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一、干部任用啟動程序的基本認識

按照《干部任用條例》的規定，干部任用的一般程序為：民主推薦→考察→醞釀→討論決定→任職，《干部任用條例》沒有涉及干部任用啟動程序這個初始內容，這既給了我們研究的空間，也增加了研究的難度，但也給了我們研究的空間。干部任用啟動程序雖然在《干部任用條例》中沒有提到，也找不到對這個概念系統全面的解釋，但在干部工作實踐中是客觀存在的，而且已成為共識。我市自20*年以來，根據中央和省委組織部的部署，在瑞安進行了《科學規范和有效監督縣(市)委書記用人行為》課題調研試點工作，在全委會成員民主推薦提名制度探索實踐等方面取得了較大的成效。20*年，我部為了進一步完善干部選拔任用工作制度，制定并出臺了《干部工作程序》、《民主推薦暫行辦法》等文件，也涉及到干部任用啟動程序的內容。總結我市實踐經驗，可以下一個初步的定義，即所謂干部任用啟動程序，一般是指在黨委的領導下，由組織人事部門具體負責，根據民主推薦結果、日常考核情況、班子結構需要、后備干部情況、有關單位、領導推薦，以及近期干部使用導向和重點等情況，通過充分協商、征求意見和醞釀研究，提出干部選拔任用啟動意向及確定初始人選的過程。

從所包含的內容來看，干部任用啟動程序原則上可以分為“動議”和“初始提名”兩個環節，它們既相互區別又相互聯系，辨證統一在啟動程序中。“動議”在《干部任用條例》第12章第63條第3款中提到，但對“動議”的具體含義及內容卻沒有明確的解釋。與“動議”不同的是，“初始提名”在《干部任用條例》中沒有提到。一般來說，“動議”就是根據領導班子建設和干部配備需要等情況，對領導班子和干部進行適當調整而提出的啟動意向和建議；“初始提名”則是指根據領導班子及干部隊伍建設的具體需要，按照民主、公正、公平的原則，經過一定的工作程序，研究提出需要民主推薦或全委會成員民主推薦提名的初步人選的過程。

長期以來，我們對“初始提名”關注得較多，一般也將其作為規范啟動程序的重點，主要是因為“初始提名”具有個性化的特征，“初始提名”的運作軌跡，容易為人們所認識和把握。反之，“動議”則由于其普遍存在的政治性、邊際性而為人們所忽略。20*年，中組部在“科學規范和有效監督縣(市)委書記用人行為問題調研報告”中就指出，要規范縣(市)委書記“動議環節的用權行為”和“推薦環節的用權行為”，實際上就是要規范縣(市)委書記的“動議權”和“初始提名權”。

二、干部任用啟動程序存在的主要問題

(一)認識不到位

20*年《干部任用條例》頒布以來,干部選拔任用的程序意識、紀律意識已大大提高，但一些人對干部任用啟動程序的認識有偏差、不到位，甚至要不要監督也存在爭議。一是怕麻煩。認為現在干部工作的程序環節已達40多個，如果再去研究啟動程序，就會影響工作效率。也有人認為程序環節太多，年輕優秀的干部難以脫穎而出。二是有抵觸。認為對啟動程序的研究沒有必要，地方主要領導的責任重大，在用人上就這么點權力了，還要進行規范和制約，如何統領一方。《干部任用條例》沒有規定的地方，不必去完善，否則會削弱權力，個別領導甚至將啟動程序視為自己的“私有領地”或專有職權，不容他人插手。三是少關心。認為目前干部工作還是比較神秘，特別是干部任用的啟動程序，外界了解較少，盡管認為有必要加以規范和監督，但比較難。一些干部、群眾認為干部任用工作與己關系不大，無所謂,但有時又不能理性地對待干部選拔任用工作。

(二)啟動主體及其職責不明確

目前，干部任用啟動的方式是：有書記直接向組織部門提出干部調整的動議；有組織部門根據所掌握的干部信息向書記匯報，由書記決定動議干部；也有分管副書記、分管副職領導因為分管部門缺干部，提出動議要求；也有單位直接打報告給組織部門提出干部調整的要求等。可見，啟動的主體還不是很明確，到底啟動的主體有幾個，誰為主，沒有明確的說法。同時，啟動主體的職責和權限也不明確，關系難處理，責任也難追究。有時個別書記往往決定一切，個人說了算，容易產生以下后果：要么主體之間的意見高度一致，“一言堂”，要么決策層意見不統一，矛盾很大，影響班子團結。

