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近期，根據(jù)市人大常委會關于組織市人大代表進行專題調研的通知（會辦發(fā)[2]23號），區(qū)人大常委會組織市人大代表團代表圍繞“發(fā)揮政府財政投入對科技創(chuàng)新的引領推動作用”進行了專題調研。市人大代表們就財政對科技投入的指導思想、法律依據(jù)、渠道和領域、作用與成效等方面展開調研，先后聽取了市科委、市發(fā)改委、市經(jīng)委以及市財政局的有關情況匯報，隨后又深入科華生物工程有限公司企業(yè)和科學院進行實地調研，并通過科技情報所作了資料調查。現(xiàn)將調研情況報告如下：

一、政府財政對科技投入的基本情況

（一）財政科技投入的相關法律法規(guī)與指導思想

年頒布的《中華人民共和國科技進步法》規(guī)定，國家對從事基礎研究和應用基礎研究、高技術研究、重大工程項目研究、重大科技技術攻關項目研究、重點社會公益性科學技術研究的研究開發(fā)機構和高等院校，在經(jīng)費、實驗手段等方面給予支持。并且規(guī)定全國研究開發(fā)經(jīng)費應當占國民生產總值適當?shù)谋壤⒅鸩教岣撸茖W技術、經(jīng)濟、社會發(fā)展相適應。還規(guī)定，國家財政用于科學技術的經(jīng)費的增長幅度，高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。

年5月市為貫徹落實《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（—年）》若干配套政策，制定了《中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（—年）》若干配套政策，其中規(guī)定要加大政府財政對科技的投入力度，穩(wěn)步提高市和區(qū)縣兩級政府科技投入占財政支出的比例。到年，市級財政科技專項投入總量占當年財政支出的比例不低于7%，區(qū)縣財政科技投入總量占當年財政支出的平均比例達到5%。在政府科技投入總量中，通過專項資金、部門預算等形式，統(tǒng)籌安排各項政策資金需求。

政府財政對科技創(chuàng)新的投入，主要用于以下兩個方面：一是在市場資源不能充分發(fā)揮配置作用的基礎科研以及公益科技方面加大投入；二是為了趕超戰(zhàn)略和提升整體科技實力所需的重點傾斜投入，特別是戰(zhàn)略性的重大項目的扶持。其基本原則是有限、有力、有效。有限即量力而為，重點突出，不能盲目投入；有力即要集中資金，統(tǒng)籌兼顧，使資金更好地發(fā)揮作用；有效即決策要科學，管理要規(guī)范。力爭通過科技資源的整合和政策引導作用，發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”的主導作用，用有限的財力推動最多、最急的科技創(chuàng)新工作。

（二）市政府財政對科技創(chuàng)新投入情況

1、投入總量分析

據(jù)統(tǒng)計，年本市財政科技投入總量約為94.17億元（包含中央財政撥款），比年的80.2億元（包含中央財政撥款）增加了13.97億元，同比增加17.42%，高于經(jīng)常性財政收入增幅6.22個百分點。其中市級財政科技投入為53.90億元，比年的44.4億元增加了9.5億元，同比增長21.4%，高于經(jīng)常性財政收入10.2個百分點，占當年市本級財政支出的8.86%。區(qū)縣財政科技投入約為40.27億元，比去年的35.8億元增加了4.47億元，同比增長12.48%，高于經(jīng)常性財政收入增幅1.28個百分點，平均占當年區(qū)縣財政支出的3.34%。[①]

從年以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，市科技投入、R&D投入以及地方財政科技撥款呈逐年增加態(tài)勢（見表一）。其中，財政科技投入由年的12.39億元增加到年的79.34億元（未包含中央投入），增長640%。相應，地方財政科技撥款在地方財政支出中占的比重也由1.71%增加到4.87%。

