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近年來，因資源開發引起的地質環境問題，對當地群眾的生活、生產以及地方經濟的發展造成很大影響，不但引起省、市領導的高度重視，也受到國內多種媒體的關注。根據省、市領導的批示精神，市委辦公室召集有關部門人員，組成專題調研組，于4月29日至5月13日，深入榆陽、神木、府谷、橫山4區縣，進行了為期半個月的專題調研。現將調查情況報告如下：

煤炭開采引發的主要問題

榆林煤炭資源富集，全市石炭一、二疊紀煤田含煤面積與國土面積相當，侏羅紀煤田含煤面積占總土地面積的56%，煤炭資源預測儲量為2714億噸，探明儲量為1470.74億噸。全市現有榆陽、神木、府谷、橫山、子洲、米脂6個產煤區縣。2007年生產原煤1.269億噸，其中，榆、神、府、橫4區縣生產原煤1.237億噸，占全市總產量的97.48％。

四區縣2007年煤炭采空塌陷區情況統計表

表一單位：平方公里、億噸

儲煤面積生產井煤炭

產量

*

一、環境和社會問題

（一）煤炭資源開發引起地表塌陷

據本次調查統計，到2007年底，全市因煤炭開采形成的采空區面積達339.57平方公里，且以每年10平方公里以上的速度增加。已塌陷面積64.25平方公里，造成大量的地表設施損毀。據不完全統計，已造成2805戶、9585人受災，已損毀和影響房屋4500多間，損毀水澆地3160多畝、旱地21500多畝、林草地55290多畝。此外，還有道路、工廠、水壩、輸電線路等設施的損壞。

（二）引發地表水及地質水系的破壞

榆林地下水的蘊藏較淺，煤炭開采必然穿過隔水巖層，破壞地下含水層結構，造成區域性地表水泄漏、地下水位下降。據調查，神木縣已有10條河斷流，20多眼泉井干涸。境內主要河流窟野河全年2/3時間斷流，變成季節河。中雞鎮束雞河村受活雞兔礦影響，3座水庫、18眼水井全部干枯，當地群眾被迫到10里外取水。大柳塔鎮母河溝村、雙溝村受大柳塔煤礦影響，造成水源枯竭，200多畝水地、100畝果園全部棄耕絕收，戶均經濟損失每年約1萬多元。全省最大的內陸湖紅堿淖近6年水位下降3米，水面由6年前的10.5萬畝縮減到不足7萬畝。全市湖泊由開發前的869個減少到現在的79個。

（三）植被破壞，水土流失加劇

資源開發過程中，礦井建設、道路修建、露天開采、廢棄物堆置、地面沉陷、水位下降等，直接間接造成了大面積地貌和植被的破壞。據市林業局不完全統計，截止2007年全市礦區直接占用和破壞林地面積已達130平方公里；定、靖的油氣開發破壞地表植被面積達100多平方公里。據環保局資料顯示，榆林水土流失面積3.69萬平方公里，占總面積的84.7%，年輸入黃河泥沙約2.9億噸。

（四）“三廢”污染影響人居環境

大氣污染，由于煤層氣排空、煤炭加工企業廢氣直接排放、運煤道路揚塵等，造成大氣污染。部分礦區大氣中的sd2、no2、總懸浮顆粒三項污染指標嚴重超標。水體污染，窟野上游烏蘭木倫河穿礦區流過，沿河5家煤礦和1家洗煤廠的廢水、廢渣直接排入該河，導致窟野河下游水質嚴重惡化，進而使黃河水受到污染。廢渣污染，礦石、廢渣等固體廢物中含有酸、堿、毒及放射性或重金屬成分，經風雨陽光及自然作用后，通過地表水體徑流、大氣飄塵，對周圍的土地、水域和大氣造成污染，其影響遠超堆置場所的地域和空間。

（五）煤炭資源開發引起的民生問題

在本次調查的4個區縣中，榆陽、神木是省級扶貧開發重點縣，府谷、橫山是國家扶貧開發重點縣。煤炭資源的開發，不但沒有使當地群眾富裕起來，而且造成了新的貧困群體。采空區塌陷，使2805戶、9585人受災，眼前的生活困難和長遠的生計問題，成為礦區不穩定的重要誘因。近年來，礦區群眾針對神東公司上訪已達100多批、4000多人次，其中有300多人次集體進京、赴省，越級上訪。

