導(dǎo)語(yǔ)：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力的調(diào)研報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

黨的十六屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，擘畫(huà)了未來(lái)五年的宏偉發(fā)展藍(lán)圖。《建議》最鮮明的特點(diǎn)就是，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。其中，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)重要任務(wù)就是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。當(dāng)前，我國(guó)還存在著許多因素制約社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，如城鄉(xiāng)收入差距越來(lái)越大；農(nóng)民因各種原因越級(jí)上訪的數(shù)量和規(guī)模都在增多和增大；有相當(dāng)一部分農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散，組織和動(dòng)員群眾的能力較弱；一些鄉(xiāng)村的社會(huì)治安形勢(shì)也十分嚴(yán)峻……這些問(wèn)題都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力有關(guān)。

“調(diào)控能力”本是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的用語(yǔ)，它是指政府從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局和整體出發(fā)，綜合運(yùn)用法律和政策等多種手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)、控制、組織和協(xié)調(diào)的“宏觀調(diào)控”能力。而所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理鄉(xiāng)村問(wèn)題，促進(jìn)黨和政府同廣大農(nóng)民之間良性互動(dòng)，達(dá)成彼此和諧的行政管理能力。調(diào)控能力不是傳統(tǒng)的對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的控制、管制能力，而是在村民自治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家的嶄新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何有效解決農(nóng)村的各種矛盾，協(xié)調(diào)各種關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展的能力。鑒于此，必須站在政府體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程相適應(yīng)的高度去認(rèn)識(shí)和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力問(wèn)題，緊緊圍繞構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)合理地界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，采取相應(yīng)的措施，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政能力。

這次調(diào)研我們采取了分類指導(dǎo)、典型解剖的方式，根據(jù)溫州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及特點(diǎn)的不同，選擇了大、中、小三種不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為蹲點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（較大的中心鎮(zhèn)：樂(lè)清市虹橋鎮(zhèn)；中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)：平陽(yáng)縣蕭江鎮(zhèn)和瑞安市馬嶼鎮(zhèn)；欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)：蒼南縣觀美鎮(zhèn)、文成縣樟臺(tái)鄉(xiāng)、文成縣平和鄉(xiāng)）。從4月底開(kāi)始到5月下旬，5個(gè)調(diào)研組分別采取了個(gè)別訪談、召開(kāi)座談會(huì)、翻閱會(huì)議記錄本、了解統(tǒng)計(jì)表格等方法，對(duì)蹲點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)運(yùn)行情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與基層站所關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況、基層組織建設(shè)狀況、企業(yè)和群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求等方面進(jìn)行調(diào)查。訪問(wèn)了6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有鎮(zhèn)屬機(jī)構(gòu)和駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)共計(jì)260多個(gè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，召開(kāi)了縣直部門領(lǐng)導(dǎo)干部座談會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部座談會(huì)、村兩委負(fù)責(zé)人座談會(huì)、村民代表座談會(huì)、村級(jí)企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會(huì)和駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人座談會(huì)，掌握了豐富的第一手材料。同時(shí)堅(jiān)持邊調(diào)研邊試點(diǎn)，在全市選擇了11個(gè)不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力試點(diǎn)，通過(guò)調(diào)研為試點(diǎn)開(kāi)路，用試點(diǎn)的實(shí)踐檢驗(yàn)調(diào)研成果。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)艱苦地整理和認(rèn)真地分析，形成如下報(bào)告

一、現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）溫州鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的基本概況

溫州市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)262個(gè)，其中建制鎮(zhèn)119個(gè)。人口在1萬(wàn)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有88個(gè)，1—2萬(wàn)的有83個(gè)，2—5萬(wàn)的有65個(gè)，5—10萬(wàn)的13個(gè)，10萬(wàn)以上的13個(gè)。改革開(kāi)放以來(lái)，溫州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷了農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)城市化過(guò)程，有了長(zhǎng)足發(fā)展，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)在全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用突出。2003年全市三十經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)評(píng)比數(shù)據(jù)表明，三十強(qiáng)鎮(zhèn)人口總數(shù)284.4萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?8.5%；2002年實(shí)現(xiàn)GDP558.7億元，占全市GDP的53%；人均GDP19643元，比全市人均GDP高出了5426元；財(cái)政總收入67.5億元，占全市財(cái)政總收入的53.5%；工業(yè)總產(chǎn)值1301.2億元，占全市的56.6%；農(nóng)村人均純收入7728元，比同期全市農(nóng)村人均純收入多出2637元。二是一些中心鎮(zhèn)正朝著城市化方向發(fā)展。除縣（市）政府駐地鎮(zhèn)外，我市柳市、龍港、鰲江、塘下、北白象、虹橋、甌北等7個(gè)鎮(zhèn)，建成區(qū)面積都在6平方公里以上，其中柳市、龍港、鰲江、甌北鎮(zhèn)的建成區(qū)面積均在10平方公里以上；建成區(qū)總?cè)丝谶_(dá)57.14萬(wàn)，平均為8萬(wàn)多；外來(lái)人口達(dá)37.3萬(wàn)，占建成區(qū)人口的65%，為全鎮(zhèn)戶籍人口的47%。2003年，7個(gè)鎮(zhèn)的GDP總量達(dá)290.86億，平均為41.5億；預(yù)算內(nèi)財(cái)政總收入為26.43億，平均為3.77億。這些鎮(zhèn)已達(dá)到我國(guó)小城市的標(biāo)準(zhǔn)，是溫州大都市體系中的小城市和中心城鎮(zhèn)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后。溫州市有欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)139個(gè)，占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的53%，基本上是集中在山區(qū)和半山區(qū)的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模在2萬(wàn)人以下，2003年的農(nóng)村居民人均純收入只有2472元。

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1992年以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)溫州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要采取建立工業(yè)小區(qū)（園區(qū)）、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，扶持一村一品、一鄉(xiāng)一品特色工業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極扶持專業(yè)生產(chǎn)合作社和經(jīng)營(yíng)大戶，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)技能知識(shí)培訓(xùn)，完善基本農(nóng)田水利設(shè)施，大力推廣農(nóng)業(yè)科技。二是推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。前幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多方籌措經(jīng)費(fèi)，大力發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生和文化事業(yè)。特別是計(jì)劃生育工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎投入大半精力。三是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)真做好社會(huì)治安綜合治理、安全生產(chǎn)、民政救災(zāi)等各項(xiàng)工作，有效地維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定局面。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力現(xiàn)狀

溫州鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的問(wèn)題上，采取了積極有效的措施，通過(guò)運(yùn)用上級(jí)黨委政府的支持和自身的資源，發(fā)揮了有效的調(diào)控作用，促進(jìn)了溫州農(nóng)村的大發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控主要通過(guò)發(fā)揮黨和政府的政治優(yōu)勢(shì)，利用手中掌握的行政資源，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的自身影響力來(lái)團(tuán)結(jié)、組織和號(hào)召農(nóng)民積極發(fā)展生產(chǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定。

1．在政治上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是向廣大農(nóng)民宣傳黨的路線、方針和政策，宣傳國(guó)家的法律、法規(guī)，開(kāi)展精神文明建設(shè)，提高了農(nóng)民的政治思想覺(jué)悟和法制意識(shí)，增強(qiáng)了農(nóng)民的素質(zhì)，提高了農(nóng)民的文明程度，特別是指導(dǎo)村黨支部和村民委員會(huì)的工作，增強(qiáng)了農(nóng)民自我管理的意識(shí)和能力。

2．在經(jīng)濟(jì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是利用上級(jí)政府的支持力來(lái)調(diào)控。其工作主要是：爭(zhēng)取上級(jí)在建設(shè)項(xiàng)目上的支持；發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；協(xié)助企業(yè)完成建設(shè)審批手續(xù)；協(xié)調(diào)與相關(guān)職能部門的關(guān)系等。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)給農(nóng)民生產(chǎn)以一定的指導(dǎo)，主要是按照上級(jí)的要求和政策扶持專業(yè)生產(chǎn)合作社、扶持經(jīng)營(yíng)大戶、對(duì)農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)技能知識(shí)培訓(xùn)等。在工業(yè)經(jīng)濟(jì)方面，前幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是向上級(jí)爭(zhēng)取用地指標(biāo)，建立工業(yè)小區(qū)（園區(qū)），招收能人到工業(yè)小區(qū)興辦企業(yè)，扶持一村一品、一鄉(xiāng)一品生產(chǎn)。在第三產(chǎn)業(yè)方面，主要是進(jìn)行商品街開(kāi)發(fā)，采取措施鼓勵(lì)農(nóng)民從事第三產(chǎn)業(yè)的活動(dòng)。