從表二中可以看出,年比年本市無論在財政科技撥款總量還是各分項都有大幅度增加，其中科技三項費和一次性專項撥款增加幅度最大，分別達到707%和312%。

根據(jù)市財政局提供材料，市級財政對科技創(chuàng)新的投入分配如下：（1）重大科技專項資金，確保重大基礎研究和科技攻關項目的資金投入，并在年初預算（10億）的基礎上，支出實行上不封頂（即10億以上）。（2）階段性實施投入，發(fā)揮科技創(chuàng)新在產業(yè)形成和發(fā)展過程中的先導作用。年至年市級財政每年安排10億元用于支持符合國家和本市產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略要求、能迅速形成自主知識產權的研發(fā)項目。（3）支持引進消化吸收和再創(chuàng)新項目，推進建立產學研合作新機制，扶持集成電路和信息化產業(yè)發(fā)展的資金。（4）安排各項支持科技進步的政策資金，促進高科技成果轉化、高新技術園區(qū)建設，對知識產權保護和專利技術予以扶持。區(qū)縣財政科技投入主要用于科學事業(yè)費、科學普及經(jīng)費、扶持科技企業(yè)發(fā)展專項資金和一次性科技投入等四個方面，其中，扶持科技企業(yè)發(fā)展的專項資金約15.26億元，占財政科技投入總量的38%；一次性科技投入資金8.20億元，占20%。

3．國內有關省市財政科技投入比較

自年以來，地方財政科技撥款增長很快，年地方財政科技撥款達到79.34億元，名列全國第二。財政科技投入占地方財政支出的比重達到4.78%，名列全國第一（參見表三）。

另據(jù)《年全國各地區(qū)科技進步統(tǒng)計檢測結果》中對科技活動投入的評價反映，在科技投入指數(shù)的排序中，同樣排名第一。

以上各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：市地方財政對科技的投入已經(jīng)達到了《科技進步法》的法定要求。

二、市財政對科技創(chuàng)新投入的成效分析

（一）財政科技投入對R&D投入和科技投入起到了很好的引領作用

圖一：—年市地方科技投入情況(億元)

從圖一我們可以發(fā)現(xiàn)，自年至年間，在地方財政科技撥款的帶動下，R&D投入總量和科技投入總量隨財政科技投入的增加而逐年增加，說明財政科技投入起到了很好的引領作用。經(jīng)過計算我們發(fā)現(xiàn)年，財政科技投入與R&D投入總量比約為37%,財政科技投入與科技投入總量比約為19%。

究其原因主要有以下兩點：

其一，財政科技投入帶動了企業(yè)資金的投入。例如：“千噸芳砜綸產業(yè)化關鍵技術研究”項目投入782萬元，其中政府財政投入90萬元，占11.5%，帶動企業(yè)投入692萬元，占88.5%，投入比例為1：7.7；“太陽能利用器件與材料開發(fā)”項目共投入資金3627.57萬元，其中市科委投入1200萬元，占總投入的33%，企業(yè)自籌2427.57萬元，占總投入的67%；“汽車電機可重組裝配生產線關鍵技術和裝備的開發(fā)應用”項目總計支出517.70萬元，其中政府財政投入100萬元，企業(yè)投入417.7萬元，占80%。因此，我們不難看出，政府財政投入帶動了企業(yè)創(chuàng)新投入的積極性。

其二、財政科技投入帶動了社會資金的投入。通過財政科技投入，充分帶動了社會各方資金共同投入項目建設。例如，科教興市專項資金共計27.11億元，帶動各方資金投入130億元，其中包含了國內外風險投資、金融資本、企業(yè)自有資金、委辦配套資金和國家資金等，社會資金比例達到了79%。如圖二。

圖二:科技投入資金來源比較[⑥]

又例如，蘭生國健公司的人源化單克隆抗體新藥項目、普元EOS面向構件的互聯(lián)網(wǎng)應用基礎平臺系列中間件、中標桌面中文軟件系統(tǒng)、科華核酸檢驗肝炎和艾滋病毒血液篩選系統(tǒng)、同杰良聚乳酸等8個項目被列為國家高科技產業(yè)化專項，獲得國際資金支持近7000萬元；受科教興市專項資金資助的中微公司不僅吸引了美國3800萬美元的風險投資，而且爭取到了國家開發(fā)銀行萬美元的技術援助貸款。

（二）財政科技投入激發(fā)了企業(yè)自主創(chuàng)新的能力

企業(yè)自主創(chuàng)新已成為產業(yè)界、科研界的“最強音”。政府財政科技投入在推進企業(yè)自主創(chuàng)新方面不遺余力。

例如，市發(fā)改委通過實施科教興市重大項目加強以企業(yè)主體的產學研合作，為企業(yè)提供充分的創(chuàng)新源頭和人才供給，進一步激發(fā)了各類企業(yè)主體的創(chuàng)新活力。截止年底，53個項目共申請專利789項，其中發(fā)明專利609項（占總量的77%）；已獲授權的專利185項，其中發(fā)明專利111項，實用新型57項，外觀設計17項，主要集中在電子信息、生物技術與醫(yī)藥、軟件等新型產業(yè)領域；共獲取版權137項，商標99項。在2年國家科學技術獎勵大會上，4個科教興市重大產業(yè)科技攻關項目榜上有名，新傲科技有限公司承擔的高端硅基SOI材料研發(fā)和產業(yè)化、展訊通信（）有限公司承擔的GSM/GPRS手機核心芯片關鍵技術的研制和開發(fā)項目，分別榮獲國家科技進步一等獎；微創(chuàng)醫(yī)療器械（）有限公司承擔的一種冠脈藥物洗脫支架設計與制造關鍵技術、超級計算中心參與承擔的曙光4000系列高性能計算機項目分別獲得國家科技進步二等獎。