二、治理環境和安置受災群眾的主要做法

（一）各縣的恢復治理和群眾安置工作

1、規范管理辦法

在國家法律法規沒有具體標準和辦法的情況下，各縣積極探索恢復治理的有效途徑。府谷縣先后出臺了《府谷縣煤炭采空區塌陷恢復治理搬遷補償標準暫行規定》、《關于要求各礦山企業開展植樹造林綠化整治礦山生態環境的通知》、《府谷縣二00八年地質環境綜合治理年度計劃》等文件；神木縣制定了《關于煤炭行業地企糾紛調處工作的意見》，都從規范開采、評估鑒定、補償標準、實施辦法等多方面做出具體的可操作的規定，但只能對市縣管理的地方煤礦起一定作用。

2、多方籌集資金

府谷縣補償費按煤礦的生產或銷售數量提取，縣境內國有、鄉鎮煤礦按銷售數量每噸提取3元，縣境內大型煤電、煤化工等項目的配套煤礦按實際產量每噸提取1元；神木縣對鄉鎮煤礦因煤炭開采造成的耕地起旱、林草枯死、環境污染、水源滲漏的按噸煤2元提取。統一收取，納入專戶管理。但中省企業并不執行地方規費。

此外，還有動員企業捐資和政府投資等辦法。

3、加強環境治理

神木縣結合退耕還林等全縣整體工作，十多年來累計造林360多萬畝，種草180多萬畝，林草覆蓋率較過去提高了近10個百分點。府谷縣要求一礦一企治理一山一溝，2005年以來累計投入綠化資金4643.4萬元，取得了一定成效。但從總體上看，并未能遏止環境惡化，環境欠賬越來越多。

4、認真解決礦區受災群眾生活問題

（1）政府主導，企業出力。府谷縣結合新農村建設“雙百”工程，動員企業捐資1.6億元，對礦區群眾進行集中搬遷，有效地解決了群眾的生存、生活、生產問題。據統計，2005年以來，已累計投資20234.8萬元；神木縣地方煤礦2007年用于礦區塌陷治理和搬遷費用40099萬元，使地方煤礦塌陷區受災的群眾得到了較好的安置；橫山縣按照退耕還林的補償標準和辦法，解決失地農民的生活問題。

（2）企業主動，積極奉獻。府谷縣保榆煤焦有限公司董事長、總經理劉彪，目前已投資2000多萬元，將塌陷區的新民鎮蘆草畔村整村搬遷，為80戶村民每戶修建一棟320多平方米的別墅式住宅，并統一供水、供電，配套學校、醫院、戲院、書店等；為村上興修水地300多畝，發展大棚蔬菜，綠色養殖等；為村上組建扶持一支施工隊，解決了富余勞動力就業問題；以井口占地，為全村每戶農民每年補助4—6萬元，從根本上解決了群眾的長遠生計。神木縣店塔鎮老張溝煤礦，年產15萬噸，占有儲量僅1000多萬噸。礦長楊文清，吸收老張溝村的所有農戶在礦上入股，每戶年分紅2—3萬元；吸收所有失地村民在礦上打工，人均年收入7000多元；主動出資40萬元為村上修了一條水泥路。使全村戶均年收入7萬余元，家家都有小轎車，生活安定富裕。

（二）省屬煤炭企業的恢復治理和安置工作

陜西中能煤田有限公司榆陽煤礦，在沒有發生塌陷前，提前實施地面搬遷事宜。2007年10月，建成23套新房，每套占地1畝，二層小樓，三室兩廳二衛，每戶還有一個牲畜圈。

目前，已投入資金1068.42萬元，其中舊房補償9戶、戶均18.43萬元，計165.9萬元；耕地補償40畝，每畝1200元，計48.00萬元；征地費用59.27畝，每畝7萬元，計414.89萬元；新建住房每戶建筑面積200m2，計439.63萬元。由于各項工作到位，群眾非常滿意。

其余省屬企業煤礦沒有發生塌陷，也沒有搬遷。

（三）中央所屬煤炭企業的恢復治理和安置工作

神東公司所屬煤礦8個，均在神木縣境內。2007年生產原煤0.618億噸，占神木總產量10366萬噸的59.6%；已形成采空塌陷區55.3平方公里，占神木縣塌陷區的93.5％；涉及人口7792人，占神木縣塌陷區涉及人口8197人的95.1%。

