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在年政風行風測評中，本區物業管理和綠化行業測評成績較差，人大代表和居民對居住區綠化管理提出了批評意見和建議。為深入了解本區居住區綠化管理現狀及測評成績欠佳的原因，提高本區居住區綠化管理整體水平和居民居住環境質量，促進和諧社區建設。從2年7月開始，區人大常委會城建環保工委組織部分區人大代表，通過實地視察，召開座談會，到閔行、靜安等區學習等形式對本區居住區綠化養護和行政管理情況進行了調研。

一、本區居住區綠化管理存在的主要問題及原因

上世紀年代以來，在市、區兩級政府對綠化的高度重視和房地產業快速發展的形勢下，本區居住區綠化呈現了良好的發展勢頭，新建了一批高質量的居住區綠化，改造了61個小區27.5萬m2老居住區綠化。到年底，本區居住區綠地已達429.22萬m2，占全區綠化總面積的37.65%，總體面貌有所改善。但是，由于歷史和現實方面的諸多原因，本區部分居住區綠化品位較低，新舊居住區綠化差距較大，有些舊居住區綠化面貌較差，這與居民的需要，與城區的發展不相適應。主要體現如下幾方面問題：

1、規劃布局不合理。2年前，上海進行過綠化規劃，由于規劃缺乏前瞻性、科學性，以及受當時的經濟環境的影響，因此，建設的大多數居住區綠化規劃布局不夠合理。一是居住區綠化與小區公共設施的矛盾較為突出。小區內缺少居民活動、鍛煉場所，小區內停車難，由此“蠶食”綠地的事件時有發生；二是植物配置不合理。速生樹種和常綠樹種太多，忽視喬木、灌木、地被的合理搭配，導致小區部分地域樹木過密、距離房屋過近，影響居民通風采光。如天鑰新村、東安新村等小區儼然成為水杉、香樟天下，大樹高達10多米，樹與樹間距2米，樹與樓層間距1-2米，給居民生活帶來較大影響。

2、養護管理不規范。部分居住區綠化日常養護不規范、質量差。一是綠化養護不及時。缺乏日常修剪、調整、除蟲、施肥，有的小區甚至數年未進行正常養護，導致綠化長勢不健壯，疏密不得當，層次不分明，樹形不美觀，嚴重影響綠化整體景觀。二是綠化管理不到位。對占綠、毀綠、損綠行為管理不嚴，導致“五亂”（綠地中亂停車、亂堆物、亂搭建、亂開門、亂晾灑）現象比較嚴重，影響居民生活環境質量。三是綠化養管不專業，缺乏規范合理的修剪，造成樹形雜亂、樹勢不均衡，不僅影響居民通風采光，而且減弱了樹木抗風能力。據統計，居住區在2005年麥莎臺風中倒伏的大樹中，70%以上是日常修剪不科學、防臺措施不嚴謹造成的；影響市民采光通風7株大樹中，至少有一半是因為長期缺乏專業養護導致的。年至今，區園林公司義務為居住區綠化解決各種急難愁問題500多起，如按市場價計算，費用高達70至80萬元，充分暴露了養護管理的問題。

3、科學植綠較缺乏。為了節省成本，部分開發商在建設小區綠化時重眼前、重表面，對綠地質量、日后綠化的養護管理缺少長遠考慮，致使小區后續養護成本上升、養護難度增大。一是建筑垃圾不清理，甚至將建筑垃圾填埋在綠化表層土壤下，導致樹木長勢逐年萎縮；二是片面追求眼前綠化效果，引種一些不適合上海生長的樹木，為日常養護管理帶來很多困難；三是偏好小品造景，廣泛采用各種小品，如一些小區不考慮立地條件大量建設水景，以致水池漏水，水污染難治，養護成本昂貴。

