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黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》）對選用干部的條件、應遵循的原則和必須堅持的程序做出了明確規定，特別是把民主推薦列為首要的、必須的程序，是確保干部選拔任用工作公正性和準確度的重要保證。《條例》頒發以來，*縣委高度重視，在選拔任用干部工作中，無論是大范圍的調整提任，還是個別單位的職位補缺，都始終把民主推薦作為一項基礎性、常規性的程序來抓，嚴格堅持，雷打不動，充分體現了群眾公認的原則，有效地克服了“少數人選人”和“在少數人中選人”所產生的種種弊端，使一大批群眾擁護和信賴、德才兼備的優秀干部走上了各級領導崗位，逐步形成了一個使優秀人才脫穎而出、充滿生機和活力的選人用人新機制。

然而，由于工作過程的復雜性和情況的多樣性，民主推薦這一重要環節從實際運行和具體結果看，仍有一些不盡人意的地方。這種不盡人意中的一個重要問題就是有時民主推薦中出現民意失真的現象。這種現象雖不普遍，但危害極大。它不僅僅是影響少數干部的準確提拔和使用，更重要的是對干部選拔任用工作造成了嚴重影響和障礙，影響到我們黨在人民群眾中的威信和形象。

一、民意失真的表現形式

這里所說的民意失真，從民主推薦過程來講，是指由于主客觀因素的影響，推薦人對被推薦人做出的一種不符合實際情況的評價和判斷；從民主推薦結果來講，是指推薦票反映的結果與實際情況有一定的差距。從大量案例和調查情況看，選任領導干部民主推薦工作中的民意失真主要有以下三種表現形式：

表現之一：被推薦人的綜合素質與崗位要求的任職條件相差較大。從調查結果看，大部分人認為這是民意失真的一種普遍表現形式。民主推薦的目的就在于擴大干部群眾對選拔任用工作的知情權、參與權和選擇權，體現人民群眾選擇“人民公仆”、“人民公仆”向人民負責的社會主義原則。然而，在推薦工作中，有時卻恰好違背了這一原則。一些工作能力強、素質好、作風務實、敢抓敢管、敢于碰硬、政績突出的干部，在民主推薦中得票較少；而一些作風飄浮、能力一般、政績平平，不思工作、日常生活中吃吃喝喝、拉拉扯扯的干部，在推薦中的得票率卻很高。這樣的結果反映了民意的扭曲，背離了民主推薦的宗旨。

表現之二：被推薦者雖綜合素質較強，但不具備崗位所要求的業務素質和專業特長。有些職位不但要求人的綜合素質強，同時還要求被推薦者具備相應的特殊技能和專長。而在推薦工作中，本來缺額單位就有與所缺崗位要求條件十分吻合的人選，但這些人選的得票率卻上不去，推薦得票率高的卻不是最佳人選。

表現之三：被推薦者雖綜合素質較強，但有違法違紀行為，不具備任職基本條件。在民主推薦中經常遇到的問題是違反計劃生育，面雖不大，但影響不小。《條例》第六條明確規定選拔任用的干部要堅決執行黨的基本路線和各項方針、政策，但在推薦過程中有些違反計劃生育或其它違紀現象的干部得票率還相當高。并且由于個別超生對象和違紀人員具有隱蔽性，使他們有可能穿過道道關口被考察入圍。這種現象嚴重干擾了干部選任工作的正常進行。

二、民意失真的原因探析

民主推薦過程中產生民意失真的原因是紛繁復雜、多種多樣的。既有客觀方面的，也有主觀方面的；既有來自推薦方的，也有來自被推薦方的，也有由于我們干部工作和推薦過程把握不好造成的。

（一）從推薦方來看

參加選任領導干部民主推薦會的對象，一般是本單位的工作人員及下屬單位的主要領導。從參會主體與被推薦人的關系及參會主體的素質等方面分析，造成民意失真的原因主要有以下三種：

1、受利益驅使，喪失原則。一些推薦人不負責任，不堅持原則，不從黨和人民的利益出發，只考慮局部、部門和個人利益，在民主推薦時打個人的“小九九”。如果是本單位補缺推薦，則不管被推薦對象符合不符合任職資格和條件，只要誰過去為自己辦過事或上任后能為自己辦事、對自己有利就投誰的票；如果是到外單位任職，也不管被推薦人的條件如何，調走后對本單位工作有無負面影響，只要誰不是“自己人”，就投誰的票，推薦出門，排除異己。