1、生態環境恢復治理工作

據神東公司介紹，對塌陷區環境治理方面主要采取地表裂隙回填和植樹種草等方式進行治理。在資金保障上，公司從噸煤成本中提取0.45元環保資金，目前已達每年5000萬元，專門用于環境保護。截至2007年底，公司集中治理投入累計達8.1984億元。礦區開發面積59平方公里，生態治理面積達到153平方公里。

據本次調查，煤田開發以來，神東公司在神木縣境內的造林面積累計不足7平方公里，且主要集中在公司總部及生活區周圍，對遠離城鎮和交通干線的大面積采空區和塌陷區沒有采取任何治理措施。神東公司原煤售價及企業利潤增長了十幾倍，而支付地方噸煤0.2元的地表塌陷治理補償費，十年沒有改變，相對于恢復治理所需的巨額資金來說，只是“滴水車薪”。

2、塌陷區群眾的安置工作

根據神東公司介紹，神東礦區安置工作始于2000年，主要是與群眾協商，采取貨幣補償的辦法；2004年以后，調整為統一建房搬遷安置，累計用于塌陷補償資金為15560萬元，以7792人計人均19970元；截止2007年末，共搬遷26個村民小組820戶約2507人，近一半的搬遷人口得到了有效的移民安置，并先后在神木境內投資800萬元，通過打井和實施引水等方式，解決了部分人的飲水問題。

據本次調查發現：神東公司的安置遠不及地方煤礦，近年來國內各種媒體記者關于“生態災民”的報道，均屬其采空塌陷區。一是安置人數少。已搬遷安置2507人，占塌陷涉及人口7792人的32.2%，尚有5285人沒有解決。二是補償標準低。神東公司給搬遷戶補償：每戶拆遷費2.65萬元，磚混結構房480元/m2，窯洞補200元/m2；收取搬遷戶每戶征地等雜費1.5萬元，住房均價860元/m2。除補償款外，入住戶要每人另籌約1.1萬元左右。本是件好事，卻增加了群眾負擔，入住后的物業費、煤水電費約2000—3000元，不少戶住不起，有的困難戶則根本無錢入住。三是生計無著落。異地搬遷使搬遷戶成了失地農民，沒有經濟來源，兩手空空的農民長遠生計成了最大的問題。記者毛海峰、丁靜的報道：“陜西煤炭塌陷區見聞：誰奪走了我們的家園？”（《經濟參考報》），記者陳鋼的報道：“陜西神木：財政收入、生態災民雙激增”（《各界導報》2008.4.2）、“富財政與窮百姓：西部強縣的艱難民生”（《瞭望新聞周刊》2008.4.9）、“誰為‘生態災民’的長遠生計埋單”（《新華調查》2008.4.18），記者原二軍的報道“誰動了神木的‘根’？”（《中國環境報》2008.5.6第5版）等等，反映的都是神東公司所屬塌陷區受災群眾的生活狀況。

生態環境問題的成因

一、超設計能力開采

由于近年煤炭價格一路上揚，逐利的本能使煤炭企業超設計能力開采成為普遍現象。神東公司所屬8個煤礦設計生產能力為1990萬噸/年，2007年實際生產原煤6180萬噸，是設計能力的3.1倍。這種超設計能力的掠奪式開采，其結果：一是使較長時期內顯現的環境問題在短期內疊加，加劇了對地質環境的破壞；二是企業只顧多挖快采，忽視保水采煤、綜合利用、采空區的防護處理等等，使開發中增加了不應有的環境破壞。三是煤礦服務年限縮短，生態難以恢復，《礦山環境影響評價報告》變成了一紙空文。

二、資源的無償使用

由于市場配制資源的制度尚未形成，企業大都以無償劃撥或不合理的低價獲取資源，其結果一方面是開發者不珍惜資源，進行掠奪式開發、粗放式經營。資源浪費嚴重，環保缺少資金；另一方面是社會收入分配不公，貧富懸殊拉大，社會矛盾凸顯。

三、恢復治理機制缺失

目前，雖有《礦產資源法》、《地質災害防治條例》、《關于開展生態補償試點工作的指導意見》等法律、法規，但只是對人為造成的地質災害損失范圍和程度作了一些原則性的要求，對賠償方式、補償標準和恢復治理措施并無統一具體的規定，企業生產的環境成本外部化、社會化，“誰破壞、誰治理、誰賠償”的機制無法落到實處，治理經費懸空，生態環境破壞無人埋單。