產生這些問題的原因主要有如下四個方面：

1、相關法規政策不配套。主要表現在四個方面：一是法律對于居住區綠化管理職責規定不明。《上海市綠化條例》（以下簡稱《條例》）賦予了綠化管理部門對居住區綠化的管理職責，但對房地管理部門和城管部門應該承擔的職責沒有明確。《條例》規定，居住區綠地由業主委托的物業管理企業或者業主負責養護，但誰來監督、怎么監督未做明確規定。二是法規對綠化管理部門的職責和權限規定不對等。《條例》授權區縣管理綠化的部門實施行政許可和行政處罰，但又賦予了規劃部門綠化審批的權限，規劃部門只在項目綠地面積達不到規劃標準時才“應當征求綠化管理部門意見”。而且，上海市在精簡行政審批時將綠化審批改為備案，致使綠化管理部門失去抓手。同時，綠化管理部門的執法權被授予綜合執法的城管部門，實際上喪失了實施行政處罰的權限。三是法規存在部分缺失。加強綠化施工過程監管是保證綠化質量的必要措施，但法規條文和操作程序均未授權綠化管理部門對施工質量的全程監管職能。四是有的法規條文操作難。如在解決居住區樹木生長影響居民采光、通風和居住安全的問題時，法規規定綠化調整方案要征求業主三分之二以上通過，征求意見范圍由樹木影響范圍確定，這在實際工作中很難操作。

2、管理體制機制不適應。徐匯區現有居住區1多個，既有公房、售后房，也有系統房、商品房，對這些小區綠化具有管理權限的政府機構有區綠化委員會（辦公室）、區綠化管理局、區房地管理局、區城管大隊、區網格化管理中心、區規劃局、區水務署和各街道鎮綠委等。在缺乏有效的協調機制、約束機制情況下，必然會出現“九龍治水”，各自為政。如居住小區發生毀綠現象，該向誰舉報、該誰管，相關法規雖然已明確，但不僅老百姓不知道，政府部門很多干部也說不準。同時，與綠化管理相關的行業管理、物業管理、規劃管理、行政執法管理、社區管理等部門（單位），因職責不同或利益關系，很容易推諉扯皮，難以追究某一個管理部門的責任。

3、行業管理制度不完善。主要表現在：一是考核制度不健全。據調查，目前對居住區綠化檢查督促的手段僅限于文明小區創建、花園居住小區評比等，而職能部門的專業考核基本處于停頓狀態，致使原有的養護管理制度、標準失去效率。二是等級評定制度未履行。根據相關規定，居住區綠地養護費用由等級來確定。但房地管理部門已有十多年未受理居住區綠化等級的評定，綠化養護企業提高綠地養護水平的積極性不高。三是準入制度缺失。管理部門至今未制訂任何形式的養護人員準入制度，也未從綠化方面制訂物業企業準入制度，加上受養護經費不足的影響，致使非專業人員濫竽充數，有的小區綠化由保潔、保安人員代管。據調查，在解決居住區大樹影響通風采光問題中，經非專業化處理的水杉、雪松，成活率不到50%，居民看了非常痛心。

4、養綠護綠經費不到位。根據市房屋土地管理局和市物價局2005年《上海市住宅物業服務分等收費管理暫行辦法》[滬價商（2005）011號]中的公共區域綠化日常養護服務標準與收費標準規定：一級綠地養護費用1.30元/㎡·年，二級綠地養護費用2.00元/㎡·年，三級綠地養護費用3.00元/㎡·年，四級綠地養護費用4.50元/㎡·年，五級綠地養護費用6.50元/㎡·年。隨著市民對綠化品味、質量要求的不斷提高，隨著材料和人工等成本的逐年增加，養護費用沒有形成自動調價機制，按上述標準收取費用，養護企業收支缺口會逐年增大，嚴重影響綠化養護的正常進行。本區一家居住區綠化養護公司，原有職工300多人，目前在上級公司每年補貼資金的前提下，專業綠化養護人員依然呈現逐年減少的趨勢。

二、提高居住區綠化管理整體水平的建議

要提高居住區綠化管理整體水平必須堅持科學發展觀，從法規政策、機制體制、制度方法等各方面進行完善，要采取綜合配套舉措，市、區聯動，上下配合，各部門協調一致，從根本上解決問題。

1、完善配套法規政策。一是對精簡行政審批中將審批制改為備案制的做法進行總結，分析利弊，加以完善；二是針對承擔綜合執法職責的城管執法人員綠化業務不熟悉，執法不及時、不到位的情況要研究解決辦法；三是要建立綠化管理部門全程參與居住區綠化的新建、改建工作的管理機制；四是對于規劃、綠化、房地、城管在居住區綠化管理中的職責、權限和相互關系應通過法規加以清晰。五是對一些操作性不強的法規要盡快出臺實施細則。