3．在社會(huì)發(fā)展上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是采取綜合手段促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)等方面的發(fā)展。教育方面，上級(jí)教育部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了學(xué)區(qū)輔導(dǎo)中心管理學(xué)歷教育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照教育管理體制的有關(guān)規(guī)定，多方籌措經(jīng)費(fèi)，改善鎮(zhèn)屬學(xué)校的辦學(xué)條件，保障教育經(jīng)費(fèi)支出。衛(wèi)生方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)偕同衛(wèi)生院、防疫保健站做好公共衛(wèi)生、傳染病防治、婦幼保健。文化宣傳方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)開(kāi)展形式多樣的群眾性農(nóng)村文化活動(dòng)和精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，豐富農(nóng)村的文化生活，形成文明進(jìn)步的社會(huì)新風(fēng)尚。人口與計(jì)劃生育方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是依據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》進(jìn)行管理，穩(wěn)定低生育水平，為育齡婦女提供生殖健康保健服務(wù)。社會(huì)保障方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是配合縣社保部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的社保所，做好城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民社保工作。環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生清潔工作，配合環(huán)保部門治理污染和環(huán)境保護(hù)。

4．在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上，公安派出所、交警隊(duì)等執(zhí)法主體依法處理違法犯罪的社會(huì)治安案件和影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)糾紛案件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是采取宣傳、教育、組織、動(dòng)員、通報(bào)等手段偕同執(zhí)法部門開(kāi)展“黃、毒、賭”等違法犯罪情況的排查、打擊非法宗教和、組織治安巡邏、調(diào)解農(nóng)村的各類社會(huì)糾紛、做好安全生產(chǎn)和信訪工作、加強(qiáng)普法教育等。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立應(yīng)急機(jī)制，組織處置森林防火、抗洪抗旱救災(zāi)等突發(fā)事件。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力存在的主要問(wèn)題

目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行模式基本上沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的那一套，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，特別是在溫州這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)先發(fā)的沿海地區(qū)，一些問(wèn)題表現(xiàn)得更加突出。

1．權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)稱，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小馬拉大車”

在訪談中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)此反應(yīng)最為強(qiáng)烈，認(rèn)為現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“無(wú)限責(zé)任，有限權(quán)力”，小馬難以拉大車。權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)稱主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是執(zhí)法在部門，責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如林業(yè)執(zhí)法主體在林業(yè)站，森林防火的責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；消防安全等審批權(quán)在公安部門，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)出了安全問(wèn)題要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。二是投入要鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收益歸部門。如按照農(nóng)村稅費(fèi)改革政策，稅費(fèi)改革以后學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施投入主要依靠縣級(jí)教育部門，但是實(shí)際上教育負(fù)債還是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而教師的調(diào)配權(quán)完全在縣級(jí)教育部門。三是管理靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，罰沒(méi)歸部門。如社會(huì)治安綜合治理，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)制，但有關(guān)罰沒(méi)款收入都?xì)w公安部門；又如計(jì)劃生育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入大量人力，而違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)要上交15%給縣級(jí)計(jì)生部門，20%上繳給縣級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成部分不足抵銷開(kāi)支。

2．條塊分割不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化，調(diào)控力不足

“條塊分割”問(wèn)題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)政府職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的“管理”關(guān)系不順的問(wèn)題。調(diào)查表明，部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所平均在10－15個(gè)，主要有土地管理所、城建規(guī)劃所、工商所、國(guó)稅所、地稅所、水利所、勞動(dòng)就業(yè)所、社保所、交警中隊(duì)、派出所等。如此一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)塊就被撕成一條條，那些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、由上級(jí)主管部門直接管理的站所，勢(shì)必會(huì)在相當(dāng)程度上瓜分和肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分職權(quán)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架空、肢解為一級(jí)不完全的政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權(quán)、能、利”三個(gè)方面都不成為一級(jí)完備、統(tǒng)一、效能的政府，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不能實(shí)施有效的管理和控制，也不能給農(nóng)民提供完善服務(wù)。這種“條塊分割”管理體制帶來(lái)一個(gè)突出問(wèn)題，就是“看得見(jiàn)的管不著，管得著的管不好”。許多問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)能為力。

3．財(cái)權(quán)事權(quán)不配套，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難

我們調(diào)查的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，只有虹橋鎮(zhèn)的財(cái)政能夠勉強(qiáng)維持，其它5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是赤字財(cái)政，隨著嚴(yán)格土地政策后，虹橋鎮(zhèn)今年可能也會(huì)出現(xiàn)赤字。2004年，觀美鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)包干總額160萬(wàn)元，經(jīng)費(fèi)總支出345萬(wàn)元，經(jīng)費(fèi)總?cè)笨?85萬(wàn)元；馬嶼鎮(zhèn)稅收分成為344萬(wàn)元，財(cái)政總收入為1241萬(wàn)元，支出1339萬(wàn)元（不包括教育收支）；蕭江鎮(zhèn)實(shí)得財(cái)力1471萬(wàn)元，人員經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出1707萬(wàn)元，存在嚴(yán)重缺口，累計(jì)財(cái)政赤字已達(dá)6000多萬(wàn)元。據(jù)反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)有三分之一精力是找錢，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)更是為緩解財(cái)政赤字而苦惱。

4．機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，工作效率不高

從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、機(jī)構(gòu)分工過(guò)細(xì)、工作人員過(guò)多、編制混亂、混崗嚴(yán)重的問(wèn)題比較突出，有的機(jī)構(gòu)純粹是為了上下對(duì)口而設(shè)置或存在的，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒(méi)有這項(xiàng)職能或職能已弱化。從人員結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過(guò)多。被調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子成員都在10人左右，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際，有些是根本不需要這么多的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多不僅沒(méi)有增加行政效率，反而降低了決策效率。二是中層干部過(guò)多，具體辦事人員偏少。機(jī)構(gòu)膨脹帶來(lái)的一個(gè)直接問(wèn)題就是中層干部也隨之增多，如蕭江鎮(zhèn)現(xiàn)有中層干部56人，幾乎占全鎮(zhèn)干部總數(shù)的一半，有的辦事處總共只有6人，但書(shū)記、主任、副書(shū)記、副主任就有4人。這樣的組織設(shè)置是一種倒金字塔形的結(jié)構(gòu)，有悖于組織設(shè)置原理。這種“官多兵少”的組織體制，導(dǎo)致動(dòng)口的人多，動(dòng)手的人少，行政效率低下。三是存在大量的混崗人員。在我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，混崗情況較為普遍。如虹橋鎮(zhèn)城管局，核定編制數(shù)41人，實(shí)際工作人員只有27人，14個(gè)編制被鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他機(jī)構(gòu)占用。

5．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃不合理，行政運(yùn)行成本過(guò)高

目前，我市現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃存在三大問(wèn)題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均管轄人口2.41萬(wàn)人，平均管轄面積41.78平方公里，人口不足1萬(wàn)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)88個(gè)，人口在1—2萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)83個(gè)，即人口在2萬(wàn)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占62%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)小，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間小，服務(wù)地域窄，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，影響制約了我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。二是布局不合理。現(xiàn)行的行政區(qū)劃布局與規(guī)劃不銜接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，公共設(shè)施小而全，造成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。根據(jù)行政成本與行政效率的原則，一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全可以撤銷。三是財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置過(guò)多，加大了行政管理成本，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