又如光明乳業(yè)股份有限公司在財政科技投入的激勵下，其技術中心每年完成新產品、新技術項目60余項，新產品上市近30項，近三年每年新產品銷售額均超過10億元，占企業(yè)總銷售額的25%以上，新產品毛利率平均超過35%。年至年，光明乳業(yè)新產品銷售收入和新產品銷售利潤連續(xù)六年保持同比兩位數(shù)增長。

（三）財政科技投入推動了產業(yè)結構優(yōu)化升級進程

在科教興市重大項目實施過程中，財政科技投入的資金用于彌補重大產業(yè)鏈中的關鍵和缺失環(huán)節(jié)，以提高自主創(chuàng)新能力為核心，著力提升汽車、裝備制造等產業(yè)的核心競爭力，并積極培養(yǎng)生物醫(yī)藥、船舶制造等戰(zhàn)略產業(yè)。例如汽車產業(yè)通過支持汽車風洞、汽車用高強度鋼板、自主混合動力轎車開發(fā)、“海域MB”自主整車開發(fā)等項目，推動自主品牌和新能源汽車的發(fā)展；半導體裝備產業(yè)，重點支持等離子體刻蝕設備、化學薄膜沉積、鍍銅設備等項目，彌補我國半導體裝備產業(yè)鏈的缺失環(huán)節(jié)；生物醫(yī)藥產業(yè)，主要支持乙肝治療性疫苗、腫瘤靶向藥物、抗心力衰竭藥物等項目，推動重大疾病創(chuàng)新藥物集群發(fā)展。

（四）財政科技投入推動了科技創(chuàng)新的環(huán)境建設

科技創(chuàng)新源泉的培育，創(chuàng)新主體的形成，離不開科技創(chuàng)新環(huán)境的不斷完善。財政科技投入在促進高新技術園區(qū)建設，構建技術公共服務平臺，加強科學普及，加快人才培養(yǎng)等科技創(chuàng)新環(huán)境建設方面起到了明顯的推動作用。例如，年，市、區(qū)兩級財政投入張江高科技園區(qū)的專項經(jīng)費8億多元，其中，浦東新區(qū)投入張江建設經(jīng)費達5.6億元，大大推動了張江高科技園區(qū)的建設。區(qū)則加快實施“105”產業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，推進科技園區(qū)和高新技術孵化器建設。科教興市專項資金支持了廣源、一網(wǎng)兩庫、超算中心、集成電路研究中心等10個公共服務平臺類項目，促進了資源整合與共享，為科技研發(fā)和產業(yè)發(fā)展提供了技術服務支撐。

三、存在的問題與相關建議

近年來，本市財政不斷加大對科技創(chuàng)新的投入力度，取得了很大的成效，但是也存在一些問題有待解決。

1、理順政府體制，強化對財政科技投入的統(tǒng)籌和協(xié)調

近年來，本市在科技創(chuàng)新方面的投入每年都在遞增，全市各個委辦都把支持科技創(chuàng)新作為一項重要工作來抓，但是在政府科技投入過程中，存在資金政出多門、各委辦信息溝通不夠、項目多頭管理等問題，需要政府理順體制，加強對科技創(chuàng)新資金的統(tǒng)籌和協(xié)調。

我們在實地調研中還發(fā)現(xiàn)，作為科技創(chuàng)新的一支重要力量，科學院當前存在著一級財政預算功能實際缺失，所級人事管理權不足等體制缺陷，由此造成科研資金和科研力量無法有效整合，影響了上科院在科技創(chuàng)新方面進一步發(fā)揮作用，上級政府需認真研究，加以改革。