(三)初始提名不規范

從全國范圍來看，初始提名不夠規范主要表現在以下二個層面：首先，從書記層面來講，比較典型的主要有三種情況，第一種情況是“圈定型”，表現在“民主推薦”之前就已圈定了某個職位的干部人選，書記的意志往往先于群眾的意志，“領導推薦”先于“民主推薦”，個人色彩和指向性特點比較明顯。第二種情況是“定調型”，表現為在干部調整之前，書記或“書記辦公會”定出個調子，劃出個范圍，讓組織部門按照“基調”或“范圍”去找人。第三種情況是“否決型”，在研究或確定干部人選時，書記對不符合自己意圖的用人方案和人選采取多次否決或退回，導致干部任用啟動程序的中斷或失效，使初始提名的方案一改再改，從而使組織部門屈從于書記的用人意志。實際上以上三種情況都是不正常的。

其次，從組織部門層面講，初始提名的范圍不確定。在干部選拔任用上，選拔干部的范圍可大可小，隨意性較大。同時，由于對什么崗位用什么人，不用什么人，也缺乏限制性規定。范圍的不確定性，選擇的隨意性、多元性，導致干部任用上濃重的“人治”色彩。

(四)啟動機制有缺陷

主要表現在三個方面:一是啟動時機不明確。何時啟動干部，啟動時間長短，如何安排，沒有明確規定。由于缺乏限制性的條件，雖然重復動議、臨時動議等情況已很少見,但頻繁動議在實踐中卻較多,個別地方一年中動干部的次數過多。二是初始提名具有局限性。實踐中，干部任用工作一旦啟動一般就很難停止，初始提名一旦確定，那么被提名者的成功率是很高的，同時，一旦決定到哪個單位搞民主推薦，基本上就只能在該單位提拔選用干部，其他單位就事實上已經排除在外了。由于啟動主體在能力水平、學識經驗、公平公正等因素的影響，加上黨性修養高低，都會關系初始提名質量的高低。三是監督不夠到位。從監督職能角度看，目前對啟動程序的監督是從初始提名確定之時，對出臺初始提名人選的理由缺乏了解。

三、規范干部任用啟動程序需要把握的二個關系

研究干部任用啟動程序是對用人權的一種規范和完善，必須貫徹辨證思維的原則，避免一刀切，既要給書記、組織部門與其職責相適應的權力，同時又需要在制度方面進行限制，要站在書記、組織部門、干部群眾三者不同的角度來探索研究。

(一)規范干部任用啟動程序必須把握公權性和公開性的關系。干部啟動程序是一種很重要的權力，是黨委及其主要負責人用人權的重要組成部分，本質上，是一種公共權力。凡是公共權力都具有公開性、透明性，都必須暴露在公眾的監督之下，絕不能游離于公眾的視線之外。事實表明，腐敗的用人行為都存在“暗箱操作”，而“陽光是最好的防腐劑”。在干部選拔任用中，“公開選拔”和“競爭上崗”之所以為人們詬病少，最主要的原因就在于這兩種程序公開、透明。啟動程序的公權性本質上要求干部任用必須公開、公平、公正、民主，這也是程序的本質特征。根據*瑞安市“科學規范和有效監督縣(市)委書記用人行為”的調研試點經驗，全委會成員參與民主推薦提名領導干部，是干部工作人事制度民主化、公開化發展的必然要求，是落實干部群眾知情權、參與權、選擇權、監督權的大勢所趨，也是把握好公權力與公開性關系的根本所在。

(二)規范干部任用啟動程序必須把握好權力與責任的關系。干部啟動程序多年來存在許多不規范之處，用人權力與責任很不對稱，無法追究責任人應有的責任，從而導致腐敗現象的發生。規范啟動程序，就是要規范權力與責任，體現權責一致、權責統一的原則，就是要科學規范、有效監督“一把手”的用人權，使書記的用人權與民主監督相得益彰。

四、規范干部任用啟動程序的幾點建議

(一)進一步認識干部任用啟動程序在干部工作中地位和作用

首先，干部任用啟動程序是干部任用工作重要的初始環節。要明確啟動程序構成的有關要件，深化對啟動程序的條件、主體、權限、機制等內容的理解，提高啟動程序的實施水平和責任意識。干部任用啟動程序的工作好壞，會直接影響干部選拔任用工作的基本走向和質量效果。干部工作實踐表明，得到初始提名者，其成功率非常高。因此，啟動主體必須要慎重對待和高度重視啟動程序。其次，干部任用啟動程序是一種公權力，是整個用人權的重要組成部分。啟動主體是代表黨和人民來行使好這種權力的，必須體現公開、公平、公正，嚴格貫徹執行《干部任用條例》規定的重要用人原則。第三，干部任用啟動程序必須接受監督。作為公權力，干部任用啟動程序必須置權力于公眾的視線之下，而不可能游離于公眾的視線之外，而不是某些人的“私有領地”。