6．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)首先表現(xiàn)在為廣大農(nóng)民服務(wù)的思想覺(jué)悟上，還沒(méi)有真正樹(shù)立起為人民服務(wù)的思想。其次表現(xiàn)在工作能力和工作水平上，他們還習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣，過(guò)于依靠行政命令來(lái)開(kāi)展工作。第三表現(xiàn)在工作作風(fēng)上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作作風(fēng)不深入，機(jī)關(guān)化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在調(diào)查中，群眾對(duì)此反映很大。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于為企業(yè)辦事，為普通群眾服務(wù)得不夠。許多駐村干部平時(shí)很少入村，對(duì)村里的情況不熟悉，甚至連一般的黨員都不認(rèn)識(shí)，駐村干部實(shí)際上只起到傳聲筒、通訊員的作用。比如，有許多村選舉選出矛盾來(lái)，一個(gè)重要原因是駐村干部工作不深入，思想政治工作不到位，在選舉前沒(méi)有把群眾動(dòng)員起來(lái)，底子也不清楚，對(duì)于哪個(gè)人可以當(dāng)書(shū)記，哪個(gè)人可以當(dāng)主任，心中無(wú)數(shù)，放任自流。

此外，村級(jí)組織建設(shè)還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。村級(jí)黨組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作要落實(shí)到村級(jí)組織，由村級(jí)組織實(shí)施。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分的村級(jí)黨組織缺乏戰(zhàn)斗力、凝聚力和號(hào)召力，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村的組織、動(dòng)員能力大大削弱。

二、原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力存在的這些問(wèn)題，原因是多方面的，有的是與行政管理體制有關(guān)，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身原因造成的，有的是歷史遺留問(wèn)題，有的是社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的。

（一）法律規(guī)定的不一致導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不明晰

我國(guó)《憲法》和《地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》都明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)的基層政府，是一級(jí)完全意義上的政府。《地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》還具體規(guī)定了其法定職能和權(quán)力的。但是我國(guó)制定的大量的具體法律都是把絕大部分的行政權(quán)力賦予縣級(jí)以上職能部門而鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有行政權(quán)力。雖然這些法律的效力沒(méi)有憲法和組織法高，但由于我國(guó)實(shí)際的行政運(yùn)行完全依靠這些具體法律，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的行政管理資格被具體法律剝奪了。這種法律規(guī)定的不一致，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能根本不明晰。縣市政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)作完整的政府，什么任務(wù)都往鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒(méi)有這樣的行政管理權(quán)，卻又必須承擔(dān)一級(jí)政府的職責(zé)。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，正是由此矛盾造成的。比如，許多農(nóng)民的問(wèn)題都無(wú)法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到有效處理，農(nóng)民就只有越級(jí)上訪。

（二）縣鄉(xiāng)關(guān)系不順導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了與其職權(quán)完全不相稱的繁重工作

由于缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的具體規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府現(xiàn)有的權(quán)力劃分實(shí)際上也并不很清楚，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)政府及其所屬部門決定、管理或?qū)徟男┦马?xiàng)應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定與管理，尚無(wú)具體規(guī)定和科學(xué)的界定。實(shí)際上，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府同時(shí)在一個(gè)行政區(qū)域范圍內(nèi)行使國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄領(lǐng)域內(nèi)事實(shí)上存在兩個(gè)政府，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是縣級(jí)政府的下級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級(jí)政權(quán)就變得有名無(wú)實(shí)了。一方面，縣級(jí)直接通過(guò)財(cái)政、人事、考核等直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另一方面則通過(guò)縣級(jí)政府職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和財(cái)政。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不是一級(jí)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的政府了。由于它的決策權(quán)甚至相當(dāng)一部分行政權(quán)掌握在縣級(jí)政府及其部門手中，它主要是執(zhí)行縣級(jí)政府的指令。從調(diào)查情況來(lái)看，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的控制有兩條，一是人事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的榮辱升遷都掌握在縣這一級(jí)；二是考核，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)責(zé)任制名目繁多，而且有的還是“一票否決”。

這種理不順的縣鄉(xiāng)關(guān)系，使上級(jí)政府把大量的工作壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求其完成任務(wù)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒(méi)有那些行政管理權(quán)。權(quán)責(zé)的分離，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作無(wú)法有效開(kāi)展。因?yàn)樵S多事情他們?nèi)ス芾硎菦](méi)有法律依據(jù)的，有時(shí)甚至是違法的。

（三）財(cái)政體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難和無(wú)力行政

財(cái)政能力是一級(jí)政權(quán)從事執(zhí)政活動(dòng)的一種重要執(zhí)政資源。一級(jí)政府，只有固定、穩(wěn)定的財(cái)政收入，才能夠維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的局面，主要與我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制有關(guān)。事權(quán)與財(cái)權(quán)不配套是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的根本原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作都是由上級(jí)黨委政府及所屬部門下達(dá)和布置的，上級(jí)在下達(dá)和布置工作的時(shí)候，基本上沒(méi)有下?lián)芟嗯涮椎臉I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，或只是少量地、象征性給予。

具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺少固定的、穩(wěn)定財(cái)政收入稅種。1994年實(shí)行分稅制后，縣級(jí)政府財(cái)政收入依靠地方稅種收入分成和地方收費(fèi)收入，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入在地方收入稅種中沒(méi)有與其行政經(jīng)費(fèi)支出相匹配分成，只是在縣級(jí)政府財(cái)政中按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員人頭費(fèi)加少量業(yè)務(wù)費(fèi)撥給，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不掛鉤，而人頭費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)核定又很低。

中央政府與地方政府實(shí)行分稅制后，由于地方稅種收入低、省級(jí)財(cái)政又上解比例過(guò)高，溫州的縣級(jí)政府財(cái)政也只是個(gè)“吃飯財(cái)政”，因而也不可能有太多的財(cái)政來(lái)保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政運(yùn)轉(zhuǎn)。2002年我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況調(diào)查表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥給數(shù)的60%-85%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只有靠出讓土地的預(yù)算外收入來(lái)補(bǔ)充。國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的土地政策后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算外收入驟減，這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政就陷入困境。

（四）社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式不適應(yīng)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立、農(nóng)民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理方式也越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏管理農(nóng)村的有效手段。現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中的執(zhí)政資源比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代少了，對(duì)農(nóng)民的控制力、影響力都減弱了，這是現(xiàn)實(shí)的情況。但是現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是習(xí)慣于用發(fā)號(hào)施令的下指標(biāo)、發(fā)指示的方法去管理農(nóng)村。在這種情況下，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的管理能力只有增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，讓老百姓真正感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)在為百姓做實(shí)事、在為農(nóng)民謀發(fā)展，從而使得農(nóng)民充分信任和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能有較強(qiáng)的調(diào)控能力。這樣的良性互動(dòng)才是改進(jìn)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控力的主要手段。從我們調(diào)查的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)看，在縣一級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的權(quán)重還是最高的。從調(diào)查的情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供給農(nóng)民的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品非常少，這一方面與縣一級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部署的任務(wù)過(guò)多有關(guān)，另一方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政匱乏有關(guān)。解決這個(gè)問(wèn)題，要實(shí)行政府體制改革和財(cái)政體制改革，建立公共服務(wù)型政府和公共財(cái)政體制，只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才可能為農(nóng)村和農(nóng)民提供公共服務(wù)，也才能使調(diào)控能力提高。

村民主體意識(shí)、民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)造成鄉(xiāng)村關(guān)系處于體制性緊張狀態(tài)。在村民自治背景下，村委會(huì)不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織，而是基層群眾性自治組織，法律還明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為了國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的行政“末梢”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制并沒(méi)有隨著村民自治的推行、發(fā)展而進(jìn)行適應(yīng)性改革，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間關(guān)系處于一種體制性緊張狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的影響力大大降低了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以有效化解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展與保護(hù)農(nóng)民利益的矛盾。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展導(dǎo)致了對(duì)土地的大量需求，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化條件下如何建立土地征用與農(nóng)民利益保護(hù)有機(jī)協(xié)調(diào)的機(jī)制，這是中國(guó)社會(huì)當(dāng)前面臨的嚴(yán)重問(wèn)題。在土地資源稀少的溫州，這個(gè)問(wèn)題更加突出。我們現(xiàn)在的土地征用制度還基本上沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的土地征用方式，即國(guó)家和地方建設(shè)需要征用土地，主要用行政手段，以較低的補(bǔ)償從農(nóng)村、農(nóng)民那里取得土地，但是對(duì)征地后農(nóng)民生活、生產(chǎn)保障考慮得比較少。特別是現(xiàn)在的土地征用很多已經(jīng)是開(kāi)發(fā)性征用，征用土地后會(huì)產(chǎn)生極大的經(jīng)濟(jì)效益。但工業(yè)化和城鎮(zhèn)化形成的土地高額收益卻與農(nóng)民無(wú)緣，農(nóng)民將自己所得征地款與土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益相比較后，心理就產(chǎn)生不平衡。由于土地征用主要是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)完成的，因此農(nóng)民就把不滿發(fā)泄到鄉(xiāng)鎮(zhèn)身上，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生尖銳的矛盾。在我們調(diào)查的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，農(nóng)民上訪的第一位的原因都是征地補(bǔ)償問(wèn)題引起的矛盾。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)控能力問(wèn)題實(shí)際上要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能來(lái)進(jìn)行科學(xué)判斷。要確定其應(yīng)該具有怎樣的調(diào)控力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的定位是一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的界定決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在與發(fā)展，也決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)控力的內(nèi)容和大小。

