導(dǎo)語(yǔ)：土地儲(chǔ)備制度調(diào)研報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1996年8月，我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生，1997年8月，杭州土地儲(chǔ)備制度開始啟動(dòng)。2001年4月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)務(wù)院15號(hào)文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。從此，全國(guó)各地紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)迅速展開。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，土地儲(chǔ)備制度是否發(fā)揮出積極的作用，還存在哪些問(wèn)題，就此記者專程采訪了國(guó)土資源部中國(guó)土地礦產(chǎn)法律中心鐘京濤先生，對(duì)土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行了分析；

記者：我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，其作用和問(wèn)題體現(xiàn)在哪些方面?鐘京濤：近幾年的實(shí)踐證明，實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度對(duì)于培育和規(guī)范城市土地市場(chǎng)，盤活企業(yè)存量土地，增加政府土地收益等方面具有積極的作用。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的建立已有效克服了以前劃撥土地非法入市和多頭供地的弊端，為政府集中統(tǒng)一供地，建立規(guī)范有序的土地市場(chǎng)起了重要作用、目前，全國(guó)已有1258個(gè)市、縣建立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

由于關(guān)于土地收購(gòu)儲(chǔ)備的全國(guó)性立法仍未出臺(tái)，各地紛紛制定了地方性規(guī)定，在具體操作上也各不相同，實(shí)踐中暴露山一些問(wèn)題，比如：土地收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍、土地收購(gòu)價(jià)格的確定、收益分配等問(wèn)題。其中最為突出的是收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍問(wèn)題，目前有任意擴(kuò)大的趨勢(shì)。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度建立之初，收購(gòu)的重點(diǎn)是國(guó)有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地，其目的也主要是為了解決舊城改造、國(guó)企改革中土地資產(chǎn)的處置和消化閑置土地(到2000年，閑置土地達(dá)11．6萬(wàn)公頃)等問(wèn)題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購(gòu)范圍擴(kuò)大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國(guó)有土地。大量征用農(nóng)民集體土地，隨意收回土地使用權(quán)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民和土地使用人的利益，一定程度上影響了土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的合理性和合法性。

記者：這一制度以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，如何體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，如何與WTO規(guī)則相對(duì)接?

鐘京濤：土地收購(gòu)儲(chǔ)備以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，從當(dāng)前來(lái)看，收購(gòu)儲(chǔ)備行為本身是否是市場(chǎng)行為一直是有爭(zhēng)議的，在大部分地區(qū)它是行政行為，具有強(qiáng)制力，相對(duì)人對(duì)補(bǔ)償價(jià)格無(wú)選擇的余地。但同時(shí)，也確實(shí)有一些儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)涉足二級(jí)市場(chǎng)，如廈門土地開發(fā)總公司還具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，新成立的上海市地產(chǎn)集團(tuán)之下還有上海中星集團(tuán)有限公司、上海閔虹集團(tuán)有限公司等大型國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)。這些儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，沒(méi)有疑問(wèn)，可以說(shuō)追求盈利是必然的，但公益如何體現(xiàn)？如何保障其它同類市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)?在當(dāng)前是很難做到的，別的不說(shuō)就拿出讓土地限期開發(fā)來(lái)說(shuō)，別的企業(yè)二年不開發(fā)就收回，而對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)則沒(méi)有限制，可待價(jià)而沽，顯然是不公平的，這與WTO的一些基本原則，如國(guó)民待遇原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、法制統(tǒng)一原則等是相沖突的，

記者：上海的“市場(chǎng)主導(dǎo)”模式和杭州的“政府主導(dǎo)”模式，各自的優(yōu)勢(shì)、缺陷是什么?

鐘京濤：上海模式的優(yōu)勢(shì)主要有兩點(diǎn)：一是比較注重保護(hù)土地權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，比如：《上海市國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓試行辦法》中明確規(guī)定，收購(gòu)?fù)恋貎r(jià)格以當(dāng)前土地市場(chǎng)相應(yīng)價(jià)的平價(jià)計(jì)算；二是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能定位比較明確，也就是說(shuō)，它與房屋土地管理局等政府部門的關(guān)系，自身的權(quán)利義務(wù)都基本上在當(dāng)前法律框架之內(nèi)，沒(méi)有突破法律。它的職責(zé)就是：在規(guī)定的范圍內(nèi)選擇地塊，并向市房地局、市財(cái)政局提出開發(fā)評(píng)估和可行性報(bào)告；按與市房地局和財(cái)政局訂立的合同，對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)的地塊進(jìn)行非盈利性的前期開發(fā)。至于土地的收回、儲(chǔ)備和出讓等需要行使行政權(quán)力的事項(xiàng)則由相應(yīng)的行政管理部門來(lái)進(jìn)行。

