導語：社區(qū)體制創(chuàng)新調研報告一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

為深入貫徹十七大提出的：“把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的目標要求，我市深入推進社區(qū)建設，著力從提高居民群眾的生活水平和生活質量上入手，創(chuàng)造和諧、祥和的生活環(huán)境。為解決社區(qū)建設進程中遇到的新問題。我市與吉林大學成立聯(lián)合課題組，利用3個多月的時間，對我市社區(qū)公共事務服務中心的運行情況，進行了廣泛的調查和深入的研究。就社區(qū)運行中的體制問題進行研究論證。下面，將我市社區(qū)體制創(chuàng)新有關情況的研究報告做以匯報。

一、問題的提出

近年來，我市社區(qū)建設也取得了階段性成果。但是，在深入推進社區(qū)建設中，我市和其他一些地方一樣，出現(xiàn)了社區(qū)協(xié)助政府完成的公共服務任務增多，社區(qū)工作人員數(shù)量增多，居民群眾多樣化需求增多等問題。使原有的社區(qū)管理體制、運行方式不適應新形勢、新任務的要求。為解決這個問題，2007年9月，我市在各社區(qū)成立了社區(qū)公共事務服務中心，并按照“民辦非企業(yè)單位”進行登記注冊。對社區(qū)管理體制上進行了探索和創(chuàng)新，

我市的社區(qū)公共事務服務中心是社區(qū)居委會的下設機構，在社區(qū)居委會的領導下，在街道辦事處的指導下，負責落實政府在社區(qū)的公共服務職能。社區(qū)公共事務服務中心主任由社區(qū)居委會主任兼任。社區(qū)公共事務服務中心人員由機關、事業(yè)單位下派人員，社區(qū)公益崗位人員等組成。社區(qū)公共事務服務中心人員實行職責分工負責制，在街道辦事處的指導下，各司其職，各負其責。中心成立后，我市形成了社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表會議、社區(qū)居委會、社區(qū)公共事務服務中心四位一體的組織體系。

二、成立的緣起和背景

一是和諧社區(qū)建設工作的推進迫切需要制度創(chuàng)新。

幾年來，按照民政部關于加強和改進社區(qū)建設工作的總體部署，我市從推進城市建設和維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，從解決社區(qū)建設發(fā)展的瓶頸入手，各項工作取得了突破性進展。但是，在社區(qū)建設中，還存在一些困難和問題，如政府職能部門對社區(qū)工作缺乏應有的認識，出現(xiàn)社區(qū)工作負擔過重的現(xiàn)象。為解決社區(qū)工作“行政化”的問題，迫切需要搭建政府實施公共服務的基礎平臺，規(guī)范社區(qū)工作，滿足居民的實際需要。進而整合社區(qū)組織、社區(qū)成員、社區(qū)公共設施、公共項目等物質性因素和社區(qū)投入機制、社區(qū)運行機制、公共意識和社區(qū)認同意識等非物質性要素，增強社區(qū)凝聚力，推動社區(qū)建設的新發(fā)展。這種需求促成了社區(qū)公共事務服務中心的成立。

二是公益崗人員的管理有待規(guī)范。

近年來，我市為落實政府公共服務職能，同時解決“4050”人員就業(yè)問題，全市有近萬名公益崗位人員通過考試招聘到社區(qū)工作。但是，由于社區(qū)缺乏有效的管理機制和運行模式，公益崗位人員進入社區(qū)后，產生了一系列的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在：一是社區(qū)居委會與公益崗位人員關系不順。由于公益崗位人員是由政府部門統(tǒng)一招聘，業(yè)務上由各部門領導，因此公益崗人員不服從社區(qū)居委會的管理。二是公益崗位人員素質參差不齊，對居民情況不熟悉、不了解，不能獨立承擔本職工作。三是侵占了社區(qū)的活動空間。現(xiàn)在我市平均每個社區(qū)的工作者近30名，一站式服務大廳容納不下，只能將居民的活動空間騰出來做辦公室，侵占了社區(qū)活動空間。因此，近年來公益崗位人員的管理問題，成為我市社區(qū)建設發(fā)展中遇到的新問題。

三是社區(qū)居委會的依附性地位亟待改變。

當前，社區(qū)居委會的工作主要體現(xiàn)在兩個方面，一是組織居民開展社區(qū)公共事務和公益事業(yè)，實現(xiàn)社區(qū)自治；二是協(xié)助政府工作。作為群眾性自治組織，社區(qū)居委會的自治能力更為重要。但是從社區(qū)居委會自身來看，存在著對自治性質認識不足的問題，沒有把自身置于自治的地位，無論大事小情都依附于街道辦事處，絕對服從其領導。社區(qū)居民的參與意識也比較弱，社區(qū)居委會無法把握社區(qū)居民的自治意愿和服務需求，缺乏獨立的自治能力。特別是一些政府職能部門，由于政績驅動，向社區(qū)分派了大量的社區(qū)力所不能及的事務，導致社區(qū)沒有時間開展自治。同時由于居委會是群眾自治組織，不具備法人身份，使社區(qū)居委會在工作中無法承擔獨立的民事責任。

