不足，沒有按時開足課時。三是對農村教師繼續教育重視不夠，師資整體素質得不到應有的提高。農村教師培訓機會少，部分農村教師觀念和教法陳舊。四是教師人力資源的繼續教育新機制未能有效構建，知識更新與基礎教育發展和課程改革的要求不相適應，學習與發展的機會少，缺少持久有效的專業支持。致使多數教師不愿意到農村地區任教，很多青年教師紛紛外流，導致高素質教師嚴重缺乏。

（二）教師編制標準不適應我市教育發展的需要

我市農村小學缺人問題主要是編制標準低和班額小兩方面因素造成的。農村小學編制標準未能體現“保證基礎教育發展的基本需要、與經濟發展水平和財政承受能力相適應、力求精簡和高效、因地制宜區別對待”的原則。編制核定未充分考慮農村中小學區域廣、生源分散、教學點多等特點，出現了“一刀切”現象，農村小學教師編制標準與城市倒掛。

據專家測算，現行的農村教師編制標準須在校生達到300人時才適用[1]。農村人口分散，效能不便，很難達到這樣的學生規模。從調查的情況看，目前農村中小學布局調整已到了極限，受走讀半徑限制小學（教學點）仍然比較多，分布較分散，班額較小。據統計，目前農村小學班額在35人以下的班級占60%（其中班額在25人以下班級占25%），這使得農村小學按編配人無法滿足需要。根據目前農村小學的實際情況，如果按山東省執行的城鎮師生比1：19核準編制配置師資，并折合成班級數計算，或者按教育部每班配備2.1—2.4名教職工的折算標準，基本符合我市的狀況。

高中教師缺人問題主要是核編工作滯后造成的。省里規定，教師編制三年一核，上次核編是2003年，依據2001年高中在校生人數?！笆濉逼陂g，我市高中規模逐年擴大，至2006年，學生數已經翻了一番。但教師編制沒有隨高中規模的變化做出相應的調整，致使教師補充出現受編制所限的困難。

（三）教師隊伍管理的體制和機制不能適應教育改革發展的需要

1、“以縣為主”的農村義務教育管理體制尚未真正落實，有關政策規定未能完全貫徹執行?？h教育行政部門統籌管理中小學教師的職能（招聘錄用，調配）仍沒有到位，難以統籌調配教師資源，導致教師資源配置不均衡。有的縣（市、區）還沒有將教師的管理權上收到縣；已經上收到縣的，尚有部分沒有按照規定將教師人事歸口教育部門管理，教師管理某種程度仍處于多頭并管狀態。

一是教師流動困難。某縣縣域內教師流動需縣長簽字、編辦審批，鄉鎮政府同意，縣財局認可，方能進行調配，縣教育行政部門由超編學校向缺編學校調劑教師很困難。該縣一個鎮中學超編教師45人，向本鎮缺編小學調配分流，至今一個也調不動，該鎮小學由于缺教師，聯校不得不外聘25個代課教師，每月支付7500元代課費，用生均公用經費墊付。二是教師補充不及時。從表8可以看出，小學、初中新教師補充數遠小于自然減員數，教師進不抵出。某縣自01年大中專畢業生直接分配政策取消后，至今尚未向農村小學、初中補充過新教師。其他縣補充的教師多是到高中學校任教，能派到農村小學、初中的教師數量非常少。某鄉中學八年沒有補充過教師，建校三十年沒補充過音樂專業教師。某鄉聯校校長說：若再不補充年青教師，小學校長已選不出來了。三是教職工分流工作做得不到位。國家和省有關文件要求，要參照行政機關工作人員的分流政策，積極穩妥地做好農村中小學教職工分流工作。但大部分縣對非教學人員及年齡偏大、教育教學能力和身體健康情況較差的教師沒有完全按規定進行調整和分流。