這種模式的缺陷主要有二個(gè)方面：一是由于它是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的，儲(chǔ)備土地要考慮地塊的升值潛力，要考慮經(jīng)濟(jì)效益，盡力避免風(fēng)險(xiǎn)；二是同其它地區(qū)相比，土地儲(chǔ)備成本高一些。上海土地發(fā)展中心注冊(cè)資金10億元，相對(duì)于上海的地價(jià)和城市土地交易量來(lái)說(shuō)，能收購(gòu)的土地量并不大，由于缺乏土地供應(yīng)壟斷和資金不足，在一定程度上影響著土地招投標(biāo)進(jìn)展，其調(diào)控市場(chǎng)的功能受到限制，2002年11月18日上海市地產(chǎn)集團(tuán)掛牌成立。上海土地發(fā)展中心目前也被并入了新成立的地產(chǎn)集團(tuán)。這個(gè)國(guó)有投資的集團(tuán)公司，是上海近年由政府投資組建并實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的最大的房地產(chǎn)企業(yè)，注冊(cè)資本40億元人民幣，加上銀行已經(jīng)承諾的授信額度，其目前實(shí)際可運(yùn)作資金已達(dá)100億元人民幣以上。這樣，地產(chǎn)集團(tuán)可以憑借強(qiáng)大的資金實(shí)力，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作，進(jìn)行土地開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地增值，對(duì)上海的土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控性經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮土地供應(yīng)的“總龍頭”、“主渠道”和“蓄水池”的作用，從而增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，在上海房地產(chǎn)市場(chǎng)中建立政府主導(dǎo)型的土地儲(chǔ)備供應(yīng)機(jī)制。

杭州模式的優(yōu)勢(shì)是儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有政府的行政授權(quán)，具有行政職能，這種模式在運(yùn)作中效率高，能保障一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。其不足是對(duì)相對(duì)人土地權(quán)利的保障上差一些。

記者：杭州市2002年四季度推出1360畝房地產(chǎn)用地，以穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度真能平抑房?jī)r(jià)嗎?

鐘京濤：地價(jià)與房?jī)r(jià)的關(guān)系一直是近年來(lái)爭(zhēng)論的話題。房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格與多種因素有關(guān)，地價(jià)在房?jī)r(jià)中起多大作用?有人認(rèn)為杭州市房地產(chǎn)價(jià)格的猛漲是與土地收購(gòu)儲(chǔ)備有關(guān)，與土地招標(biāo)拍賣有關(guān)。對(duì)一個(gè)地區(qū)房地產(chǎn)過(guò)熱通過(guò)大量投放土地來(lái)平抑并不是一個(gè)良策，土地批租量太大是當(dāng)前大多數(shù)人認(rèn)為房地產(chǎn)過(guò)熱的一個(gè)因素，因此，平抑房?jī)r(jià)需要多方面、多種手段并用，比如日本為抑制地產(chǎn)泡沫就在1974年的《國(guó)土利用計(jì)劃法》里規(guī)定了土地交易許可制度、土地交易申報(bào)制度，對(duì)地產(chǎn)過(guò)熱地區(qū)進(jìn)行交易限制；香港有“勾地”制度等。

記者：土地和資金是土地儲(chǔ)備制度的兩個(gè)瓶頸，中國(guó)人民銀行近日的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理的通知》(121號(hào)文)是否會(huì)影響土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的運(yùn)行呢?