基于上述原因，我市對社區(qū)現(xiàn)行體制進行了探索，通過對社區(qū)居委會下設的社區(qū)公共事務服務中心進行“民辦非企業(yè)單位”注冊登記，改變社區(qū)居委會無法人身份的窘境，實現(xiàn)真正意義上的責權利統(tǒng)一。

三、基本特征

一是堅持社區(qū)居委會在社區(qū)建設中的主體地位。

在社區(qū)建設的實踐中，我們始終把社區(qū)居委會作為社區(qū)建設的主體。在探索社區(qū)公共事務服務中心按“民辦非企業(yè)單位”運作的進程中，堅持社區(qū)居委會在社區(qū)建設中的主體地位。這種定位，標示了社區(qū)公共事務服務中心的附屬地位，為社區(qū)居委會更好的開展社區(qū)建設提供了良好的制度和組織環(huán)境。社區(qū)居委會主體地位的確立，有利于社區(qū)服務的深入和擴展。

二是對社區(qū)公共事務服務中心按照“民非”注冊登記。

我們本著探索、創(chuàng)新的原則，在研究社區(qū)公共事務服務中心按照“民辦非企業(yè)單位“登記注冊時，先后請示了省民政廳、國家民政部的民間組織管理部門。國家民政部和省民政廳對我市的這個做法非常支持，明確表示可以進行探索。為此，我市確定全市各城區(qū)民政局負責社區(qū)公共事務服務中心按“民辦非企業(yè)單位”進行注冊登記，賦予中心法人權利，支持和鼓勵各社區(qū)公共事務服務中心設立獨立賬號，進行獨立核算。這個舉措得到了社區(qū)工作者的積極支持。

三是實行社區(qū)自治與服務一體化。

社區(qū)自治與服務是社區(qū)建設的兩大主題，自治是社區(qū)建設的核心和靈魂，服務是社區(qū)建設的宗旨。但是，在社區(qū)建設實踐中，一些基層社區(qū)工作者對社區(qū)自治與服務之間的關系缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，兼顧實施的能力。為解決這個問題，我們抓住兩者之間相依相存的互動關系，以社區(qū)公共事務服務中心為載體，堅持實行社區(qū)自治與服務一體化。即：圍繞服務開展自治，通過自治落實服務。具體地說就是，社區(qū)居委會依托社區(qū)公共事務服務中心在解決居民利益需求的同時，發(fā)動居民廣泛參與和民主決策，確定為居民服務的項目和內容，并組織居民對服務的質量、時效、滿意度實行有效的監(jiān)督和評價；在發(fā)動社區(qū)居民參加民主自治實踐的過程中，緊緊圍繞為居民服務的內容展開，目的是實現(xiàn)自治服務一體化。

四、幾點探索

（一）關于社區(qū)居委會定位及其法人身份問題的探索

法律明確規(guī)定：社區(qū)居委會是群眾性自治組織。但是，隨著市場經濟的發(fā)展，社區(qū)居委會在和諧社會建設中承擔的職能和任務已經遠遠超過法律賦予它的權利和義務。在這種情況下，如何突破工作中的困境，彌補制度設計缺陷，同時又與《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的相關規(guī)定不發(fā)生沖突，成為我市探索社區(qū)體制的重要內容。實踐中，我市牢牢把握社區(qū)居委會的群眾性自治組織的定位，堅持社區(qū)居委會在社區(qū)建設中的主體地位不動搖，將社區(qū)公共事務服務中心置于社區(qū)居委會的領導下，賦予中心“民非”身份，鼓勵中心建立獨立賬號，這樣中心的日常運作，既有合理合法的身份，又有相應的權利，從根本上提高了社區(qū)居委會的服務效能，使社區(qū)居委會開展的各項服務活動都以社區(qū)自治為前提，實行社區(qū)自治和服務的一體化。

（二）關于多中心秩序社區(qū)服務模式的探索

李學舉部長在《一篇重要的歷史文獻》一文中指出“社區(qū)服務是指政府、社區(qū)居委會以及其他各方面力量直接為社區(qū)成員提供的公共服務和其他物質、文化、生活等方面的服務。”所以，和諧社區(qū)建設階段的社區(qū)服務是廣義社區(qū)服務，包括了社區(qū)公共服務、自助互助服務、志愿服務、與居民生活相關的商業(yè)服務。