表82003年以來全市中小學教師調出、自然減員和補充新教師情況

A．自然減員和調出人數B．補充新教師情況C．凈增教師數

（C=B–A）

小學16741113-561

初中1182790-392

高中6811563882

2、農村教師待遇未落實到位。農村教師待遇偏低，城鄉中小學教師同工不同酬。大多數縣沒有給農村教師落實“三金一補”的社會保障政策，個別縣還存在城鄉工資兩個標準，僅有個別縣落實了國家和省出臺的農村教師上浮一級工資的政策；農村教師工作、生活條件比較差，大部分農村小學多人一個辦公室，沒有宿舍，沒有食堂，成為標準的走讀教師；初中教師雙職工有一間宿舍兼辦公室，單職工沒有宿舍。

（四）財政投入不足，制約了人員補充和教師隊伍建設

農村中小學教師隊伍建設存在的各種突出問題，從根本上講主要是農村義務教育的投入嚴重不足造成的。有的縣（市、區）領導對教師隊伍建設的重要意義認識不足，承諾多，行動少。在中小學教師缺編的情況下，為了降低基礎教育人力成本而不愿引進正式教師。盡管農村義務教育實行了以縣為主的管理體制，但大多數縣區農村教師的工資是由鄉鎮財政劃撥到縣財政，再由縣財政統一發放，實質上仍由鄉鎮財政負擔。由于種種原因，大部分鄉鎮財政緊張，僅保障現有人員的工資就存在很大的困難，無力再承擔新分配教師的工資。因此，鄉鎮政府普遍拒絕接收新的師范類大中專畢業生。

四、對策建議

教育大計，教師為本。在不斷推進城鄉教育均衡發展和全面實施素質教育的新形勢下，我市中小學教師隊伍建設必須以新的歷史起點為契機，以農村教師隊伍建設為重點，以全面提高教師隊伍整體素質為中心，以優化教師隊伍結構為主線，以推進人事制度改革為動力，以加大資金投入為保障，努力建設一支數量適當、分布均衡、結構合理、充滿活力、具有專業化水準的中小學教師隊伍。

（一）啟動農村教師隊伍建設工程，努力解決農村師資力量薄弱問題。采取傾斜政策，鼓勵優秀教師和優秀高校畢業生到農村任教，積極做好城鎮中小學教師到農村支教工作，建立完善城鎮中小學教師到農村任教交流制度。

（二）優化教師隊伍結構，努力解決農村師資結構不合理問題。

一是有計劃統一招錄農村中小學教師。要制定中小學教師招錄規劃，根據學段和學科結構先急后緩，分步實施。小學段音、體、美專業教師每完小需各配1人，信息技術專業教師兩完小配1人，英語專業教師兩完小配3人，同時兼顧專業語文、數學教師每學科4人，每鄉鎮一般4處完小，共需28人，全市共計3640人，可分三年補充；初中段分三年為每鄉鎮中學的語文、數學、外語、物理、化學、生物、地理、歷史、信息技術、音樂、美術每學科招錄1名正規師范類?？飘厴I的教師，每學科有1位帶頭人，全市共計1200人；高中段要按現有學生數核算編制，缺編人員可分三年補充。

二是清理并歸還被占用的教職工編制。任何單位和個人不得違反規定占用或者變相占用中小學教職工編制，對占用學校編制的各類“在編不在崗”人員，要限期與學校脫離關系。要開展專項督導活動，對在規定的時間內不能徹底清理的縣（市、區），建議在全市范圍內通報批評并追究當地政府主要負責人和教育行政部門主要負責人的行政責任。