2、受感情困擾，放棄原則。一些推薦人由于受親情、感情、人情的困擾，在投票時考慮關系多、考慮工作少，考慮情感多、考慮原則少，在感情與原則的取舍上，選擇了感情，放棄了原則。一方面誰和自己關系鐵投誰的票，誰是老鄉、同學投誰的票；另一方面，礙于情面，推薦前誰給自己打招呼就投誰的票，或者領導暗示誰就投誰的票。這些“關系票”、“感情票”、“人情票”，嚴重影響了推薦結果的公正性。

3、受素質制約，丟掉原則。少數推薦人由于認識事物的水平較低，判斷是非的能力不強，對被推薦者在政治業務素質方面只看到部分，看不到全面；在政績上只看到“顯績”，看不到“潛績”；在人格上只看到現象，看不到本質，因此做不出正確的判斷，無的放矢，投下了“盲目票”、“糊涂票”、“無原則票”，無意中對干部選任工作形成了干擾。

（二）、從被推薦方來看

一些被推薦者一方面受“官本位”思想的束縛，認為只有當上“官”，才能顯示自己的“價值”，而且“官位”越高，自己的“價值”也越大；另一方面受扭曲的價值觀的羈絆，受待遇差別的誘惑，物欲膨脹，喪失理智和黨性原則，把當官看作是為自己謀利益的工具和手段。在這種思想和價值觀的支配下，他們把民主推薦的高得票率當作加官晉爵的“門票”和“入場券”，不擇手段地拉“選票”，甚至不惜干出違法違紀的事情。這是產生民意失真的主要原因。

其一是不擇手段地為自己拉“選票”。一些被推薦者把“票數”看成自己能否得到提拔和升遷的唯一憑據，認為沒有好的民意，就談不上提拔，甚至領導會對自己有了“群眾基礎不好”的看法，不僅影響一時的提拔，還會影響將來的發展。因此，為了把“票數”搞上去，達到自己升遷的目的，在民主推薦前打招呼，請客送禮，甚至“金蘭結義”，“海誓山盟”，搞非組織活動。

其二是想方設法拆競爭對手的臺。一些被推薦者為了達到提高自己得票率的目的，在極力為自己拉票的同時，絞盡腦汁地壓制別人，拆競爭對手的臺。一是到處游說，把自己吹得天花亂墜，把別人說得一無是處，故意混淆是非；二是背地里搞小動作、貼小字報、投匿名信，損害競爭對手的形象；三是投票時如是推薦一人，則投“親自票”，如是推薦多人，則除了投“親自票”外，要么不投別人，要么就是選擇認為對自己沒有威脅的人，刻意制造“分散票”，有意識地壓制自己的競爭對手。

（三）、從推薦的操作過程來看

民主推薦的操作過程直接影響著推薦結果的民意成份。

一是推薦方案制定的不科學、不合理，影響推薦結果的準確性。推薦方案對推薦職務、任職條件、推薦范圍等解釋不清楚、不準確，公布不及時，規定不合理等，使推薦對象無的放矢，無所適從，直接影響著推薦結果的準確性和真實性。

二是群眾參與的范圍不合理，影響民意的廣泛性和代表性。由于參加民主推薦會的人員范圍不科學、不合理，造成參加推薦會的群眾不了解干部，應該參加、并且十分了解的群眾又參加不進來。或者，推薦同樣的職務，有時參加的群眾范圍有時大，有時小，表現出明顯的隨意性，致使推薦結果缺乏廣泛性、代表性和準確性。

三是會議組織不合理，座次安排不科學，影響推薦結果的客觀性。有些推薦會把會場設置在有利于被推薦人“溝通群眾”的地方，讓被推薦人安排食宿、娛樂，甚至“饋贈禮品”，使參會人員“吃了的嘴軟，拿了的手軟”，填了“違心票”。還有的推薦會由于座位擁擠，座次不當，尤其是少數人專門安插“心腹”，使得一些不能正確掌握黨的干部政策的參會人，有的怕打擊報復，有的信奉好人主義，不敢堅持原則，投下了“身邊票”、“軟弱票”。