社會政策研究專家楊團運用社區(qū)公共事務服務產業(yè)概念考察社區(qū)的各項服務，認為中國社區(qū)服務產品的組織模式已經出現(xiàn)變化，形成了多中心秩序。在多中心秩序下，消費者個人與提供者角色的主要承擔者政府、準政府機構的關系，與公共服務的生產者的關系，以及與其他消費者的關系都發(fā)生了重要變化。

多中心秩序的社區(qū)公共服務模式是當前國際社區(qū)治理的基本模式。當前國際社區(qū)的多中心秩序主要表現(xiàn)在三個方面。一是社區(qū)治理經費的來源。主要包括政府撥款和個人、組織捐款，社區(qū)公共事務治理資金的籌集的基本原則是政府引導、社區(qū)動員，社會上的資本支持。二是治理機制創(chuàng)新。國外社區(qū)最突出的制度創(chuàng)新就是市場化和民營化。市場化包括兩個層次，首先是社區(qū)公共事務的提供者的市場化，其次是社區(qū)公共產品消費的市場化，即公私部門所生產的公共物品都必須平等地接受市場或者公眾的檢驗，并按照市場競爭規(guī)律進行優(yōu)勝劣汰。民營化意在通過實現(xiàn)社區(qū)公共事務產權的社會化，打破政府對社區(qū)公共事務的壟斷，從而削弱政府既得利益集團對社區(qū)公共事務的所有權、經營權和管理權。在多元化治理主體的經營下，自然形成科學的治理機制。三是建立了責任分擔機制。社區(qū)公共事務治理的責任由原來政府單獨負責，轉為政府、社區(qū)、社會其他組織共同負責。這樣，不僅擴大了社會責任的覆蓋面，而且大大激發(fā)了民間的創(chuàng)造性潛力和建設能量，開發(fā)利用了高品質的社區(qū)資源。不過，責任分擔，并不表明政府減輕了對社區(qū)公共事務的治理責任，更不意味著政府可以放棄責任。這要求政府必須以監(jiān)察者和指導者身份，通過制定公共政策和公共服務的目標、標準、原則去監(jiān)督各個市場主體的承諾與運行狀況，審視社區(qū)公共事務的質量和效益，促進社區(qū)公眾權益和福利的擴大，并調動一切力量，致力于為社區(qū)提供有效的、經濟的、高質量的公共事務和公共服務，給飛速發(fā)展變化的社區(qū)增添新的生機和活力。

我市社區(qū)公共事務服務中心的運作模式緊跟國際社區(qū)建設新形勢。在日常運營中，在政府部門（主要是街道辦事處）的指導和監(jiān)督下，把依托社區(qū)居委會自治功能開展的互助自助服務、社區(qū)志愿者開展的志愿服務、政府公共服務以及社區(qū)企業(yè)、駐區(qū)單位和便民服務網點開展的商業(yè)服務緊密結合在一起，共同開創(chuàng)社區(qū)服務事業(yè)。

（三）關于政府在社區(qū)建設中的“新公共服務”理念的探索

當前，理論界建立了一種新的公共行政理論——“新公共服務”，強調公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責。對照“新公共服務”理念的幾個觀點，我市社區(qū)公共事務服務中心的實踐已經實現(xiàn)了其中的5個方面：1、服務而非掌舵。我市社區(qū)公共事務服務中心實踐本身就是服務導向的，這不僅僅從中心制定的宗旨、基本職責，更主要從其服務實踐活動中看出。2、戰(zhàn)略地思考，民主地行動。我市通過戰(zhàn)略地思考，引入城市社區(qū)公共服務的非政府機構，賦予中心“民非”社團法人身份，增強社區(qū)居委會自治職能，引導社區(qū)志愿者開展各種服務，這些舉措充分體現(xiàn)了民主的行動過程。3、服務于公民而不是顧客。公共利益源于對共同價值準則的對話協(xié)商，而不是個體自我利益的簡單相加。我市的社區(qū)公共事務服務中心在日常服務過程中，沒有像商業(yè)機構那樣，僅僅將服務對象看作顧客。由街道辦事處、居民委員會牽頭的各項公共服務活動，十分關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。4、重視人而不只是生產率。我市社區(qū)公共事務服務中心開展的各項服務，重視的是社區(qū)中的“人”，重視社區(qū)“人”對公共組織的參與以及參與的網絡，其開展的社區(qū)公共服務都是在尊重社區(qū)人的基礎上通過合作和共同領導的過程來運作的。5、超越企業(yè)家身份，重視公民權和公共服務。我市社區(qū)公共事務服務中心基本做到了使街道辦事處人員、居民委員會成員、社區(qū)公民都致力于為社區(qū)做出有意義的貢獻，而且創(chuàng)建了通過努力將社區(qū)公共利益做得越來越好的社區(qū)文化，公民對社區(qū)文化的認同不斷增強。