四、財稅體制不完善

人類經濟社會發展賴以進行的生態系統，在性質上屬于公共產品。當行政號召和市場機制都無法保證和激勵人們去保護生態環境時，就應當由政府來承擔責任，但由于現行稅制不完善，導致資源開發過程中利益分配機制失衡，財權與事權不相匹配，地方政府根本無力負擔。2007年，全市財政總收入158.6億，其中地方財政收入50.1億元。據有關專家測算，每采一噸煤，就會破壞地表水2.84噸，破壞和消耗與煤炭伴生的礦產資源8噸，破壞生態資源的總價值達66.1元；依此計算，榆林市2007年產煤12366萬噸，僅采煤的環境代價81.74億元，遠大于當年地方財政收入50.1億元。

在未來的經濟社會發展中，榆林將面臨著改善生態環境、調整產業結構、加快經濟發展、提高城鄉人民生活水平等多重社會重任，然而，低下的經濟效益，薄弱的資金積累能力卻使地方財政入不敷出，這種負擔過重與可支配財力有限的矛盾，形成了榆林未來經濟發展的兩難選擇，根本無法支付修復、治理環境的巨額費用。

五、補償安置缺乏依據

目前，對資源開發造成的“生態災民”，沒有一個有法律效力的鑒定辦法、補償標準、具體措施。每當出現災情，只能是企業和群眾協商，必要時政府居中協調并盡力資助。一般只是解決了群眾眼前的困難，而長遠的生存和發展則沒有著落，由此形成和積累了許多問題。“誰為生態災民的長遠生計埋單？”說到底應當出臺相應的政策，靠體制機制來回答，否則，問題就不可能從根本上得到解決。

六、資源開發難以惠及百姓

由于種種原因，榆林能源資源開發，逐步形成了中、省企業和外來資本為主體的開發模式。而在轉化項目配套的大型井田中，幾乎全部為外來資本。在這種開發模式下，利潤企業拿走了，稅費大都上劃或轉移到資源輸入地了，只有環境破壞長留當地。既使資源開發產生的巨大利潤大部分流向市外，又制約了區域經濟的協調發展，以及礦區群眾的脫貧致富。最終是“央企‘吃肉’，地方‘喝湯’”（《市場報》，2006年12月8日第1版，記者王欲鳴、楊一苗、劉文國），也給日漸增多的“生態災民”的搬遷安置，以及解決他們的長遠生計帶來很大困難。

對策與建議

上述問題，是隨著市場經濟體制改革的深化和經濟快速發展而出現的新情況、新問題。要從根本上解決這些問題，必須認真學習貫徹黨的十七大精神，進一步解放思想，不斷深化改革，逐步完善體制、機制和各項政策。為此，從以下幾個方面提出對策建議。

一、申請綜合配套改革

榆林在近10年的發展過程中，形成和積累了許多矛盾和問題，比如資源開發與環境保護的矛盾、稅收與稅源嚴重背離的矛盾、經濟增長快與農民增收慢的矛盾、基地建設與區域經濟協調發展的矛盾等等，在資源型城市中具有明顯的典型性和代表性，要從根本上解決這些矛盾和問題，很大程度上取決于體制機制的改革。為此，建議省上，抓住國家正在部署促進資源型城市可持續發展工作的政策機遇，積極爭取國家將榆林列為“資源型城市可持續發展綜合配套改革試驗區”。以期通過綜合配套改革，克服體制機制上的障礙，促進能源化工基地及地方經濟的科學發展、和諧發展，從根本上解決“生態災民”的生存、生活和長遠生計問題。

二、試行礦產資源有償使用管理辦法

建議省上，參照外省區的做法，盡快研究制定陜西省礦產資源有償使用管理辦法。1、建立資源有償使用制度。應當停止對各類資源的行政劃撥，停止無償或低價出讓資源。國家應盡快制定資源價格體系，為開發企業配置資源，應“從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎作用”。2、創新制度設計，建立平等的市場準入機制。應深化能源工業市場化改革，由政府做好開發項目的前期工作，用招、拍、掛的方式選擇投資者，為各類企業參與能源資源開發，創造平等的準入和競爭機制；外來投資的大型資源開發企業，應吸收當地企業以資本入股，保障開發地有一定的投資權。3、制定資源綜合開發的詳細規劃。通過國家規劃、法律和法規的的權威性，解決煤、氣、油、鹽等資源重疊的開發和伴生資源綜合開發的問題，解決超計劃、超設計能力開采和資源浪費的問題，發展循環經濟，促進能源化工基地的可持續發展。