（一）憲法和組織法層面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)具有一級(jí)政府的職能

現(xiàn)行憲法規(guī)定，“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國(guó)基層權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國(guó)最基層行政機(jī)關(guān)，是一級(jí)人民政府。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

1．執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，決定和命令；

2．執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；

3．保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

4．保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；

5．保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；

6．保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；

7．辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。

由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)具有廣泛性，其范圍涵蓋到本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職能具有綜合性，承擔(dān)了本行政區(qū)域內(nèi)的決策、執(zhí)行、管理、教育、保護(hù)、服務(wù)、分配等基本職能。

（二）具體的部門法律層面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的缺失

政府應(yīng)擁有足夠的行政權(quán)力，但在行政職權(quán)的設(shè)定上，我國(guó)法律并沒(méi)有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)人民政府來(lái)看待，法律規(guī)定絕大多數(shù)行政職權(quán)只能由縣級(jí)政府及其職能部門行使。1982年以后，我國(guó)立法進(jìn)程大大加快，法律、法規(guī)不斷弱化“政府行政”，強(qiáng)化“部門行政”，一切都只是為了鞏固完善“條”上的職能，幾乎所有的行政職權(quán)都賦予縣級(jí)以上政府的職能部門，這使我國(guó)行政管理體制中本已存在的“條塊矛盾”進(jìn)一步激化。當(dāng)所有享有立法權(quán)的主體都無(wú)一例外地漠視鄉(xiāng)鎮(zhèn)在憲法上的存在時(shí)，作為處于我國(guó)行政管理體系最末端的行政組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于缺乏應(yīng)有的行政職權(quán)，事實(shí)上已經(jīng)失去了管理地方事務(wù)的能力，面臨著邊緣化的危險(xiǎn)。

（三）實(shí)踐層面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“法外行政”

由于沒(méi)有法律上的明確授權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義上作為一級(jí)人民政府，實(shí)踐中卻缺乏最基本的行政職權(quán)，行政管理活動(dòng)必須具備的幾個(gè)關(guān)鍵性權(quán)力，如：行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)也沒(méi)有。但在行政管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又必須執(zhí)行上級(jí)交辦的種種任務(wù)，并承擔(dān)各種責(zé)任，這就促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從職能缺失進(jìn)而演變、退化為職能錯(cuò)位。

人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作形象地稱之為“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作既繁雜辛苦，又混亂無(wú)序。以溫州的蒼南縣觀美鎮(zhèn)駐村干部目標(biāo)考核為例，其考核項(xiàng)目分為考勤、黨建、計(jì)劃生育、殯葬改革、農(nóng)村教育、社會(huì)治安綜合治理、征兵、村帳鎮(zhèn)管、報(bào)表、三農(nóng)工作、紀(jì)檢、統(tǒng)戰(zhàn)、工作創(chuàng)新附加分等13大項(xiàng)、41個(gè)小項(xiàng)、100多個(gè)具體工作內(nèi)容和要求（見(jiàn)下表）。每月考評(píng)，年終總評(píng)，每次考核結(jié)果與獎(jiǎng)金掛鉤。將各項(xiàng)考核分值分解，可以看出各項(xiàng)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際工作中地位。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作中，重要性居前兩位的分別是計(jì)劃生育和黨建，兩者占到全部工作的67％。據(jù)駐村干部反映，實(shí)際上計(jì)生工作要占到全部工作的60－70％。與計(jì)生、黨建工作占大頭相對(duì)應(yīng)的，農(nóng)村教育工作僅簡(jiǎn)化為鞏固小學(xué)、中學(xué)入學(xué)率，全部工作只占1％；關(guān)系農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民切身利益的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理和村務(wù)公開(kāi)工作只占5％；關(guān)系農(nóng)民增產(chǎn)增收的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和扶貧合并為三農(nóng)工作，也只占7％。

調(diào)查結(jié)果表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中主要起著以下“防火墻”的作用：

1．計(jì)劃生育：計(jì)劃生育一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)。雖然《人口與計(jì)劃生育法》把行政管理權(quán)賦予了縣市職能部門，但是由于計(jì)劃生育工作的艱巨性，縣級(jí)計(jì)生部門將有關(guān)處罰權(quán)和執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此計(jì)劃生育工作幾乎完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

2．專項(xiàng)整治、綜合執(zhí)法：經(jīng)常以“牽頭”、“配合”、“協(xié)調(diào)”為名，進(jìn)行“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，例如：安全生產(chǎn)大檢查、拆除違章建筑、禁毒、防火等。

3．加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)：主要是組織指導(dǎo)“村兩委”換屆。

4．維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定：如解決信訪問(wèn)題、打擊非法宗教活動(dòng)、防范、糾紛調(diào)解等，避免農(nóng)村矛盾的激化。

5．農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、森林防火、防汛抗旱等工作。

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革等一系列涉農(nóng)改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施管理的范圍越來(lái)越窄。計(jì)劃生育、民政救濟(jì)、勞務(wù)輸出及宅基地審批等領(lǐng)域的涉農(nóng)事項(xiàng)，一般都由縣級(jí)職能部門組織審批或核準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織均享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。村級(jí)公共事務(wù)和公益事業(yè)由全體村民自主決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)依法屬于村民自治的事項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上的管理權(quán)少之又少。

（四）群眾層面：期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)

從調(diào)查中了解到，群眾要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)做好六個(gè)方面工作。一是社會(huì)治安問(wèn)題。偷、搶事件時(shí)有發(fā)生，群眾沒(méi)有安全感。群眾認(rèn)為派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)外來(lái)人口管理不力。二是環(huán)境污染治理問(wèn)題。目前，農(nóng)村的環(huán)境污染比較嚴(yán)重，一些農(nóng)民生活在垃圾堆旁。治理環(huán)境污染問(wèn)題，僅依靠環(huán)保部門是不夠的，還要依靠基層政府。三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題。還有許多地方的道路、水、學(xué)校、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，這對(duì)廣大農(nóng)民的生活、子女就學(xué)帶來(lái)很大的不便。四是農(nóng)村精神文明建設(shè)問(wèn)題。在農(nóng)村，兒子、媳婦不孝敬父母親的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，賭博現(xiàn)象較為普遍，特別是婦女參與賭博的問(wèn)題比較嚴(yán)重。政府應(yīng)大力抓好精神文明建設(shè)。五是對(duì)困難群眾的幫扶問(wèn)題。現(xiàn)在，農(nóng)村發(fā)展越來(lái)越不平衡，兩極分化比較嚴(yán)重。農(nóng)民生活水平有了較大地提高，但農(nóng)村的困難戶還很多，他們致富無(wú)門，一旦生病，這個(gè)家庭就可能完了。六是農(nóng)民建房難問(wèn)題。許多農(nóng)民無(wú)錢到鎮(zhèn)上買房，只能在村里建房，但是分給農(nóng)民的建房指標(biāo)幾乎沒(méi)有，有些村甚至十幾年沒(méi)有建房。

