導語：農村民主治理新模式的探索與思考報告一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著農村村民自治體制的建立和民主政治建設的深入推進，農村政治格局發生了深刻的變化。如何適應市場經濟和民主政治建設的新形勢，改善和加強黨的領導，構建科學的農村治理模式，不僅關系到村民自治能否健康發展，也關系到黨在農村的領導核心地位是否穩固。對此，我們進行了一些思考和探索。

一、構建新模式的必要性

實行村民自治和村委會直選后，農民群眾的民主意識空前高漲，政治主張日益多樣化，這為農村注入了強大的生機和活力，但我們的工作方法、村治模式還有很多不適應、不配套的地方。主要表現在：一是農村黨支部的領導方式、方法轉變滯后。過去多數農村黨支部幾乎包攬了村中的一切事務，事實上扮演著“家長”的角色，民主政治的推行，對這個傳統提出了挑戰。面對挑戰，有的村黨支部群眾基礎差，失去了原有政治優勢，不能有效地領導；有的村黨支部面對農村民主浪潮，困惑迷茫，怕這怕那，不敢大膽地領導；而更多的村黨支部缺乏民主政治知識和經驗，一抓就死、一放就亂、不懂規則，不會科學規范地領導。二是村級自治組織體系不健全，民主渠道不暢通。從目前農村民主政治進程來看，民主選舉環節解決的比較好，而民主決策、民主管理、民主監督尚沒有可靠的體制保障。盡管《村民委員會組織法》規定村民可以通過村民會議（村民代表會議）來行使自己當家做主的權力，但作為享有最高權力的村治組織卻沒有獨立的、經常的、規范的工作機制，造成村民會議（村民代表會議）并不能很好地發揮作用，農民群眾并不能經常有效地通過這一載體充分表達意愿，參與村中重大事務的決策、管理和監督。三是“兩委”關系難協調。《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》以及其它政策法規對“兩委”班子的關系、基本職責做了原則規定，但如何把這種關系和職責有機融入法定的體制框架內運行，又沒有也無法具體規定，基層在具體操作中無所適從，往往形成或者一方大權獨攬、一方形同虛設，或者“一山二虎”、明爭暗斗，直接影響農村工作的開展和穩定。因此，進一步改善和加強黨對農村工作的領導，大力推進農村民主政治建設，探索建立一套適合村民自治體制的村治新模式，已成為當前亟待研究解決的重要課題和迫切任務。

二、新模式的基本思路和框架

黨的十六大提出了“完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”的要求，這為探索建立農村民主治理新模式指明了方向。圍繞這一指導思想，我們對全縣農村基層組織和民主政治建設情況進行了調查研究，在深入剖析一些先進村由治變亂和落后村由亂變治的基礎上，著眼于改革完善村級治理結構，調整理順村級組織關系，提出了“黨支部抓大放小，政治領導核心作用發揮到位；村民會議（村代會）由虛變實，決策監督作用落實到位；村委會依法管理，職責權力行使到位”的農村民主治理思路，初步構建起村黨支部領導下的村民（代表）民主決策、民主監督，村委會依法獨立執行管理職權的民主治理新模式。

“黨支部抓大放小，政治領導核心作用發揮到位”，就是村黨支部由過去的直接管理事務性工作轉變到強化政治領導核心作用上來，管黨、管人、管大事、管民心，不直接管理村政村務工作，而是在法律規定的范圍內通過民主的方式和方法，對村民自治實行領導。這樣做不會弱化黨的領導，相反通過抓大放小，必然以退為進，使黨組織更貼近黨員、貼近群眾，使黨的領導真正成為村民自治組織和各方面工作的核心和靈魂。要實現這一目標，一要“以人為本”。加強黨的領導，必須鞏固黨的領導陣地。強化黨在農村的政治領導核心作用，第一位的任務就是使黨員干部和黨的積極分子努力通過民主選舉擔任村民自治組織的干部。要改變過去農村基層黨組織凌駕于上、游離于外的領導方式，積極融入到村民自治組織中去，做黨員、村民的思想政治工作，帶領村民積極參政議政，在民主體制框架內合法地實施黨的領導，保證村治工作的健康運行。二要代表民意。這是發揮政治領導核心作用的基礎。村黨支部提出的意見和主張要符合實際、符合政策、符合群眾利益，然后做群眾的工作、村民代表的工作，統一廣大群眾的思想，把黨的正確主張變為村民意志、村級自治組織意志，從而確保黨的領導意圖和主張落到實處。三要合法規范。在民主政治條件下，合法規范是有效實施黨的領導的保證。在選舉、決策、管理、監督的各個環節都不能簡單化、隨意性，必須嚴格按照民主的原則、方法和程序嚴格運作。這就要求提高黨的領導水平，改善工作方法，經得起民意的檢驗，只有這樣才能鞏固和加強黨在農村的領導地位。