2、加快建設財政科技投入的績效考評體系和監(jiān)督管理體系

通過調研和分析，我們認識到，近幾年來財政對科技創(chuàng)新的投入總量增長很快，從一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)和案例上粗略分析，財政投入對科技創(chuàng)新也起到了引領推動作用，但是由于一套獨立的科技投入和產出考核與評價體系尚未建立，政府科技投入還缺乏公共性評判標準，我們無法完整地、準確地把握財政科技投入所產生的效果。績效評估體系的缺乏，投入和產出的不明確，是當前財政科技投入中所存在的資源配置不合理，資金使用效率不高等現(xiàn)象的重要根源。去年，市科委委托“市科技項目（評估）管理中心”，對“千噸芳砜綸產業(yè)化關鍵技術研究”等十個重大項目進行了績效評估，這是開展績效評估的重要探索。建議政府相關部門應委托中介評估機構進一步擴大評估面，并研究和開發(fā)出一套完整的綜合指標體系，建立起科學的績效評估體系，為財政科技投入的政策制定、資金的管理使用提供科學依據(jù)。

此外，在財政科技投入的管理、發(fā)放和使用的運作過程中，應建立起一套獨立的行之有效的監(jiān)督體系，以加強對財政科技投入的監(jiān)控，將有限的科技資金管好、用好。

3、優(yōu)化政府科技投入結構

目前，政府科技投入結構中，“重項目、輕基礎”，“重硬輕軟”。據(jù)市科技情報所提供的資料，年瑞典、芬蘭、美國、日本、韓國的政府財政投入占R&D總投入的比例在20%至30%之間。市年政府科技投入總量84.17億元（包含中央投入），占R&D投入的比例是37%，在總量上超過發(fā)達國家年的水平。但在結構上，五國政府的投入流向主要是（1）大學和公共研發(fā)機構；（2）扶持基礎研究的同時引領尖端技術的發(fā)展；（3）壯大科研人才隊伍；（4）維持高新技術初創(chuàng)企業(yè)的經(jīng)濟活動有序化，而的科技資金主要流向是應用型的科研項目，對大學、科研機構等所進行的基礎性科研支持力度相對不強。

此外，我們在調研中發(fā)現(xiàn)，政府多數(shù)資金集中在實驗室儀器、設施等硬件投入方面，存在對人力支出及運行、對項目成長的相關配套措施不到位等軟性投入問題。例如，據(jù)市發(fā)改委的報告，在科教興市重大項目的實施過程中，政府財政投入在推動自主創(chuàng)新、成果產業(yè)化等方面取得了初步成效，但要形成大產業(yè)，必須依靠社會風險投資和產業(yè)資本的介入。但是，由于國內風險投資企業(yè)力量弱小，出現(xiàn)項目初期不敢投入，項目產業(yè)化前景明朗時沒有能力投入，項目成功后被境外資本或風險投資控制，導致我們培育的核心自主產權因失去資本控制力而喪失的現(xiàn)象。

建議政府在基礎科研以及公益科技方面加大資金投入和支持力度，改進科技獎勵和評價制度，充分重視科技人才的創(chuàng)造性價值。同時在項目投入過程中，要加強對科教興市等重大項目聚焦的力度和連貫性支持，特別要配套相關政策，加大對國內風險投資企業(yè)的支持，引導國內民間資本投入到科技創(chuàng)新，提高國內資本對核心自主知識產權的掌控力。

4、激勵企業(yè)加大技術引進消化吸收力度，加強科技成果轉化

當前不少企業(yè)通過引進國外技術，取得了產業(yè)化的重大突破，但由于對引進技術的消化吸收再創(chuàng)新力度不夠，導致企業(yè)核心競爭力依然缺乏。政府科技投入應引導企業(yè)加大對引進技術的消化吸收。

科技成果轉化是科技創(chuàng)新體系中不可或缺的組成部分，建立有效的科技成果轉換機制勢在必行。因此要盡快加大建立科技創(chuàng)新公共服務平臺，培育技術中介機構，在政策、法律等方面為科技成果轉換創(chuàng)造條件。同時在財政科技投入要有一定比例的資金專項用于產學研結合，支持科研院所、高等院校。

總之，財政科技投入在科技投入總量中所占僅僅是一小部分，它是引導資金，屬于“四兩”，而企業(yè)投入和社會資金在科技投入中占大部分，他們是基礎資金，屬于“千斤”。因此，在保證財政科技投入穩(wěn)定增長的同時，應牢牢把握“引領”二字，充分發(fā)揮財政科技投入的引領作用，“四兩撥千斤”，大力引導和調動社會資金，積極培養(yǎng)投資主體，鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，加快提升科技發(fā)展水平和自主創(chuàng)新能力