2、健全綠化管理體制。一是理順相關職能管理部門關系，明確細化相關管理部門的具體職責權限，解決政出多門、相互推諉的問題；二是充分發揮區綠化管理部門在綠化規劃和建設、監督管理中的組織、指導、協調作用，通過定期召開聯席會議，建立網絡治理結構，協調處理綠化管理中的難題。三是完善綠化分級管理制度，依靠街道鎮在社區綜合管理中的優勢，充分發揮街道鎮綠委在社區綠化管理（群眾性綠化工作）中的組織協調作用。

3、建立行業管理制度。一是制定從業人員和物業企業準入標準。物業公司應當擁有綠化養護專業技術人員，無法達到標準的物業公司必須委托有綠化養護資質的企業養護；對從業人員應建立先培訓再上崗，不培訓不上崗的制度。二是完善從業人員繼續培訓體系。將從業人員的繼續教育納入日常工作，為其提高技術等級提供平臺。三是建立行業定期考核制度。首先將居住區綠化管理工作納入對各綠化管理部門（單位）的考核內容，建立由綠化管理部門、房地管理部門、街道（或居委會）、居民四位一體的考核機制，或委托中介機構對區域住宅小區進行考核，根據考核結果撥付養護經費和激勵基金。四是引入市場競爭機制。打破壁壘，通過建立公平、公開、公正的競爭機制，讓技能水平高的專業綠化隊伍逐步代替技能水平低的業余隊伍，實現行業資源的重組，提高行業的整體管理水平。

4、加大經費投入力度。一是基于眼前經費受養護標準限制的現狀，按照“四個一點”（政府撥一點、街道配一點、業主掏一點、物業出一點）的資金籌措辦法，先解決居住區綠化中迫切需要解決的難題；二是建立養護經費動態調整機制。根據PPI、CPI和人工成本變化情況，對綠化養護經費進行動態調整，以建立養護經費正常調整機制，從而保證經費的投入。三是建立居住區綠化激勵基金。由區財政和街道拿出部分資金建立獎勵基金，通過激勵的方式補償部分小區經費不足，調動物業管理企業的積極性。四是考慮綠化公益性性質，政府應盡快制訂對綠化行業財政投入、稅收等方面的扶持政策。

5、增強科技建綠含量。一是新建居住區綠化的規劃布局，要兼顧人與環境，兼顧前瞻性與可行性，實現從見縫插綠向規劃建綠轉變，實現片面增加綠量向提高綠化品質轉變，實現單純改善環境向提高市民生活質量轉變，從而使居住區綠化成為季相變化明顯、布局合理、景觀優美、人與自然和諧的生活空間。二是在舊小區的綠化改建中，要堅持科學規劃，科學施工，在確保科學、合理的情況下，加快改造速度，盡快改善舊小區居民生活環境。三是針對部分居住區綠化覆蓋率低、缺少綠量以及綠化與設施的矛盾，充分利用空間，發展墻面綠化、窗臺綠化等特色綠化，以立體綠化取代平面綠化，在有限的土地上產出更大的綜合效益。

6、重視發展循環經濟。積極應對綠化廢棄物這個長期困擾和阻礙綠化行業發展的難題，推廣樹柴循環利用處理（包括制成人造板，代替木材用于建設；粉碎后進行發酵等處理制成營養土作為肥料還給綠化），既可以解決樹柴處理帶來的環境問題，也可實現資源循環利用，對發展循環經濟具有較好地示范作用。但該項目前期投資較大，短期內經濟效益難以顯現，具體實施困難較多，希望政府采取如下措施加以推進：一是建立相關法規，對綠化廢棄物的科學處置加以規范；二是完善相關政策，在啟動資金、稅收和產品推廣使用等方面加以扶持；三是修訂行業標準，對有機肥的使用作出技術規定；四是注重信息宣傳，大力宣揚循環產品的優越性，提高全民循環經濟意識和循環產品的知名度。