鐘京濤：可以說(shuō)；土地儲(chǔ)備制度的建立和發(fā)展與商業(yè)銀行的支持是分不開的。同樣，近年來(lái)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)由于政府財(cái)政的強(qiáng)有力支持，也成為各大銀行的優(yōu)良客戶，中國(guó)人民銀行頒發(fā)的121號(hào)文中對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備貸款專門作了規(guī)定，主要有二個(gè)方面：一是對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，就是說(shuō)政府的信用已不再作為儲(chǔ)備貸款的擔(dān)保；二是貸款額度不得超過(guò)所收購(gòu)?fù)恋卦u(píng)估價(jià)值的70％，貸款期限最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。

在短期內(nèi)會(huì)有影響，尤其是在西部一些地區(qū)，政府財(cái)政對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)無(wú)力支持，這些地區(qū)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金來(lái)源中銀行貸款有的占100％，銀行嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備貸款的發(fā)放后，其運(yùn)作將更加艱難。從整體來(lái)看，121號(hào)文將對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度帶來(lái)兩方面影響：一是有利的影響，促使其更加規(guī)范，融資渠道多元化；二是不利影響，一些地方對(duì)侵犯相對(duì)人的做法將更加變本加厲，比如：加劇地方“見(jiàn)好才收”的趨勢(shì)，只看重升值潛力大的地段，只注重短期利益，不看長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整個(gè)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。其實(shí)在當(dāng)前一些地方已在為資金瓶頸找所謂的對(duì)策，比如當(dāng)前有些地方在推廣的所謂實(shí)物收購(gòu)、紅線收購(gòu)、信息收購(gòu)、規(guī)劃收購(gòu)及交了定金就可辦理權(quán)屬轉(zhuǎn)移手續(xù)交出土地等等，其實(shí)質(zhì)就是以相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)利益作代價(jià)。

記者：在土地儲(chǔ)備制度推行中需要哪些法規(guī)制度的完善和制定?

鐘京濤：當(dāng)前急需的是全國(guó)性的法律法規(guī)，目前可以說(shuō)各地都有土地收購(gòu)儲(chǔ)備的規(guī)定，而且做法不一，包括縣級(jí)政府都在制定土地收購(gòu)儲(chǔ)備辦法，有的規(guī)定中嚴(yán)格限制了土地權(quán)利人的合法權(quán)利，也干擾了正常的市場(chǎng)。

記者：土地收購(gòu)儲(chǔ)備與城市經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在聯(lián)系，通過(guò)哪些方面得以體現(xiàn)?

鐘京濤：經(jīng)營(yíng)城市，按照當(dāng)前頗為一致的觀點(diǎn)，即運(yùn)用經(jīng)營(yíng)的理念，以城市發(fā)展為目標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)城市中的土地和市政公用設(shè)施等資源和資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和配置，改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的政府對(duì)市政設(shè)施建設(shè)只建設(shè)、不經(jīng)營(yíng)，只投入、不收益的狀況，走以城建城之路。

經(jīng)營(yíng)土地是經(jīng)營(yíng)城市的核心和關(guān)鍵，是提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略選擇。在城市國(guó)有資產(chǎn)中，最具活力、增值潛力最大、政府又能直接經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的就是城市土地資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)土地是提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略選擇。

城市土地資產(chǎn)資本化是城市建設(shè)最重要的融資渠道?，F(xiàn)行土地制度為城市政府挖掘這一寶藏提供了有力工具，在目前國(guó)情下，土地收儲(chǔ)制度大大降低了經(jīng)營(yíng)城市的成本，1997年中央11號(hào)文凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)用地，后又延續(xù)到1998年，土地法出臺(tái)。新土地法中對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的總量控制、用途管制、占補(bǔ)平衡、新增土地有償使用費(fèi)中央分成等措施，大大提高了占用耕地的成本，同時(shí)新法將利用存量土地的權(quán)力和收益放在了地方，這使得利用存量土地增加建設(shè)用地供給和財(cái)政收入成為主要出路。有經(jīng)濟(jì)頭腦的城市政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題之后，建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度就成了這些地方政府的自覺(jué)行動(dòng)。

要經(jīng)營(yíng)好城市土地，城市政府必須要遵循市場(chǎng)規(guī)律，用市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源，保證土地市場(chǎng)的公開、公平、穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，并不是簡(jiǎn)單地“以地生財(cái)”，也不是單純地追求土地資產(chǎn)價(jià)值，必須兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境綜合效益。

作為城市政府，要經(jīng)營(yíng)好土地必須建立一個(gè)穩(wěn)定、公平、安全的土地市場(chǎng)環(huán)境，只有這樣，才能吸引投資，增加投資者的信心，具體地說(shuō)，必須把握好集中統(tǒng)一供應(yīng)土地、嚴(yán)控供應(yīng)總量、公開市場(chǎng)配置、營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境和掌握市場(chǎng)規(guī)律等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