（五）專家視角：鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的四種思路

學(xué)術(shù)界對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府今后的發(fā)展方向，目前有以下幾種不同的觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步發(fā)展和完善、國(guó)家廢除農(nóng)業(yè)稅等條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該是職能逐步弱化，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷。這種觀點(diǎn)是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的行政管理權(quán)限出發(fā),認(rèn)可當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既無(wú)權(quán)又無(wú)力的現(xiàn)狀。既然許多行政管理權(quán)都在縣級(jí)政府的職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒(méi)有行使行政管理權(quán)的資格了。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然應(yīng)該弱化或者取消。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府是憲法和組織法明確的，應(yīng)該肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府的地位和功能。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府，它是黨和國(guó)家有效聯(lián)系群眾和為群眾直接服務(wù)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是黨和國(guó)家各種路線、方針、政策的傳達(dá)者、宣傳者和貫徹者。如果弱化和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，農(nóng)村的矛盾會(huì)越聚越多，群眾辦事難的問(wèn)題會(huì)更加嚴(yán)重，因此，他們主張強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和管理權(quán)。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：在精簡(jiǎn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，提高工作效率，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，這是目前最為現(xiàn)實(shí)的一種選擇。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為：應(yīng)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，自治是人類政治文明的成果，基層自治為世界各國(guó)所采用，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村基層民主的層次，積極創(chuàng)造條件加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉。

以上四種觀點(diǎn)是從不同角度出發(fā)，對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問(wèn)題提出的解決思路。前兩種觀點(diǎn)盡管截然不同，針?shù)h相對(duì)，其實(shí)著眼點(diǎn)都在“縣鄉(xiāng)關(guān)系”上，著力點(diǎn)都在行政管理權(quán)的歸屬上。第一種觀點(diǎn)認(rèn)可縣級(jí)政府職能部門將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“架空”的現(xiàn)狀，第二種觀點(diǎn)則主張將縣級(jí)職能部門的管理權(quán)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。第一種觀點(diǎn)經(jīng)常被我們簡(jiǎn)稱為“弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，而第二種觀點(diǎn)則經(jīng)常被我們簡(jiǎn)稱為“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。其實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革，不應(yīng)該是“弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這種簡(jiǎn)單的權(quán)力博弈，而應(yīng)該具體考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府什么權(quán)力可以“弱”，什么權(quán)力可以“強(qiáng)”，只有這樣我們才能跳出“收權(quán)”與“放權(quán)”的怪圈，從而將純粹的行政管理權(quán)之分配上升到“事權(quán)”的明晰上來(lái)。

第三種觀點(diǎn)實(shí)際上是體制不變，機(jī)制創(chuàng)新，其著眼點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。在目前體制改革困難重重的情況下，許多地方政府選擇了第三種觀點(diǎn)，但由于根本性的體制問(wèn)題未解決，改革成效甚微。

第四種觀點(diǎn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的創(chuàng)新上升為一種制度的創(chuàng)新。由于觀念、傳統(tǒng)以及集權(quán)制的影響，我國(guó)目前還尚未建立真正意義上的地方自治制度，各方面條件也不具備，因此，也就不存在真正意義上的地方自治政府。

（六）海外視野：“地方自治團(tuán)體”

在西方資本主義國(guó)家，其基層政府中沒(méi)有“鄉(xiāng)”的稱謂，只有“市”或“鎮(zhèn)”的設(shè)置。在美國(guó)，“市”與“鎮(zhèn)”在名稱上沒(méi)有區(qū)別，不以人口多少為限。如：美國(guó)東部的康涅狄格州的哈特福德(Hartford)的總?cè)丝谟?.1萬(wàn)，稱作“鎮(zhèn)”，而美國(guó)西部加利福尼亞州內(nèi)的維克尼科的人口還不到100人，卻稱作“市”。西方國(guó)家的市鎮(zhèn)與我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律地位不同，它們的市鎮(zhèn)體制是建構(gòu)在“地方自治”的憲政框架之下，享有高度的自治權(quán)，市鎮(zhèn)政府與中央政府或所謂的“上級(jí)”政府之間突出表現(xiàn)為一種“分權(quán)”關(guān)系。分權(quán)方式主要有兩種：一是聯(lián)邦制形式的分權(quán)，二是地方自治形式的分權(quán)。美國(guó)、德國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家采用第一種方式；英國(guó)、法國(guó)、日本等單一制的國(guó)家采用第二種方式。

分權(quán)制度下的的市鎮(zhèn)政府，為區(qū)別于國(guó)家機(jī)關(guān),在憲法中又被稱為“地方自治團(tuán)體”，它承擔(dān)的事務(wù)有兩類：一類是自治事務(wù)，如：地方區(qū)劃、污水和垃圾處理、成人教育、醫(yī)療設(shè)施、文化教育、公共設(shè)施等；另一類是國(guó)家委托的事務(wù)。一般情況下，國(guó)家的事務(wù)不是委托給市鎮(zhèn)政府，而是委托給市（鎮(zhèn)）長(zhǎng)。因此，市（鎮(zhèn)）長(zhǎng)就有兩種身份：一方面是地方公共團(tuán)體的執(zhí)行人，執(zhí)行市鎮(zhèn)的自治公務(wù)；另一方面是國(guó)家行政的執(zhí)行人，代表國(guó)家執(zhí)行國(guó)家的公務(wù)。市(鎮(zhèn))長(zhǎng)在執(zhí)行國(guó)家公務(wù)時(shí)，受國(guó)家機(jī)關(guān)指揮，過(guò)錯(cuò)由國(guó)家承擔(dān)責(zé)任；在執(zhí)行市鎮(zhèn)公務(wù)時(shí)，受市鎮(zhèn)議會(huì)的控制，過(guò)錯(cuò)由市鎮(zhèn)承擔(dān)責(zé)任。

國(guó)外的市鎮(zhèn)政府作為“地方自治團(tuán)體”，與國(guó)家機(jī)關(guān)之間是一種平等的關(guān)系，不存在上下級(jí)之分。因此，市鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)無(wú)須上下對(duì)口，以能夠完成法律和自治的任務(wù)為原則，自主設(shè)定。西方國(guó)家的市鎮(zhèn)體制是建立在“分權(quán)”基礎(chǔ)之上的，這種“分權(quán)”自然也包括“財(cái)權(quán)”，在聯(lián)邦制國(guó)家，“財(cái)政聯(lián)邦制”是聯(lián)邦制的核心之一，聯(lián)邦、州和地方政府各自有明確的征稅項(xiàng)目與稅率

（七）我們的觀點(diǎn)：政治組織、社會(huì)管理和公共服務(wù)

綜合以上分析，結(jié)合調(diào)查情況，我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的存在應(yīng)該是沒(méi)有疑義的。在中國(guó)這樣人口眾多又以農(nóng)民為主要居民的國(guó)家，農(nóng)村的穩(wěn)定關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，農(nóng)村的發(fā)展影響全國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。我們也認(rèn)為，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該存在，但是，它不能作為一級(jí)完全的政府而存在，它只作為農(nóng)村政治機(jī)構(gòu)、社會(huì)管理機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)而存在。我們反對(duì)簡(jiǎn)單地提強(qiáng)化或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的觀點(diǎn)，主張根據(jù)農(nóng)村的需要來(lái)確定其職能。對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變，我國(guó)已有一個(gè)比較清晰的目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)具有以下職能：

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有政治上的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村社會(huì)的主要治理機(jī)構(gòu)，它與廣大人民群眾直接接觸，感知他們的疾苦，了解他們的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該經(jīng)常性地向廣大農(nóng)民進(jìn)行黨和政府路線、方針、政策的宣傳，承擔(dān)起對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)主義政治思想和意識(shí)形態(tài)教育的任務(wù)，抓好農(nóng)村精神文明建設(shè)，做好農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定工作。在村民自治制度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分履行“指導(dǎo)、支持和幫助”的職責(zé)，在村委會(huì)選舉中扮演仲裁者和秩序維護(hù)者的角色，促進(jìn)農(nóng)村基層民主的發(fā)展。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有社會(huì)管理的職能。由于我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，宏觀調(diào)控權(quán)一般由中央政府掌握，地方政府宏觀調(diào)控能力極其有限。作為最基層行政組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅沒(méi)有經(jīng)濟(jì)方面的宏觀調(diào)控權(quán)，而且，政社分離后建立起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不再擁有農(nóng)村資源的支配權(quán)。因此，可以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府純粹經(jīng)濟(jì)意義上的管理權(quán)是不存在的。但是，鄉(xiāng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能仍然應(yīng)該也只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職能主要反映在：小城鎮(zhèn)建設(shè)與管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安管理等。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有公共服務(wù)的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)成服務(wù)型政府，力求為群眾提供更直接、更有效的服務(wù)。如公共衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、社會(huì)保障、貧困人員救濟(jì)、婚姻登記等。在行政審批方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以為農(nóng)民提供各種行政審批、行政許可的、指導(dǎo)和幫助服務(wù)。如蒼南縣的民情服務(wù)系列，平陽(yáng)縣的“民情調(diào)處中心”、“全程中心”。在經(jīng)濟(jì)服務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更可以大有作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用自己的信息和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)民提供信息咨詢和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，創(chuàng)辦“科技為民服務(wù)中心”等。