三是精簡、壓縮非教學人員。對不適應教育教學要求的教師，教育部門應會同人事部門做好安置工作。年輕教師可參照公務員分流政策安排進修或直接分流；年齡較大且不能勝任教學工作的教師，建議實行離崗政策，離崗年齡參照機關單位改革53歲，待遇不變，不占編制，這樣可節省編制10513個，其中小學5698個，初中2838個，高中1977個，用于招聘新教師；非教學人員超編的學校，應由縣級教育行政部門統一調配，其中能勝任教學工作的，調整到教學崗位上去，不能勝任教學工作的，堅決予以分流；建議為重病教師辦理內退，不占編制；精簡聯校機構，一般聯校機構9—20人不等，且占用教師編制，建議聯校機構設3人（1個校長，2個工作人員），在條件成熟的情況下，可以撤銷聯校。

四是積極穩妥地解決代課人員問題。建議出臺措施，依法逐步清退代課人員，堅決杜絕聘用代課人員的現象。

（三）加大資金投入，有效解決師資流失問題。鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制，改變目前教師工資和教育經費的發放途徑，實行“校財局管”。既解決了教師縣域內流動的問題，免去鄉政府、縣編制、財政部門繁瑣的手續，又保障了學校經費及時到位。各縣（市、區）要落實國家、省和市關于農村中小學教師在國家規定工資標準的基礎上向上浮動一檔工資的政策規定，逐步提高農村教師待遇。建議落實農村教師的“三金一補”社會保障政策和發放農村教師崗位津貼；中小學班主任津貼仍執行的20年前的標準（15元/月），建議適當向上調整，且隨工資按月發放。

（四）推進人事制度改革，有效解決師資均衡配置問題。

一是全面落實“以縣為主”的農村義務教育管理體制，實現教師隊伍縣域內統一管理。各縣（市、區）應嚴格執行國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》和市委組織部等聯合下發[2004]8號及市委、市政府兩辦[2005]30號文件的規定，由縣級教育行政部門負責教師和校長隊伍的管理，真正做到還權與教育。目前，這一政策市直學校落實較好，自2005年市直學校解決入編教師310人，2006年又解決96人，市財政每年增撥經費800萬元，到2007年市直中學37個空編將全部解決。建議各縣（市、區）政府，盡快受權縣教育主管部門組織招聘和調配農村急需的中小學教師。

二是改變農村中小學教師編制管理辦法。改變現行以縣為單位按學生數核編的辦法，試行以學校為單位，按班級數兼顧班額的核編辦法（大班額按人數，小班額按班數）。改變由縣編制部門直接核定到學校的做法，實現由縣編制部門核定教職工編制總額，縣級教育行政部門在編制總額內，科學確定中小學教職工工作量，依據在籍學生數、標準班額、每班教師定員等指標，計算并分配中小學編制數額；創新以縣為主的農村中小學教師編制管理辦法，建議縣（市、區）政府仿照縣財政預算由縣人代會審議通過的做法，將當年農村中小學教師編制方案交縣人代會審議通過，實現人大監督、政府保障的教師編制管理辦法。各縣（市、區）可根據學生數量、學校布局調整、本縣財政狀況、教育事業發展需要等，及時調整教師編制數量，實現縣域內教師編制的動態管理。

（五）加強對教師隊伍建設的督導評估。建議市政府在教育綜合督導的基礎上，加強專項督導，其中將教師隊伍建設作為重要內容進行督導。督導內容包括政策法規的落實、《縣級政府近3年中小學教師隊伍建設規劃》的制訂、縣政府關于中小學教師招錄計劃、農村中小學急需的音樂、美術、體育、信息技術、英語等學科的招錄情況、教師工資發放機制建設、以縣為主教育管理體制落實情況、鄉域內、縣域內教師人力資源調動、交流、配置狀況等。

（六）其他建議

1、每年為教師進行一次健康查體。

2、在鄉鎮駐地盡快解決農村教師住房問題。

3、建議采取開放式的教師招錄方式，走出去，到省內外的高等院校引進本專科人才，形成多元文化，有利于學生的培養和學校的發展。

4、縣級政府要把解決農村中小學陳欠工資及建校過程中形成的債務問題列入重要議程，認真解決。

5、糾正向中小學教師攤派黨報黨刊問題。