“村民會議（村民代表會）由虛變實，決策監督作用落實到位”。村民會議是農村最高權力組織，村民會議獨立行使職能必須要有經常化、制度化保障，從而真正成為村民參政議政的有效載體。在這方面應把握好三點：一是解決好村民會議對村民代表會議的依法授權問題。實踐中，由于多數村規模較大、村民活動分散等原因，村民會議很難及時有效組織召集，這就有必要把村民代表會議建成常設性的村級組織，依照法律通過村民會議授權，代行村民會議職權。這樣既能充分代表村民意志，又便于規范有序的行使民主權力。二是創新村代會工作模式。按照《村民委員會組織法》規定，村民代表會議由村委會召集，這實際上是由被監督人召集監督人開會，不符合民主政治權力制衡原則，容易導致村代會的虛設和架空。村民代表會作為農民群眾參政議政行使自治權力的組織，須由村代會自己推舉的會議主席負責組織召集，這樣更有利于村代會獨立開展工作，更有效地監督和支持村委會工作。三是重視村民代表隊伍建設。村民代表直接傾聽群眾呼聲，反映村民意志，直接參與決策，行使民主權力，其素質高低決定著村代會的作用和地位，所以必須十分重視村民代表隊伍建設。村民代表選舉要把好素質關，防止“先天不足”；村民代表的產生必須充分發揚民主，無論代表名額劃分，還是推選方法都要充分反映民意，只有這樣才能保證代表性，這是村代會合法性的基礎；要加強對村民代表的教育，使他們既能反映民意參政議政，又能從程序上遵守規則，正確行使權力；要充分發揮代表作用，使代表不僅參政議政，在民主決策、民主監督上發揮職能作用，同時在民主管理方面發揮骨干作用，通過村民代表帶動村民自我管理、自我教育、自我服務，形成真正意義上的村民自治。

“村委會依法管理，職責權力行使到位”。就是改變村黨支部包攬過多、村委會當家不做主的習慣做法，將村委會推向主動獨立執行管理權力的第一線。要使村委會職責權力行使到位，一要強化村委會主任的管理職權。農村管理既要公平也要效率，這就要把民主決策提升為依法施治的權威。當前應注意解決好兩個方面的問題。一是要放棄“以黨代政”的領導模式，還權于民，把通過全體村民民主選舉的村委會名正言順地推向管理村政村務第一線，使執行管理的權威性具有更廣泛的群眾基礎和堅實的法律基礎。二是要防止極端民主化干擾村委會工作。村主任代表的村委會是全體村民直接選舉產生的，對執行管理村政村務工作具有相對獨立性和權威性。村委會的權力得不到保障，勢必形成“群龍無首”的無政府局面。二要規范運行。村民自治不等于村委會自治，村委會的權力是有限的，村委會必須向村民會議（村代會）負責，必須根據法律賦予的權力，獨立承擔執行管理的責任，依靠和組織群眾對村中事務進行民主決策和管理。在民主決策方面，要按照《村組法》規定，對涉及群眾切身利益的重大決策，須提交村民會議或村民代表會議討論決定，并向村民公開。在民主管理方面，積極創造條件有效地組織和保證村民直接參與村務管理，做到大家的事大家決策，共同遵守，共同執行。三要監督制約。為確保村委會的管理行為不偏離正確軌道，必須有一套完善的監督措施作保障。在實際工作中，要注意充分發揮村民會議或村民代表會議的監督評議權，定期聽取和審議村民委員會的工作報告，定期對村委會干部的工作能力、業績、作風等進行民主評議；應賦予村代會對不稱職村委會成員的罷免建議權，從而對村委會及其班子成員實施有效監督，使村委會工作始終處于全體村民的監督之下。