四、對(duì)策措施

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力不能適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，必須緊緊圍繞十六屆五中全會(huì)提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，具體的說(shuō)要涉及四方面內(nèi)容：理順縣鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設(shè)、調(diào)整鄉(xiāng)村關(guān)系和推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。這四項(xiàng)內(nèi)容中，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系是核心，目前困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條塊分割、財(cái)政困難等問(wèn)題都是因?yàn)榭h鄉(xiāng)關(guān)系不順造成。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設(shè)是關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身是鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控能力建設(shè)的主體，起著主導(dǎo)作用。處理好鄉(xiāng)村關(guān)系是基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作需要通過(guò)村級(jí)組織去落實(shí)。推進(jìn)基層民主政治建設(shè)是保障，基層民主有利于構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和群眾之間的和諧關(guān)系。

（一）理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)一致，創(chuàng)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的環(huán)境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革不在于取消、虛化或?qū)嵒l(xiāng)鎮(zhèn)，關(guān)鍵在于順應(yīng)現(xiàn)代治理的要求理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，即在縣鄉(xiāng)政權(quán)之間進(jìn)行制度化分權(quán)改革，確保權(quán)責(zé)一致。

1．明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)關(guān)系

按照權(quán)責(zé)一致原則，合理劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)的事權(quán)，將那些法律明確規(guī)定其執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)屬縣一級(jí)的行政事務(wù)管理職能，由縣級(jí)職能部門負(fù)責(zé)承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)配合、監(jiān)督和信息通報(bào)職責(zé)；那些確需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的行政事務(wù)管理職能，應(yīng)將其管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)一并下放。城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)綜合、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等全局性事務(wù)和動(dòng)用大量資源的工作，以縣為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要任務(wù)和職責(zé)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)、進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和加強(qiáng)黨的建設(shè)等。

2．賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)部門站所一定的組織人事權(quán)

實(shí)行黨組織屬地管理，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能站所的黨員由當(dāng)?shù)攸h委管理。除中央另有規(guī)定的以外，縣以上有關(guān)部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的單位黨員都要按照《農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定建立黨的基層組織，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，派駐單位負(fù)責(zé)人參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織的政治學(xué)習(xí)，參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題的商討，就其職能工作存在的問(wèn)題，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)。縣以上有關(guān)部門在任免站所負(fù)責(zé)人時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見(jiàn)，進(jìn)行醞釀。雙方意見(jiàn)不一致時(shí)，正職的任免報(bào)組織部門協(xié)調(diào)，副職的任免由部門決定。

3．改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制

一是按照公共財(cái)政管理新框架的要求，建立符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)政管理體制。新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制必須在確保財(cái)政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資的及時(shí)足額發(fā)放和基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚財(cái)、理財(cái)積極性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自我保障能力。二是分類確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政規(guī)模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的一類中心鎮(zhèn)，按照“劃分稅種、穩(wěn)定收支、比例分成”的原則，實(shí)行以“分稅制”為主導(dǎo)型的財(cái)政管理體制；經(jīng)濟(jì)和財(cái)政規(guī)模中等的二類中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要實(shí)行“穩(wěn)定收支基數(shù)、超收分成、超支不補(bǔ)”的原則，人員經(jīng)費(fèi)按編制由縣財(cái)政部門核定，建設(shè)經(jīng)費(fèi)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力狀況自行安排并由縣計(jì)劃財(cái)政部門審核把關(guān)；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”，由縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行規(guī)范管理。三是科學(xué)合理安排財(cái)政支出。通過(guò)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目庫(kù)，規(guī)范工程項(xiàng)目的財(cái)政投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實(shí)際，認(rèn)真進(jìn)行前期論證，梳理迫切需要的建設(shè)項(xiàng)目，形成項(xiàng)目庫(kù)，報(bào)縣級(jí)財(cái)政部門備案，財(cái)政逐步加以安排。四是增加部門財(cái)政資金分配透明度，改變部分資金支配途徑。各部門計(jì)劃安排給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)預(yù)先公布，求得各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間大致平衡，減少暗箱操作和防止一些部門以撥付專項(xiàng)資金的名義要挾鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)機(jī)構(gòu)、配編制。改變部分涉農(nóng)資金支配途徑，對(duì)于那些直接向農(nóng)民和農(nóng)村服務(wù)的資金，在縣財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門的嚴(yán)格監(jiān)督下，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和支配，從而加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民的密切聯(lián)系，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的影響力。

4．組織開(kāi)展對(duì)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的評(píng)議

研究制訂對(duì)基層站所評(píng)議辦法，使評(píng)議工作經(jīng)常化、制度化。評(píng)議工作要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織下，對(duì)基層站所的全局觀念、服務(wù)宗旨、服務(wù)質(zhì)量、辦事效率、勤政廉潔、工作業(yè)績(jī)等方面進(jìn)行評(píng)議。通過(guò)評(píng)議加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與基層職能站所的協(xié)調(diào)，改善兩者關(guān)系。

5．完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核

實(shí)行權(quán)責(zé)統(tǒng)一、目標(biāo)考核和效能管理有機(jī)結(jié)合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核體系。考核內(nèi)容要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際出發(fā)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能和權(quán)力的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，避免把不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)范圍內(nèi)的工作任務(wù)強(qiáng)加于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從面面俱到的考核轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲鋵?shí)責(zé)任的考核。考核目標(biāo)要從過(guò)去單一的數(shù)量考核轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量與質(zhì)量并重。考核評(píng)價(jià)要以業(yè)績(jī)?yōu)槿∠颍悦褚鉃楦荆焉霞?jí)政府的垂直考評(píng)與群眾的評(píng)議結(jié)合起來(lái)。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力

堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出了更高的要求。為此，必須整合執(zhí)政資源，盡快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，提高自身素質(zhì)，以適應(yīng)執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。

1．深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)“精簡(jiǎn)、高效”原則，從不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需要出發(fā)，科學(xué)合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)設(shè)置要扁平化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下不設(shè)立片區(qū)等管理層次，要直接面向基層、面向群眾，要有利于為群眾服務(wù)，方便群眾辦事。切忌上下對(duì)口，要對(duì)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，優(yōu)化辦事流程。同時(shí)，要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的中層領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)予以明確。

按照交叉任職原則從嚴(yán)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作上完全是按照“中心工作”統(tǒng)一安排，不論黨務(wù)工作還是行政工作，不論事業(yè)的還是群團(tuán)的。比如，一段時(shí)間內(nèi)計(jì)劃生育是中心工作，幾乎所有人員都要投入。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的這一特點(diǎn)，完全可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行交叉兼職，這有利于班子形成合力，有利于降低權(quán)力摩擦和組織內(nèi)耗，可以有效避免職能交叉、行政成本高、辦事效率低的狀況。

整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，對(duì)各類事業(yè)站所職能進(jìn)行全面整合。事業(yè)單位中的行政管理職能劃歸行政機(jī)關(guān)；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)分離出來(lái)，引入市場(chǎng)；公共服務(wù)職能進(jìn)行整合，綜合設(shè)置，并強(qiáng)化服務(wù)功能，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障。將凡從事社會(huì)服務(wù)和為農(nóng)（漁）服務(wù)的事業(yè)單位，權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門在業(yè)務(wù)上進(jìn)行指導(dǎo)、幫助，其原有的通過(guò)主管部門下?lián)芙?jīng)費(fèi)的辦法應(yīng)改為由財(cái)政部門直接下?lián)芙o鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的功能。

2．加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)思想政治建設(shè)。要通過(guò)開(kāi)展“保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)”，大力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想政治素質(zhì)，塑造積極進(jìn)取的精神狀態(tài)，營(yíng)造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。要加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，完善集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，建立健全民主科學(xué)的決策機(jī)制，增進(jìn)班子團(tuán)結(jié)。要牢固樹(shù)立“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念，努力提高做群眾工作的能力和水平。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，深入基層，深入群眾，幫助群眾排憂解難。