基于我市社區(qū)公共事務服務中心同時具備了上述5個方面的“新公共服務特征”，具有“新公共服務”的基本理念和意識。盡管這一公共服務的實踐仍面臨一些新的問題，但至少從理論上講，可以認為，它為中國城市基層公共服務發(fā)育初期階段的方向提供了具有開創(chuàng)意義的示范，為城市基層公共行政的今天和未來提供了一種全新的行為模式選擇。

五、結論和建議

通過上述幾個方面的分析和論述，我們可以看出，我市社區(qū)公共事務服務中心是推進和諧社區(qū)建設進程中進行的有益探索和制度創(chuàng)新。既遵循相關法律規(guī)定，又符合當前社區(qū)建設的實際，是一種具備長久生命力的制度創(chuàng)新。

但是，我市社區(qū)公共事務服務中心尚屬社區(qū)建設實踐中的制度創(chuàng)新，在實踐過程中還需要不斷的加以完善。我們在調查研究的基礎上，根據(jù)我市實際，提出以下幾條建議：

（一）實現(xiàn)社區(qū)公共事務服務中心責權利相統(tǒng)一的問題

我們在探索中強調了社區(qū)居委會在社區(qū)建設中的主體地位，并賦予社區(qū)公共事務服務中心“民非”身份，實行社區(qū)自治和服務的一體化。社區(qū)公共事務服務中心擁有了法人身份，成為了獨立的民事主體，在承擔相應民事責任的同時，必須規(guī)范中心的運營，賦予相應的權力。主要表現(xiàn)在兩點：一是必須完善中心的各項規(guī)章制度，規(guī)范中心的各項運行。二是中心在承擔獨立民事責任的同時，必須享有相應自主權，尤其是掌握中心工作人員的用人權和財權。中心工作人員的工作開展和績效評估，均有中心依照相關制度執(zhí)行；中心的獨立賬號建立以后，社區(qū)建設的各項資金由中心統(tǒng)一調度；政府各部門入駐社區(qū)的人員和事務要充分尊重中心的意見；在社區(qū)公共事務服務中心運作層面實現(xiàn)真正意義上的責權利的統(tǒng)一，調動中心開展自治與服務活動的積極性。

（二）建立和完善社區(qū)參與機制的問題

建立和完善社區(qū)參與機制，以社區(qū)共同的利益需求激發(fā)社區(qū)居民參與的內在動力，強化居民與社區(qū)之間的利益關系，使居民在利益關系的基礎上產生參與社區(qū)事務的愿望。同時，注意發(fā)揮每個居民的特長，使他們在參與中獲得樂趣，實現(xiàn)自身價值。

尊重居民首創(chuàng)精神，積極探索居民參與社區(qū)自治的有效形式。社區(qū)工作者要經常深入居民群眾之中，了解、分析社情民意，注意兼顧不同方面群眾的利益，暢通民意訴求渠道，努力將各種問題和矛盾解決在基層。定期開展民主監(jiān)督與評議活動，增加社區(qū)工作的透明度，從而實現(xiàn)社區(qū)居民的知情權、參與權與決策權，保證社區(qū)居民直接參與社區(qū)內重大事務的管理、決策、監(jiān)督。

（三）改善社區(qū)工作者隊伍的問題

當前，我市社區(qū)工作者隊伍由居委會民選干部、機關下派干部和教師及公益崗位人員組成。這支隊伍現(xiàn)狀與新形勢下對社區(qū)工作者知識化、專業(yè)化的要求還有差距，整體素質、工作水平有待進一步提高。

為此，要采取相應措施推進社區(qū)工作人員隊伍的建設。一是實現(xiàn)公益崗人員的統(tǒng)一管理。二是加強對社區(qū)干部的培訓工作。三是加強專職社區(qū)工作者隊伍的建設。要按照國家對社會工作者職業(yè)認證的要求，探索社區(qū)工作“職業(yè)化”，要把社區(qū)工作做為一種“職業(yè)”，設立社區(qū)工作者職務等級工資制度和按年度晉級制度，使工資待遇與工作職務、工作年限、工作能力掛鉤。同時，引入競爭激勵機制，完善獎勵制度，逐步實現(xiàn)社區(qū)居委會工作職業(yè)化、規(guī)范化。