在新模式中村黨支部、村民會議（村代會）、村委會相互聯系，有機統一，只有明確職責，合理分工，理順關系，才能實現協調高效運轉。為此，在構思新模式中注意把握了四條原則。一是加強黨的領導原則。加強黨的領導是構建新模式的出發點和落腳點。改善農村黨組織的領導方法，抓大放小，有利于加強對農村黨員和群眾的思想政治工作，鞏固黨的領導核心地位。同時，作為村黨支部負責人要依照法律，通過民主渠道積極爭取當選為村代會負責人，更有利于通過村代會這個有效載體實現對村委會合法的領導。二是民主原則。主要是通過建立獨立的村代會組織，保障村民能夠經常有效地行使決策、監督權力，這是加強農村基層民主政治建設的重要內容。三是公平效率原則。主要是通過強化村委會管理村政村務的權力和責任，提高村民自治效能，降低施政成本。同時，充分發揮村代會的決策監督權力，與村委會村政村務管理權形成制衡關系，最大限度地兼顧公平與效率。四是合法規范原則。新模式把黨的領導與村民自治有機融合，無論是村黨支部，還是村民會議（村代會）、村委會都要在法律化、制度化、規范化的軌道上運行，只有這樣農村治理才能建立在一個穩定、可靠的基礎之上。

三、新模式的探索與實踐

新模式是在總結我縣農村基層組織和民主政治建設的經驗教訓基礎上提出的。從去年下半年開始，首先在23個村進行了試點，今年年初在總結試點經驗的基礎上，以第六屆村民委員會換屆選舉為契機，按照“因村制宜，科學運作，穩妥推進”的原則，在全縣范圍推開。到目前，全縣345個村，有319個村建立了村代會，占92.5%，初步建立起了農村民主治理新模式。實踐中我們重點做了三個方面工作：

（一）建立健全組織，優化村級治理結構。主要是建立了村民代表會。村民代表會一般設主席1人，副主席1－2人，由村民代表依法選舉產生。在村民代表選舉上，遵循群眾意愿，因村因地制宜，探索了按居住區域、原生產隊編制、紅白理事會等多種方式劃分村民小組，確保了村民代表質量，為村代會依法履行職責奠定了基礎。為有效解決村民會議向村民代表會議依法授權問題，我們把授權的有關事項寫入《村民自治章程》，村民討論通過了自治章程，自然也就實現了全體村民向村民代表會的授權，確立了村民代表會在村級組織中的地位。在實際運作中，村代會由主席召集，每月召開一次，也可根據工作需要隨時召開。為更好地發揮村代會作用，還在村民代表會議內部設立了民主理財、村務公開監督等若干小組，切實把村民代表的民主權力落到了實處。

（二）制定完善制度，規范運轉程序。為使新模式高效運轉，我們根據國家政策和法律法規要求，結合實際，制定了《青縣村民自治工作參考手冊》、《青縣村級組織工作規則》等專件，進一步健全完善了村級組織工作制度。鎮村兩級根據這些指導性專件，建立完善了以《村民自治章程》和《村民民主管理操作規范》為核心的村民自治制度體系，使村務管理走向了規范化、制度化軌道。如我們制定了村民代表會議“一本（會議記錄本）、一章（村民代表印章）”制度，按照村民代表會議記錄本制式要求，對村民代表會議內容和表決結果做全面真實準確的記錄，村民代表表決后用全縣統一刻制的印章予以確認，促進了村民代表民主決策的規范化。

（三）培訓考核并舉，系統深入推進。我們加大了對村干部、村民代表的培訓和考核力度。今年以來，全縣已舉辦村支部書記、村主任和村代會主席培訓班5期，培訓667人；制定了《青縣農村“雙基”建設達標考核辦法》，年終對各鄉鎮推行新模式情況進行考評；在全縣廣泛開展了評選先進村黨支部、優秀村代會主席、優秀村委會主任、優秀村民代表活動，促進了新模式扎實有效推進。