完善選人機(jī)制。拓寬選人渠道，突破干部選拔錄用的體制障礙，面向全社會(huì)選拔精英。公務(wù)員嚴(yán)格按照《國(guó)家公務(wù)員法》進(jìn)行選拔。招聘干部按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，一律實(shí)行公平招聘，尤其要注重從有較高文化水平和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的村干部中，從有較強(qiáng)的駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力的民營(yíng)企業(yè)家中選拔人才。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，還有相當(dāng)一部分無(wú)論是文化素養(yǎng)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維層次還是處理復(fù)雜問(wèn)題的能力都與執(zhí)政要求不相適應(yīng)。因此，要采取教育培訓(xùn)、實(shí)踐鍛煉和輪崗交流等綜合措施，使他們的綜合素質(zhì)有明顯提高，執(zhí)政能力有明顯增強(qiáng)。

穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。要著力改變現(xiàn)有的責(zé)任和利益嚴(yán)重不對(duì)等狀況，在同級(jí)別的干部中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任務(wù)最具體，責(zé)任最重大，工作最艱苦，待遇理應(yīng)最高。因此，要出臺(tái)優(yōu)惠政策，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治和經(jīng)濟(jì)待遇。要堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向，把基層工作經(jīng)歷作為提拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的必要條件，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為培養(yǎng)鍛煉干部的重要基地。

3．推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型

要樹(shù)立起服務(wù)政府的新的行政管理理念。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，從新形勢(shì)出發(fā)，確立起服務(wù)政府、有限政府、效率政府、依法行政的新理念。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的要求，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，把主要精力轉(zhuǎn)到加強(qiáng)社會(huì)管理、公共服務(wù)和改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來(lái)，努力建設(shè)服務(wù)型政府。要強(qiáng)化服務(wù)理念，以服務(wù)為中心，努力做好各項(xiàng)工作。

要大力發(fā)展民間組織，創(chuàng)新管理模式。通過(guò)立法保護(hù)和政策扶持等途徑大力培育諸如農(nóng)民協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等各類社會(huì)組織和社區(qū)組織，充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的組織協(xié)調(diào)作用，把政府管理社會(huì)的具體組織和運(yùn)行工作轉(zhuǎn)移給社會(huì)和市場(chǎng)中介組織。同時(shí)，要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)自身規(guī)范化建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)和專職業(yè)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，使行業(yè)協(xié)會(huì)為政府、為企業(yè)提供全面、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

要提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。完善各類便民服務(wù)措施，建立崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制、首問(wèn)責(zé)任制、AB崗工作制等制度，簡(jiǎn)化辦事程序，縮短辦事周期，提高辦事效率。要加快電子政務(wù)建設(shè)，建設(shè)新型辦事平臺(tái)。要?jiǎng)?chuàng)新載體，使聯(lián)系群眾工作經(jīng)常化、制度化，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)一步轉(zhuǎn)變作風(fēng)。普遍地實(shí)行政務(wù)公開(kāi)制、公示制、承諾制等，以便于社會(huì)各界和民眾的直接監(jiān)督。

（三）構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村關(guān)系，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的方式

“鄉(xiāng)政村治”的格局形成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的權(quán)威受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，制度創(chuàng)新的不力、工作方式的陳舊，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)威面臨著基礎(chǔ)的重建和結(jié)構(gòu)的更新，而正確處理鄉(xiāng)村關(guān)系已經(jīng)是一個(gè)重大而且緊迫的問(wèn)題。

1．改變單一依靠行政命令的管理方式

隨著農(nóng)村改革的不斷深化,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式已不再適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變過(guò)去單一用行政命令手段去管理的方式，應(yīng)在尊重村民自治權(quán)利的基礎(chǔ)上，代之以經(jīng)濟(jì)、法律和教育等綜合手段，唯有如此才能取得良好的管理效果。如通過(guò)利益的驅(qū)動(dòng)、思想教育等方式引導(dǎo)村民或村民自治組織去辦理一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部公共事務(wù)(如大型水利工程、道路建設(shè)等)；再如積極指導(dǎo)村民或村民自治組織在實(shí)踐中學(xué)、運(yùn)用民主,學(xué)會(huì)用規(guī)則進(jìn)行鄉(xiāng)村事務(wù)的管理，制定有約束力的村規(guī)民約來(lái)完善村民自治管理。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)村民自治的運(yùn)行狀況進(jìn)行必要的監(jiān)督。

2．完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)方式

我國(guó)的《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系和各自權(quán)限作了一般性的規(guī)定,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會(huì)工作,但不得干涉屬于村治范圍內(nèi)的事務(wù)。這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導(dǎo)村委會(huì)提出了挑戰(zhàn)。因此,要根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》,從制度上合理劃分各自權(quán)限，就目前村民自治的實(shí)踐而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)方式主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（1）根據(jù)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，制定宏觀指導(dǎo)性工作規(guī)劃，作為村級(jí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的參考，從而保證鄉(xiāng)村發(fā)展的一致性。

（2）支持與協(xié)助的方式。首先是對(duì)村級(jí)權(quán)力的認(rèn)可和支持，維護(hù)村級(jí)自治組織的法律地位和權(quán)威，其次是為村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)。如爭(zhēng)取貸款、減免稅收、開(kāi)發(fā)市場(chǎng)、法律咨詢、參與治理、協(xié)助村干部工作。等等。

（3）建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制。通過(guò)精神與物質(zhì)等方式，對(duì)村委會(huì)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰，以此來(lái)誘導(dǎo)和調(diào)控村級(jí)治理。

（4）培養(yǎng)村委會(huì)成員。采用多種形式對(duì)村委會(huì)成員進(jìn)行法律和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其政治素質(zhì)、法律意識(shí)、政策水平和工作能力。

（5）建立村民自治章程、村規(guī)民約的審查和備案制度，確保國(guó)家法和民間法的一致和有效的銜接，保證村民自治依法進(jìn)行。

（6）財(cái)務(wù)控制。農(nóng)村改革的一個(gè)重要的結(jié)果就是村一級(jí)獲得了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，特別是實(shí)行村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)一步減弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過(guò)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出建議的方式和指導(dǎo)村理財(cái)小組活動(dòng)的方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的正常的運(yùn)行產(chǎn)生影響。

（7）目標(biāo)責(zé)任制的方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行考核，設(shè)立專門的指導(dǎo)組織，切實(shí)的將指導(dǎo)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重大議事日程，定期研究，分類指導(dǎo)，這是指導(dǎo)的前提和組織保障。

3．建立健全農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度

要認(rèn)真總結(jié)“萬(wàn)名干部下基層”活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，探索建立一整套農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要派能力強(qiáng)、基層經(jīng)驗(yàn)豐富、作風(fēng)正的干部擔(dān)任農(nóng)村工作指導(dǎo)員，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)工作的指導(dǎo)。縣（市、區(qū)）機(jī)關(guān)部門每年抽調(diào)一定數(shù)量的干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職鍛煉，擔(dān)任農(nóng)村工作指導(dǎo)員。要建立幫帶制度，以老帶新，幫助年輕干部盡快成長(zhǎng)，培養(yǎng)獨(dú)擋一面的能力。要完善激勵(lì)考核機(jī)制，在干部選拔任用、先進(jìn)評(píng)比等方面向農(nóng)村工作指導(dǎo)員傾斜。

4．加強(qiáng)和改進(jìn)以黨支部為核心的村級(jí)組織建設(shè)

