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根據市人大常委會關于開展《市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱《條例》）立法后評估工作的要求，對條例頒布實施情況進行了專題調研。

一、條例實施的基本情況

（一）風貌區概況。區有路-路和龍華2處市級歷史文化風貌區。在市公布的398處優秀歷史建筑中區有90處，總建筑面積37.9萬平方米，其中花園住宅52處，公寓17處，新里7處，宗教4處，其他10處；區域內有全國重點文物保護3處，市級文物保護12處。路-路歷史文化風貌區（區段）位于本區湖南、天平街道范圍內，占地4.4平方公里。區域內有保護建筑82處（占全區的90%）；花園住宅1336棟，建筑面積65.7萬平方米；公寓120棟，建筑面積24.1萬平方米；新里1147棟，建筑面積50.2萬平方米。該風貌區是目前花園洋房數量最多、最集中的區域，其建筑匯聚了世界各國的建筑精華，呈現出不同時期的建筑藝術風格，具有深厚的人文歷史底蘊，是人民的寶貴財富。

（二）保護情況。從本區保護建筑的使用、保護現狀看，保護得較好的主要有3個特點：一是保護建筑的使用性質、內部設計使用功能較為一致，未遭擅自改變（破壞）；二是所有人或使用人重視建筑保護，保護規劃、日常管理、使用和修繕等工作制度規范；三是所有人或使用人獨立使用或合理利用保護建筑。保護得較差的主要原因：一是“”中遭受歷史性破壞；二是建筑年久失修，維修資金不落實，修繕保護不當導致對保護建筑的結構性破壞；三是多戶合用或多次改變建筑用途，導致建筑的使用性質、設計功能性破壞；四是新老建筑混雜、違章搭建等，造成保護建筑的環境景觀性破壞；五是在城市大建設、大發展中，部分房地產開發項目的無限制開發，造成風貌區的整體風貌開發性破壞。

（三）主要做的幾項工作：

1成立由區主要領導任組長的風貌區保護與開發領導小組，負責對風貌區的保護和開發，已啟動了路20號項目和建業里保護搬遷工作。2成立了“路—路歷史文化風貌區保護”專項課題組，對條例實施進行立法后的評估，起草了路—路歷史文化風貌區保護條例等。3積極探索保護建筑使用與利用和保護置換的合理性、可操作性。已完成了風貌區保護性控制和修建性詳控規劃編制工作。4建立風貌區綜合執法隊和巡查共管的保護機制。加強了風貌區保護管理和查處的力度，取得了較明顯效果。5加強基礎資料工作。完成了風貌區房屋類型、保護要求、產權性質的“二表三圖”制作，制定專項資金管理辦法等。6加強條例宣傳、監督的力度，組織人大代表執法檢查和進行專題調研，促進政府實施最嚴格的保護。

二、條例實施的績效評估

（一）績效

《條例》作為全國第一部歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護的地方性法規，其頒布實施后，取得了十分明顯的社會和經濟效果：一是各級領導更加重視對風貌區和保護建筑的保護工作，有利于依法實施最嚴格的保護制度。二是使依法保護工作更切合實際，明確了政府和建筑所有人、使用人等各自的權利義務、作用職責，使風貌區和保護建筑的規劃、管理、保護、利用工作有法可依，有力地促進了城市建設與社會文化的協調發展。三是使得風貌區和一批具有歷史文化保護價值的建筑在近幾年的城市大建設、大發展過程中得到“搶救”性保護而免遭隨意拆除、毀壞等厄運，其保護作用逐漸凸顯。四是使市民對風貌區和保護建筑的保護認知度逐漸提高，使保護工作有了更廣泛的社會群眾基礎。

（二）條例中一些條款和程序規定有待進一步改進和完善

《條例》頒布實施使保護工作有了比較系統全面的法律依據。但隨著經濟社會的發展，風貌區和優秀建筑的保護需要也逐漸有所變化，《條例》設計上的不足和缺陷在實踐中開始顯現：

（1）關于保護建筑身份定位和管理體制的問題。《條例》中有關條款的設計和程序規定，在具體的貫徹實施中存在著政府部門職責不清、職能交叉的現象。《條例》第2條與《中華人民共和國文物保護法》第8條所規定的保護管理行政主體和適用法律上就出現了混亂，使得政府職能部門在管理、執法中常常陷于“無法可依”和違法行為難以及時、有效處理的尷尬之中。如淮海中路1285弄7號上方花園受損建筑的處理就是個非常典型案例。因該建筑同時具有保護建筑和文物的雙重身份，使得政府主管部門房地局和文化局在執法主體和適用法律法規上無所適從，市、區兩級政府相關的職能部門多次召開協調會，分析研究、商議處理方案，前后共7個多月時間，花費了大量的人力物力。此案作為市區縣文物執法案，其執法中遇到的相關法律法規條文間的矛盾，很值得我們在立法中思考。

（2）關于專項保護資金、修繕費用的問題。《條例》關于保護專項資金的籌集、設立和使用、監管，由于缺少具體可操作的程序性規定，致使資金籌集、使用范圍、申請審批和監管等諸多問題難以實際操作，保護管理工作成了“無米之炊”。另外，居住在保護建筑的老干部較多，并享受政府規定的租金減免政策，因專項保護資金未設立、使用，管理部門每年用于保護建筑的維修費用匱乏，使得日常保護管理、修繕工作很難維持。