四是主持人的明提暗示，影響推薦結果的真實性。有極少數領導干部，出于自己小團體或部門利益的考慮，不顧違犯《條例》精神和黨的組織原則，為了提高個別人的得票率，事前談話、開會，統一思想，在主持民主推薦會時又，對推薦人明提暗示。而少數推薦人也喪失原則，對領導提示“心領神會”，利用手中的“民主權力”，為建造“利益共同體”添磚加瓦，做出自己的貢獻。這種現象雖不普遍，但卻嚴重影響和干擾了民主推薦工作。

（四）、從干部管理工作來看

民主推薦作為我們選拔任用干部的第一道和必經的程序固然很重要，但它畢竟只是其中一道程序，與組織考察等程序互相聯系著，而不是孤立存在的。因此，我們的干部管理工作、干部選拔任用的全過程反過來又對民主推薦或多或少地產生著影響。

首先，對干部平時的宣傳教育不夠得力，會導致推薦中的民意失真。由于我們平時在干部的培養和使用方面存在“兩多兩少”，即抓干部使用多，抓培養教育少；抓業務培訓多，抓政治思想教育少，使一些干部對于掌權為什么的問題，認識不正確，把作為責任和為人民服務工具的職務，當成了為“小團體”或個人謀私利的手段。由于觀念上的錯誤，導致了權力的部門化、個人化、商品化，產生了拉幫結派、收買人心、拉“選票”等不正常現象。

其次，干部選任過程的機械、教條，對推薦中的民意失真起了推波助瀾的作用。《條例》頒布初期，由于對精神吃得不透，在推薦過程中確實存在過這樣兩種情況：一是無論單位大小，按一個范圍確定參會人員；二是無論參會人員多少，按一個得票率確定考察對象。這種機械的教條的做法，使得考察對象的確定缺乏準確性和民意性，同時也使那些符合推薦條件的干部熱衷于提高推薦票，不擇手段地去鉆推薦工作的空子，直接導致和強化了民主推薦的不合理性，造成了推薦結果的失真。

再次，對干部平時的民意情況了解不夠全面，也是民意失真的一個重要原因。絕大多數情況下，我們確定考察對象依據的只是提拔任用前的民主推薦結果。這種“臨時抱佛腳”的做法帶來的后果是“一次推薦定終身”，難怪我們少數不思工作的干部，由過去拉領導向現在拉群眾轉移。同時，“一次推薦定終身”本身也存在對干部了解不全面、反映民意不夠的問題。

三、民意失真的綜治對策

民意失真問題作為干部選任工作的主要“病癥”，已經嚴重影響了干部選拔任用工作的健康發展，對我們的干部隊伍建設造成了嚴重障礙。只有解放思想，實事求是，科學理解，準確把握《條例》和黨的干部政策，采取綜合治理的對策，才能從根本上解決民主推薦過程中民意失真的問題。

1、加強“三個代表”重要思想的學習教育，使廣大干部樹立正確的世界觀，客觀公正地對待民主推薦。干部世界觀的扭曲和價值觀的移位，是民主推薦產生民意失真的根本原因。世界觀的問題不解決或者解決不好，解決民意失真的問題就無從談起。在現階段，各級黨組織要把對廣大干部“三個代表”重要思想學習教育放在重要議事日程，并堅持不懈地抓下去，用馬列主義、思想、鄧小平理論，特別是用“三個代表”重要思想武裝廣大干部的頭腦，使他們牢固地樹立無產階級世界觀，真正把為人民服務當作自己的根本宗旨，事事想著人民，處處為著人民。同時加強干部制度改革的宣傳教育，使廣大干部進一步了解黨的干部政策。通過以上工作，在廣大干部中樹立三種觀念：一是被推薦者樹立群眾觀念，把自己置身于群眾面前，讓群眾能夠毫無顧忌地評判、打分，真正展示自己在群眾中的形象；二是廣大參會人員進一步確立德才兼備、任人唯賢的原則和唯才是舉的觀念，正確對待，積極參與，抱著對黨和人民高度負責的態度投下自己神圣的一票；三是廣大組織人事干部要樹立創新意識和新的選人用人觀念，更多地把自己由“伯樂”的角色變成比賽規則的制定者和裁判員的角色，用新的干部政策武裝和充實自己，提高自己識別人才的本領，以新的思維和改革的精神搞好民主推薦工作，從而減少或消除民意失真成份。