一是加強(qiáng)自身建設(shè)，發(fā)揮村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。全面推行“兩推一選”，把黨性強(qiáng)、有文化、有能力、年齡輕，具有無(wú)私奉獻(xiàn)精神，群眾威信高的黨員選進(jìn)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。實(shí)施跨世紀(jì)農(nóng)村基層干部培訓(xùn)工程，加大對(duì)村干部的培訓(xùn)力度，提高村干部帶領(lǐng)群眾致富奔小康的能力，開(kāi)辟發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的新思路、新途徑。二是理順村“兩委”關(guān)系。規(guī)范人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)，建立村級(jí)組織良性運(yùn)行的工作機(jī)制。對(duì)于用人權(quán)，要堅(jiān)持黨管干部原則。對(duì)于財(cái)權(quán)，要堅(jiān)持村務(wù)公開(kāi)、民主管理制度。對(duì)于事權(quán)，要堅(jiān)持先黨內(nèi)后黨外、先黨員后群眾和民主集中制的原則，實(shí)行民主決策。三是充分發(fā)揮村級(jí)組織宣傳喉舌作用。積極宣傳黨和國(guó)家在農(nóng)村的路線方針政策，使農(nóng)民知道黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)心。四是加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)。高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求地做好發(fā)展黨員工作，針對(duì)農(nóng)村新富階層迅速崛起、社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大的新情況，積極培養(yǎng)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人中的優(yōu)秀分子加入黨組織，把他們吸納到黨的隊(duì)伍中來(lái)，壯大黨組織的力量，擴(kuò)大農(nóng)村政治資源。深入開(kāi)展先進(jìn)性教育活動(dòng)，積極探索創(chuàng)新黨員教育管理方式，建立健全黨員長(zhǎng)效管理機(jī)制。

(四)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，鼓勵(lì)群眾有序政治參與，搭建科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的平臺(tái)

讓公眾擁有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策與管理事項(xiàng)的決定權(quán)，既能夠促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)下負(fù)責(zé)、提供鄉(xiāng)村社會(huì)需要的各類公共服務(wù)，又能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)人員編制與財(cái)政開(kāi)支形成最有力的控制。建立這樣的平臺(tái)，還能夠提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治合法性，增強(qiáng)其政治影響力。

1．充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用

地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使下列職權(quán)：（1）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行；（2）在職權(quán)范圍內(nèi)通過(guò)和決議；（3）根據(jù)國(guó)家計(jì)劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃；（4）審查和批準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；（5）決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作的實(shí)施計(jì)劃；（6）選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)；（7）聽(tīng)取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作報(bào)告；（8）撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；（9）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)和公民私有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（10）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；（11）保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利；（12）保護(hù)憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的上述職權(quán)及其性質(zhì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)的要求來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要職能應(yīng)是“民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督”，即民主選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)重大事項(xiàng)進(jìn)行民主決策，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為進(jìn)行民主監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的這三項(xiàng)職能，亦可簡(jiǎn)單地稱之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“人事權(quán)”、“決策權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之所以處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣位置，也主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)有的“人事權(quán)”、“決策權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”旁落、虛置的結(jié)果。因此，要想提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位、作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大切實(shí)履行各項(xiàng)職能，關(guān)鍵是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“人事權(quán)”、“決策權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。除了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)成員以外，還必須逐步增加或擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)。有條件的地方，可以進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉試點(diǎn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大推廣。副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門領(lǐng)導(dǎo)人選改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提名，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生或討論決定；有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的重大事項(xiàng)，必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大民主決策方可付諸施行。

2．實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的公推直選

現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)際上是由縣級(jí)黨委決定的，仕途命運(yùn)維系于上級(jí)。推行基層黨內(nèi)民主，必須徹底斬?cái)噙@種人事關(guān)聯(lián)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的委任制，實(shí)行委任的“官權(quán)退”，選舉的“民權(quán)進(jìn)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和黨委班子要由黨員直選，作為黨委推出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人要由黨員大會(huì)投票推舉，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民直選。選舉出來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員非經(jīng)換屆，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)撤換。這將根本改變“只唯上、不唯下，只唯長(zhǎng)官意志、不唯民之所欲”這樣倒立“金字塔”式的現(xiàn)行政權(quán)體系，從而真正實(shí)現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民。

3．推進(jìn)基層民主政治建設(shè)

大力發(fā)展基層民主，推進(jìn)以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村級(jí)民主自治建設(shè)。一是建立健全以“兩推一選”和“公開(kāi)競(jìng)選”為主要途徑的民主選舉制度。規(guī)范村民選舉委員會(huì)推選程序、選民登記程序、村民代表和村民小組長(zhǎng)的選舉程序、候選人產(chǎn)生程序和投票選舉程序”，依法推進(jìn)選舉，確保村民各項(xiàng)民主權(quán)力落到實(shí)處。二是建立健全以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為主要載體的民主決策制度。規(guī)范決策內(nèi)容、決策程序和決策監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)民主決策活動(dòng)，一方面讓村民參與村里重大事項(xiàng)和重要事務(wù)的討論決策，樹(shù)立村民的主人翁意識(shí)；另一方面能有效防止無(wú)法可依的“權(quán)力個(gè)人化”或“民主擴(kuò)大化”傾向，使村民自治工作規(guī)范有序。三是建立健全以村民自治章程和村規(guī)民約為主要形式的民主管理制度。通過(guò)制定和實(shí)施村民自治章程或村規(guī)民約制度，把村里的事務(wù)納入有章可循、依法辦事的軌道，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育。四是建立健全以村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議、民主理財(cái)為主要手段的民主監(jiān)督制度。完善村務(wù)公開(kāi)，切實(shí)把群眾最關(guān)心、群眾利益息息相關(guān)的問(wèn)題，及時(shí)詳細(xì)準(zhǔn)確按程序進(jìn)行公開(kāi)。健全村民評(píng)議干部制度，對(duì)村委會(huì)及其成員進(jìn)行有效監(jiān)督。堅(jiān)持民主理財(cái)和財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，充分履行村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督小組的職責(zé)。

（五）立法建議

1．明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法》

加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的“法治化”進(jìn)程，最根本的是要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法主體資格。建議全國(guó)人大制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法》，從法律上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)基層政府應(yīng)有的地位和職權(quán)，使之具有與管理本區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)和行政的職能、職責(zé)相適應(yīng)的執(zhí)法主體資格，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為真正做到有法可依，依法行政。在法律和法規(guī)未明確規(guī)定的情況下，縣級(jí)以上政府及部門根據(jù)本地具體情況，可以委托、授權(quán)的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)限。

2．分離行政審批權(quán)和執(zhí)法監(jiān)察權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)的基層行政組織，它直接同人民群眾打交道，并代表著“國(guó)家”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理，其管理方式具有明顯的直接性。建議全國(guó)人大通過(guò)立法，將行政審批權(quán)和執(zhí)法監(jiān)察權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行分離，行政審批權(quán)賦予縣級(jí)以上政府或職能部門，而執(zhí)法監(jiān)察權(quán)則賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這樣不但能預(yù)防經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“地區(qū)分割”，“各自為政”，而且也適應(yīng)了行政監(jiān)督的直接性和有效性。

3．在憲法中設(shè)立“地方自治制度”

目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制還反映了我國(guó)行政管理體制中的固有矛盾——“條塊矛盾”。“條塊矛盾”是我國(guó)行政管理體制中的“沉疴”，“條條”管理強(qiáng)調(diào)的是政令上下一致和暢通，“塊塊”管理強(qiáng)調(diào)的是一級(jí)政府的獨(dú)立與完整，以及內(nèi)部各部門相互間的協(xié)調(diào)與配合。當(dāng)代中國(guó)政府在行政組織結(jié)構(gòu)上，已鮮明地表現(xiàn)出縱向?qū)蛹?jí)化和橫向部門化的特征，即權(quán)力向部門傾斜，責(zé)任向政府傾斜。1982年以后，我國(guó)立法體制的發(fā)展又不斷強(qiáng)化了這種趨勢(shì)，“部門行政”日益取代了“政府行政”，最終導(dǎo)致了行政管理體制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的徹底“虛化”。綜觀世界各國(guó)，無(wú)論是聯(lián)邦制的國(guó)家，還是單一制的國(guó)家，大多數(shù)國(guó)家的憲法都規(guī)定了“地方自治制度”，其中央政府與地方政府的分權(quán)均已制度化、憲法化。我國(guó)雖然在憲法中也提到地方制度，但地方只作為國(guó)家的分治區(qū)存在，中央與地方雖然存在一定程度的分權(quán)，但遠(yuǎn)未達(dá)到“地方自治”的程度。建議全國(guó)人大進(jìn)行修憲，在憲法中設(shè)立“地方自治制度”，這不僅能夠從根本上消除我國(guó)行政體制中的“條塊矛盾”，有效地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化的問(wèn)題，而且能培養(yǎng)民眾的民主、自治與法治精神。