(二)進一步認清干部任用啟動程序的主體及其職責

一是黨委及其主要負責人是啟動主體，具有干部啟動權，擁有動議權和初始提名權。“黨管干部”是《干部任用條例》規定的重要原則，地方黨委統領一方，負責一方，是地方各項事業的領導核心，而黨委主要負責人是黨委第一責任人，負有重大責任，他對上級大政方針的貫徹執行，對地方整個大局的思考和布局，是其深思熟慮的重點，而且都必須緊緊依靠各級領導班子和廣大黨員干部，緊緊依靠人民群眾去執行和落實。因此，按照“黨管干部”和“權責一致”的原則，必須賦予地方黨委及其主要負責人充分的用人權，黨委及其主要負責人毫無疑問是啟動主體，具有干部啟動權，擁有動議權和初始提名權，但主要負責人必須忠實履行黨委賦予的職責，忠實執行黨的干部路線、方針和政策，努力為地方經濟社會發展大局服務。

二是組織部門作為黨委分管干部和組織工作的職能部門，也是啟動主體，擁有啟動建議權(動議建議權和初始提名建議權)和具體操作權。組織部門擁有干部任用啟動建議權是組織部門履行職能作用的內在要求，但決定權應在黨委及其主要負責人。組織部門擁有具體操作權應該是完整的，這是組織部門的自身職權所決定的，書記不具有具體操作權，書記要實現干部工作目標必須通過組織部門具體操作得以實現，這就要發揮組織部門掌握比較系統全面的干部信息資源、熟悉干部工作程序等優勢，努力為黨委決策和中心大局服務。

三是其他部門單位、領導干部及有關個人可以將干部的有關信息及建議向組織部門或黨委主要負責人反映，具有一定的推薦或建議權，但不是啟動主體。是否動議或初始提名必須由組織部門提出建議或黨委主要負責人提出動議或初始提名并由組織部門具體操作。從實踐來看，啟動主體必須明確各自職責，通力協作，書記不能過于放大自身的作用，組織部門要認真履行應有職責，原則性與靈活性相結合。在明確啟動主體及其職責的同時，必須給相關方面提出紀律要求，堅持“三必須三嚴禁”，警鐘長鳴。⑴黨委及其主要負責人必須從地方經濟社會發展大局出發，嚴格執行黨的干部路線、方針和政策，樹立正確的用人導向，堅持民主集中制原則，走群眾路線，嚴禁腐敗行為；⑵組織部門必須堅持公道正派，公平公正，嚴格遵守《干部任用條例》和有關規定，嚴禁違規用人；⑶個人推薦干部必須出于公心，堅持負責任的態度，嚴禁私字當頭。

(三)進一步完善初始提名的工作機制

首先，啟動主體必須熟悉有關情況。黨委及其主要負責人、組織部門要非常熟悉市情、縣情、區情，熟悉領導班子建設和干部隊伍情況；其次，組織部門要做好基礎工作。認真搞好定期民主推薦、日常考核情況、班子結構分析、后備干部隊伍建設、有關單位、領導推薦，以及近期干部使用導向和重點等情況，通過認真綜合分析匯總，并及時向黨委及其主要領導匯報，使啟動主體充分了解和掌握領導班子和干部隊伍的特點和具體情況，并經過充分的醞釀協商、征求意見和集體研究，使初始提名建立在扎實、科學的工作之上，進一步提高初始提名的科學性、準確性和公認性。再次，建立和完善有關配套制度。如建立和完善“一庫四制度”，即后備干部庫建設、定期民主推薦制度、定期考核分析制度、個人署名推薦制度、職位空缺預告制度等。

(四)進一步加強監督檢查

對干部任用啟動程序的監督檢查，需要站在較高的層次，著重抓好以下三點：一是要建立健全干部選拔任用工作責任制，明確干部選拔任用主體的責任，堅決與不正之風作斗爭。二是要明確監督檢查的內容和方式，如“不得動議的情形(臨時動議、超職數配備、越級提拔、明確離任前、帶病提拔等)”和“必須有所限制的情形(頻繁動議、任期未干滿一屆、重復動議)”遵守了沒有，初始提名的人選的“準確度”、“公認度”如何，干部任用后的效果和群眾反映如何等。同時把這些內容也可納入《干部任用條例》和有關規定的專項檢查的內容之一，通過定期或不定期的檢查，使干部啟動程序朝健康方向發展。三是要建立相關的制度，如建立和完善干部記實制度，如實記錄啟動程序等干部工作環節的真實情況；建立和完善干部選拔任用工作報告制度，定期了解和掌握各地干部工作的動態情況；建議試行縣(市、區)委書記用人行為報告制度，把縣(市、區)委書記用人情況向上級全委會報告，一般二年一次，一屆二次；同時納入本級述職述廉重要內容，一年一次。通過以上努力，達到科學規范、有效監督的目的。