（3）保護建筑的調整、改變和合理利用、開發難度較大。《條例》規定，因保護需要可以恢復、調整、改變或者承租人搬遷及解除租賃關系。但是在實施中阻力很大，或是條例規定的補償安置標準滯后，缺乏可操作性，或是承租人的合法權益得不到維護，再加上風貌區地處黃金地段，動遷戶對補償安置要價太高，使搬遷及解除租賃關系的工作困難重重。如建國西路建業里等搬遷基地，由于缺少配套性政策，使得原來設計的法律條文很難得到貫徹執行。

（4）保護建筑修繕的資質和專業管理人員問題。《條例》規定保護建筑修繕應有相應資質的專業設計、施工單位實施。但是條例沒有對“相應資質”作出具體明確的規定，使得在實際操作中沒有合法的依據；保護建筑的日常維修、保養都是由物業公司進行，而物業公司至今沒有一家有相應資質，如何申報和評定資質，需要有相關的條文、配套性政策或實施細則；條例實施后，市、區兩級房地、規劃管理部門的銜接、分工和職責不夠清晰，保護規劃、管理與開發利用還缺乏工作協調機制和專業管理人員。

（5）擅自改變使用性質、使用功能的情況比較嚴重。《條例》第三十條規定，不得擅自改變保護建筑的使用性質、內部設計使用功能。但由于多戶合用的使用現狀，使用人擅自違章搭建或改變保護建筑的使用性質和設計功能，使得保護建筑的損壞情況比較嚴重。如淮海中路1610弄4號逸村保護建筑被違法拆除毀壞，肇事者事后雖受到罰款210萬元和恢復建筑原狀的處罰。但是作為真實的優秀歷史建筑和文物已經不復存在。對此違法行為，條例的處罰標準顯得太輕，對處“重置價”一到三倍的處罰，又沒有作明確規定和解釋，在實際操作中難以設定優秀建筑“重置價”。

（6）保護建筑的基礎資料工作還不夠完善。由于有些保護建筑文史檔案資料不全或不正確，出現保護建筑的實際情況與現有檔案資料不相吻合的情況，給保護建筑的認定、保護管理與開發利用工作帶來不少困難。

三、建議

1加快條例的修訂、完善和出臺相配套的實施細則和政策規章。《條例》作為第一部風貌區保護的地方性法規，其頒布實施，為本市風貌區和優秀建筑的依法保護工作指明了方向。但是，任何法律制度的設計制訂都有其相對的局限性，條例也不例外。條例實施中所碰到的問題、難點，是制度本身還是非制度的管理體制、執行中的問題。要從立法后的績效評估，從法律制度上思考，從而加快條例的修訂、完善和制定出臺實施細則和相配套的政策規章。

2處理好條例與相關法律法規的銜接。《條例》的設計（修訂）要充分考慮到上下、左右相關法律法規的銜接，如文物、物業、拆遷等法規。另外，與現行的一些規劃工程技術標準的銜接配套，如防震防臺、消防等。建議保護建筑的身份定位要便于管理執法；保護建筑的交易要有所限制；承租人搬遷及解除租賃關系要有具體明確的可操作的條文；專項保護資金設立、使用要有硬性的規定等。

3積極探索保護建筑的保護利用途徑。《條例》應當增加有關保護利用及可操作性的相關條款（原僅有“合理利用”的原則一句話）。沒有開發的保護，不會有生命力。要總結吸取前期保護利用的經驗教訓，如新天地、路等保護開發利用的成功經驗，專題研究保護置換工作的合理性和可操作性，結合保護建筑類型分布、結構性質、人文歷史等特點，提出保護利用的規劃方案，使得社會效益和經濟效益有機結合。對一些目前還沒有認定的保護利用的規劃方案或尚未申報認定的優秀（保留）建筑，不要急于開發利用，要在政府的指導下，有專家把關，讓有資質的專門團隊來做保護工作。

4多渠道籌集和落實專項保護資金。《條例》應當在原有條文基礎上，具體明確政府每年財政預算應當安排一定比例（按保護建筑面積和財政增幅）的保護專項資金、專款專用的硬性規定。要市場化運作，積極探索多渠道籌資的途徑，發揮外資、社會民間資金參與保護或投資。通過對保護建筑的開發利用，將滾動產生的收益用于保護建筑的日常保護管理。同時，政府在保護工作中要提供財力支撐，合理使用好保護專項資金，對保護工作出色的要給予一定獎勵，避免“鞭打快牛”的現象，確保日常保護管理工作持續健康地進行。

5盡快理順保護管理執法體制。政府及其相關部門要進一步明確職責，落實組織機構和專業人員，規劃、房地、文化等相關政府管理部門要按照各自職責，加強溝通，形成合力，加強對保護建筑的規劃、管理及執法工作。風貌區的保護管理執法要有綜合、快速執法的措施，對擅自改變保護建筑使用性質和功能的違法裝修、違章拆建、破墻開店等行為要有嚴厲處罰的法律條文，確保及時有效地發現、制止和查處。

6加強保護建筑的文史檔案基礎工作。《條例》應當增加有關保護建筑的人文檔案條款，將文化內涵的挖掘延續同風貌區建筑的保護、開發利用有機結合起來。同時，進一步挖掘保護建筑的人文典故、歷史風情等資源，建立專門的保護建筑人文檔案，發現缺損有誤的要及時核實補正，為保護建筑的保護管理與開發利用提供更加詳實的歷史資料。

7進一步加大條例宣傳、監督的力度。要針對條例實施過程中人們對保護建筑的使用、保護、利用和權利義務等在認識上、觀念上的問題，加強宣傳，提高認識；可以組織市民參觀了解風貌區和保護建筑的人文景觀、特色優勢，進行歷史文化和傳統教育，以增強市民對保護建筑的保護利用的意識。人大要加強對《條例》貫徹執行情況的監督檢查的力度，促進政府依法管理保護和合理開發利用。