2、制定嚴密可行的推薦方案，確保民主推薦的嚴肅性。實施方案是民主推薦的操作依據。每搞一次民主推薦，都要在認真調查研究的基礎上，把容易產生民意失真的因素分析透，有針對性地制定實施方案，明確規定民主推薦的目的意義、推薦崗位、任職條件、推薦范圍、參會范圍、會議組織等，確保整個推薦過程有計劃、有組織、有領導，把民意失真的可能性降低到最小程度。

3、科學合理地界定參會人員范圍，確保民主推薦的廣泛性。參會人員的范圍直接影響著推薦結果的廣泛性和合理性。經過實踐摸索，我們認為，參加副科級干部民主推薦會的范圍：鄉鎮應該是機關全體干部、各村黨支部書記、村委會主任、基層站所和縣上派出機構的主要負責人、出席市、縣的黨代表和人民代表；縣直應該是機關全體干部、下屬單位的正職、退下來的部分老同志。推薦鄉鎮和縣直的正職及重要部門的副職，參會范圍應該適當擴大，采取上下結合、縱橫結合的推薦方式，即在上述范圍推薦的基礎上，專門組織由縣上四大班子和鄉鎮、縣直機關一把手參加的推薦會，對不同層面的人員分別計票、加權計分、綜合評價。同時要注意，參加推薦會的實到人數必須達到應到人數的2/3以上，民主推薦才能進行。

4、完善和改進推薦方式，確保民主推薦中民意的準確性。傳統的民主推薦方式是給參會者每人發一張票進行填寫，這種方式很容易產生“身邊票”、“人情票”等。要有效防止民意失真，必須改進推薦方式。一是改進投票方式，讓推薦人逐一領票，隨領隨填，或逐一進入秘密寫票室單獨填寫。這樣一來，群眾就能無所顧慮的憑意愿推薦人選，杜絕“身邊票”的現象。二是推薦會議與述職、演講相結合，這樣可以增加推薦人對被推薦人的全面了解，使填票有了依據，增強了推薦的公正性和可靠性。

5、充分利用各種推薦機會，實現民主推薦的經常性。為了避免考察前的民主推薦對被推薦者造成的“一次推薦定終身”以及了解不全面、評價不科學等弊端，我們可以把民主推薦、了解民意貫穿于干部管理的全過程，充分利用階段考評、年終考核等機會，進行民主推薦。即平時推薦和定向推薦相結合，根據不同情況、不同時期、不同推薦主體的推薦結果綜合分析、確定權重，加權計分，然后得出民意結果。這樣對被推薦者的民意情況既注重了考察前的表現，又考慮到了平時的所作所為，能夠全面地、歷史地評價干部的民意。

6、合理運用民主推薦結果，增強選任干部的科學性。民主推薦結果不是一個簡單的數字化概念，一般說來，它是一個人德、能、勤、績及與群眾關系的綜合反映。如何準確把握和科學合理地運用好推薦結果，是充分體現民意、防止民意失真的一個重要環節，也是民主推薦具體操作中最后的關鍵環節。首先，要充分尊重民主推薦結果，優先把名次在前、擁護比例較高的確定為考察對象。二是要制定以參加人員、得票名次、得票率“三位一體”全面量化的科學合理的入圍辦法。人數多的單位得票率可適當放低，人數少的得票率要相對提高。*縣在確定考察對象時首先考慮第一名，同時還規定了最低得票比例要求：10人以下單位得票率要達到80%，30人以下的要達到70%，50人以下的要達到60%，100人以下的要達到40%，100人以上的要達到33%，低于33%的原則上不考慮。這樣的入圍辦法克服了小單位民意結果的不穩定性，有效地防止了民意失真。三是民主推薦與工作考核相結合。僅僅按照民主推薦結果確定考察對象，有可能把一些群眾關系好、但工作能力不強、不抓工作的人選上領導崗位。為了防止這一現象，確定考察對象時，應同時把工作考核結果加以考慮。一般情況下，民主推薦和工作考核各占50%。這樣做既集中了廣泛的民意，又注重干部的工作能力和政績，是對干部全面的鑒別和評價，只有這樣，才能真正選出人民群眾擁護、并且有政績的干部。

總之，民意失真問題是深化干部人事制度改革中必須攻克的難題。我們相信，通過各級黨組織和組織部門的高度重視和積極努力，這一問題一定能夠有效地扼制，并徹底解決。我們只是進行了一些初步的探討，旨在為徹底解決這一問題盡微薄之力，不妥之處請領導和專家批評指正。