三、建立生態環境補償機制

開發礦產資源，必然造成生態環境的破壞，這是一個無法避免的結果。關鍵是榆林的資源開發重蹈了“先污染、后治理”的老路，沒有做到資源開發利用與治理保護環境并重，付出了沉重的環境代價。榆林市跨越式發展，最重要的是跨越“先污染、后治理”的老路。為此，建議省上：1、組織有關專家，對榆林資源開發所造成的環境問題進行普查，作出權威的鑒定評估，并研究修復方案。2、建立“誰破壞、誰付費，政府統一治理”的環境補償機制。按照國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，通過全國人大或省人大制定礦區沉陷、“三廢”污染等治理補償辦法及細則，建立生態補償標準體系，明確企業環境保護和補償的主體責任，明確補償資金來源、補償渠道、補償方法等，形成地方法規。3、對所有開發企業收取環境治理保證金，防止礦井關閉后所屬采空區出現的塌陷問題。4、所有用于生態環境的經費全部納入“環境保護治理基金”專戶，由政府統一治理。

四、均衡利益分配機制，提高地方自我發展能力，解決“生態災民”的長遠生計問題

建議省上爭取國家在以下四個方面調整完善財稅體制：1、按照稅收與稅源相一致原則，改變納稅地點。在資源地從事開發的企業，應在稅源地納稅，以解決稅收與稅源背離的問題，防止不合理的稅收轉移，提高市縣與事權相匹配的財政能力。2、調整原煤、原油、天然氣資源稅收政策。將計征依據由從量計征改為從量從價合并計征。從量，要依據企業消耗的資源量而不是銷量。從價，要依據市場價而不是調撥價或內部結算算價。達到合理征稅，保護資源的目的。在計征依據未改之前，調整榆林資源稅稅額，原煤調整為5元/噸，原油調整為30元/噸，天然氣調整為15元/噸。以此調節級差收益，增加地方財政收入。3、充分發揮西部大開發稅收優惠政策的作用，對總部設在西部的企業實行稅收優惠，而總部不在西部、僅在西部設立分支機構的企業不實行優惠，以此加快西部發展，縮小東西部經濟發展的差距。4、完善分稅制財政管理體制。一是適當提高地方分享比例。將增值額和所得稅在中央與地方之間按60%和40%進行分成，達到既保證中央又兼顧地方的目的。二是建議中央對資源輸出地加大專項轉移支付的力度，增強地方統籌經濟、自我發展的能力。三是建立資源輸入地對輸出地的補償機制。

五、制定解決礦區群眾生產生活問題的暫行規定

目前，對煤礦塌陷區群眾的搬遷安置沒有相應的政策依據，隨意性很大。農民是弱勢群體，很難保障自身權益。政府又無法采取行政措施，只能居中調停。若是中央企業，根本不執行省及省以下政府規費，即便是屬于行政屬地管理的事項，市縣政府也不能有效行使職能。因此，建議省上研究制定完善安置礦區受災群眾生存生活生產問題的暫行規定，并通過省人大形成地方法規。著重解決好以下問題：一是確定損害鑒定標準；二是確定補償標準，并細化到土地、樹木、房舍、棚圈、水井等等；三是明確安置搬遷辦法。屬于搬遷的農戶，新建房應該等面積置換；對已有損毀房屋又不能及時搬遷的，則應在遷居前補償房租、生活費（中能煤礦每戶每月補償900元）等等；四是對異地搬遷的農戶，要考慮他們長遠的生產生活問題。對井田范圍內的農民，以土地入股企業，解決他們失地后的經濟來源問題；可用開發收入設立基金，定期向失地農戶發放補貼。借鑒國外的“社會分紅”理論，將政府投資從資源和土地中獲得的利潤，拿出一部分作為“社會分紅”分給失地農民；可由煤炭企業創造條件，力爭為失地農戶提供一個就業崗位；對無勞動能力的，企業要參照農村“低保”、“五保”等方式，為他們的生活提供必要的保障，以解決他們的長遠生計問題。