經過積極探索和實踐，新模式運行取得了明顯成效，主要體現在四個方面：一是加強和改善了黨的領導，理順了“兩委”關系。在推行新模式過程中，我們大力發展農村黨員，積極引導廣大農村黨員依法競選“村代會”、“村委會”干部，進一步鞏固了黨的陣地，擴大了黨的基礎，增強了戰斗力。據統計，第六屆村委會換屆后，全縣新發展農村黨員425名，培養入黨積極分子1840名，這是十幾年來所沒有的。全縣345名農村黨支部書記有270人當選為村代會主席，占已產生村代會主席總數的85.4%，在新當選的334名村委會主任中黨員152名，占總數的45.5%。一些農村黨支部逐步從事務性工作中解脫出來，減少了與村委會磨擦，理順了關系，全縣“兩委”班子有矛盾的村由32個減少到4個。二是增強了群眾的民主意識，提高了群眾政治素養。推行新模式之后，廣大村民代表通過村代會這一常設議事機構和載體參政議政，普遍感到腰板直了，說話硬了，參政議政的榮譽感和責任感明顯增強。如上伍鄉小許莊村的村民代表說，過去村里的事是村干部劃出“框框”，我們“舉手”表決，不過是走形式、擺樣子，現在是我們說話占位置，有人聽，不好好干就對不起父老鄉親。三是擴大了基層民主，提高了村務管理水平。新模式的推行使各項民主權力切實落到了實處，真正實現了村中事眾人議、眾人管、眾人辦，增強了村務決策的科學性，許多村在村政建設上邁出了大步伐。如清州鎮泊渡口村由于種種原因，村內街道一直沒有硬化。村代會建立后，根據村民代表提議，商定對村內街道進行拓寬改造，并民主推選出7名村民代表成立了修路小組，全權負責村民的宣傳發動、道路修建、財務管理等工作，使多年的“老大難”問題得到有效解決。四是密切了黨群干群關系，促進了農村的穩定和發展。推行新模式后，村里的事透明度高了，公正公平了，大家心明眼亮，消除了疑慮，增加了信任，密切了黨群干群關系，今年以來，全縣有37個上訪村自動息訪。如陳嘴鄉時樓村派性嚴重，二十多年來南院北院、臺上臺下斗爭激烈，一直上訪到中央，按照新模式運行后，上訪告狀的一方經選舉進入了村代會，他們有了知情權、決策權和監督權，矛盾逐漸化解，開始圍繞全村的經濟發展坐到了一起，共同商量研究招商引資的優惠政策，最近吸引了投資50多萬元的海綿加工項目落戶該村，開始邁出穩步發展的步伐。

四、推進新模式應配套解決的問題

推行新模式涉及方方面面的利益調整和制度創新，是一項復雜的系統工程，應統籌兼顧，配套改革，系統推進，在實踐中不斷發展和完善。一是要有完善的政策法律體系作保障。村治模式改革應該是在國家法律、政策范圍內創新和完善。但現行法律制度改革滯后障礙著實踐的發展。比如在村委會建設上，當初立法時把村委會設定為“議行合一”機構，隨著民主進程的推進，這種“小民主”群眾不滿意了，而且從體制上分析“議行合一”效率與公平很難兩全，因而應賦予村代會獨立的法律地位，行使民主決策、民主監督職能。同時，有必要對村委會的設置和工作模式進行改革，實行村政工作“村長”負責制，替代村委會集體負責制，形成村代會與村長各司其職、相互制衡、相互配合、共同治理的村治模式。此外，應按照村民自治原則，從立法上賦予村民會議（村代會）在具體的村治工作中更多的自主權。二是要深入推進縣鄉行政管理體制改革，理順鄉村關系。實行村民自治后，農村形成了“鄉政村治”的政治新格局。村民自治在法律范圍內不受政府和任何組織的干預，鄉鎮政府對村的領導變成了指導關系。如何解決自上而下領導的政府體制與村民自治體制的銜接貫通，要未雨綢繆，抓緊研究。

創新農村治理模式以適應村民自治體制是大勢所趨。要通過建立新模式真正使農村治理更加合法規范、更加體現民主、更加公平高效，從而保證農村有一個穩定可靠、高效協調的民主治理結構，為實現農村長治久安，促進農村各項事業持續健康發展提供有力保障。