近年來(lái)我國(guó)城市發(fā)展較快，但由于相互分割的行政區(qū)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制差等原因，直接導(dǎo)致了城市間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，機(jī)場(chǎng)、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)情況非常嚴(yán)重，已造成了巨大的資源浪費(fèi)，同時(shí)，在近年來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”的呼聲中，一些地方不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際需要，到處大興土木，急功近利，盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，搞了大量“形象工程”、“政績(jī)工程”，搞建設(shè)，資金從何而來(lái)?各地政府不約而同地盯上了價(jià)值巨大，可以在短期內(nèi)產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的土地，由于認(rèn)識(shí)上的片面性，帶來(lái)了行為上的單一性，城市大拆遷、大置換形成熱潮。目前國(guó)內(nèi)有17個(gè)城市(《光明日?qǐng)?bào)》最近報(bào)道說(shuō)，全國(guó)有86個(gè)城市)把發(fā)展目標(biāo)定位到了“國(guó)際大都市”，20多個(gè)城市把發(fā)展目標(biāo)定位到了“全國(guó)大都市”。目前正在興建CBD的地級(jí)以上城市有36個(gè)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，無(wú)錫、淮南、溫州、晉江、義烏、黃石、紹興、佛山等9個(gè)地級(jí)及縣級(jí)市正在申請(qǐng)擬建CBD。一些城市的管理者和決策者看不到城市之間的聯(lián)合協(xié)調(diào)是必然發(fā)展趨勢(shì)，不是主動(dòng)聯(lián)合，而是惡性競(jìng)爭(zhēng)，既造成了區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和城市發(fā)展布局的不合理，又削弱了我國(guó)城市的總體實(shí)力，降低了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。全世界有那么多發(fā)達(dá)國(guó)家，也只有紐約、倫敦、巴黎等10多個(gè)公認(rèn)的國(guó)際大都市，從國(guó)際上一些成功的CBD來(lái)看，在中國(guó)具備建設(shè)CBD條件的城市，目前只有北京和上海。

有的地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)收益，把經(jīng)營(yíng)取得收益放在首位，影響甚至犧牲城市居民的環(huán)境，這突出表現(xiàn)在政府在城市規(guī)劃中片面追求經(jīng)濟(jì)效益。在急于求成思想的驅(qū)使下，有的地區(qū)不斷修改規(guī)劃，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，圈地賣地，出現(xiàn)了新一輪的“圈地?zé)帷?，各種形式的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高科技園區(qū)等紛紛建立；有的城市之間相互攀比規(guī)模，競(jìng)相炒作地皮，不切實(shí)際地定賣地指標(biāo)，特別是東南沿海地區(qū)的一些城市，競(jìng)相征地，城市規(guī)模越來(lái)越大等等。不少城市政府在規(guī)劃土地使用方向時(shí)，將城市中環(huán)境優(yōu)美、交通便利、設(shè)施齊全的地段規(guī)劃為高檔住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，城市土地被重新分配。從我國(guó)土地制度上來(lái)分析，這種沒(méi)有站在社會(huì)公眾利益角度上分配土地資源的方式，有失公平。

我國(guó)城市土地所有權(quán)屬于國(guó)家，土地資源的優(yōu)化配置不僅僅考慮的是經(jīng)濟(jì)利益，還應(yīng)考慮公平、正義、人文、理性等因素。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)，政府在土地私有化過(guò)程中，把適合于娛樂(lè)、歷史保護(hù)和公共利用的土地由議會(huì)或政府圈定出來(lái)。根據(jù)國(guó)家公園和古跡法等有關(guān)法律將其劃撥作為多用途利用，以保護(hù)和擴(kuò)大公共利益；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，政府也是不斷通過(guò)購(gòu)買、沒(méi)收、交換來(lái)優(yōu)先保護(hù)公共土地。而不象我們有的地方城市政府在經(jīng)營(yíng)城市的口號(hào)下，通過(guò)拆遷使市民搬出城市中心，通過(guò)征地將農(nóng)民圈進(jìn)城(指名義上成為市民)，而大片區(qū)位優(yōu)越的土地成了政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的招牌。其實(shí)從世界城市發(fā)展的歷史上看，還沒(méi)有哪個(gè)知名城市是通過(guò)倒騰地皮發(fā)展起來(lái)的，任何一個(gè)城市要利用自己的人文、歷史等方面的特色，建立自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。