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2008年5月19日至24日，經組織安排，我們在復旦大學參加了馬鞍山領導干部領導力提升高級研修班學習。通過六天的緊張學習，使我們對國外的政黨和政黨政治、公民和公民政治、國家和國家政治有了一個大致的了解，同時，也使我們對我國三十年改革開發所產生的社會轉型、以及儒家文化的內涵有了一個清醒的認識。2007年馬鞍山市人大常委會組織部分市人大代表對我市社區組織建設進行了一次視察。視察中，我們對城市社區組織建設中存在的一些問題思考的不深。現結合這次學習，重新思考這些問題，并就如何推進城市社區自治發展提出一些設想，為決策者提供決策依據。

一、馬鞍山城市社區組織建設的現狀

“城市社區”這個概念是改革開放以后所形成的產物，實際上就是以前的城市居民委員會。目前，馬鞍山市共有111個城市社區，其中花山區40個、雨山區37個、金家莊區24個、當涂縣10個。自2000年組建城市社區以來，我市城市社區組織建設和管理工作，得到了規范發展和不斷完善，基本完成了城市社區居民委員會有人辦事、有錢辦事、有地方辦事、有章理事的“四有”建設。對鞏固黨的執政基礎、服務城市社區居民、促進社會發展等方面發揮了重要作用。但是，在城市社區組織建設的視察過程中，我們發現，我市城市社區組織建設和全國其他城市的城市社區組織建設一樣存在許多共性的問題，具體表現為：

1、城市社區居民委員會行政化色彩濃。與全國其他城市社區建設一樣，這是當前社區建設中一個最突出的問題。具體表現為：一是人事不獨立。社區工作者的候選人基本上由街道來考察和選定，然后提交社區選舉，而且多采取間接選舉和等額選舉方式。二是職責行政化。在一切工作都進社區的思想指導下，政府派出機構及其相關的職能部門，都有意無意地把社區作為自身的一個工作機構，并將自身的一些工作委派給社區承擔。三是考核對上化。城市社區工作的好與壞應由居民或居民代表來考核、評價，但實際的情況并非如此。政府為了促進社區更好地承擔政府的工作，實現政府的工作目標，往往以各種考核、評比代替工作上的指導，以考核、評先進為指揮棒左右城市社區工作精力的投向。

2、城市社區居民委員會工作負擔過重。這是由城市社區居民委員會行政化色彩濃所帶來的另一個最突出的問題。據不完全統計，目前，我市各有關方面給城市社區居民委員會下達工作任務的部門就有40余家，涉及的工作內容達100多項。有些部門還在城市社區居民委員會設立機構，將黨委、政府要求的工作進城市社區理片面地解為工作進城市社區居民委員會。這一點上，我市與全國其他城市一樣。政府部門工作任務下放了，但是，人員沒有下放。尤其是遇到城市創建、拆違等重大行政工作任務時，城市社區居民委員會幾名工作人員白天黑夜加班加點，忙于應付，難以招架。

3、城市社區居民委員會工作者待遇過低。這是由于政府部門工作任務下放，人員不下放，經費不下放所帶來的一個最為突出的問題。目前，我市城市社區居民委員會主任、副主任、專職委員每人每月生活待遇、補貼標準分別是700元、600元、550元，另外給在職城市社區居民委員會工作者辦理了社會養老、醫療、失業保險。這樣的標準與全省各市城市社區居委會干部相比是高的，但與我市平均工資標準相比，尤其是與城市社區居民委員會工作者承擔的工作量相比顯然是比較低的，并且我市各區之間、各個城市社區之間待遇不一，導致部分城市社區居民委員會工作者不能安心工作。

4、城市社區居民主動參與社區建設積極性不高。由于城市社區居民委員會行政化色彩濃，由于城市社區居民民主意識不高，許多城市社區居民并沒有把參與城市社區建設看作是實現自身權利的一種方式，而僅僅是從義務的角度來認識這種參與，對城市社區組織建設并沒有賦予很高的價值期望。這一點，可以從城市社區居民對城市社區居民委員會選舉的積極性不高的事實中得以一定的說明。據不完全統計，在兩次城市社區居民委員會選舉過程中，我市城市社區居民直接參與選舉的不多，絕大多數城市社區居民委員會選舉是通過間接選舉的方式進行的，這與全國其他城市社區居民委員會選舉的方式一樣。

以上四個方面的問題，是城市社區組織建設過程中最為突出的問題，如果處理不好，那么就會直接影響到城市社區的自治發展，進而會影響到我國的民主政治建設進程。黨的十七大報告指出：發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。因此，推進城市社區自治發展是各級黨委和政府應盡的義務。

二、推進城市社區自治發展的基本原則

由小見大，馬鞍山市城市社區組織建設的現狀，實際上也是我國其他城市社區組織建設的現狀。在中國，城市社區自治發展是不以人的意志為轉移的，是中國民主政治發展過程中不可逆轉的潮流。為此，根據黨的十七大報告所提出的要求，推進城市社區自治發展是推進民主政治的重要途徑。我們認為，在目前情況下，推進城市社區自治發展必須遵循以下基本原則：

1、自治主題原則。這是十分關鍵的一條原則，其直接關系到城市社區自治發展的價值取向和最終定位的問題。在市場經濟條件下，從根本意義上講，城市社區自治的發展不是政治選擇的結果，而是經濟、文化和社會發展對政治要求的結果，因而，其發展的出發點和目的與其在五十年代的發展有著本質的不同。如果說五十年代確立和發展的城市社區自治，更多的是一種鞏固國家政權的發展人民民主的要求的話，那么今天完善和發展的城市社區自治，則更多的是一種實現社會自主發展和發展人民民主的要求。顯然，前者的出發點是國家政權的鞏固;而后者的出發點是社會的發展。因此，在新的歷史條件下，城市社區自治發展中的自治，應是發展的主題，即一切的發展應該圍繞著“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。”這個基本主題展開。

2、政黨主導原則。理論和現實表明，城市社區自治的發展，需要有效的政黨主導，在中國，這個主導力量就是中國共產黨。不論在價值取向上還是在行為方式上，政黨主導與政黨控制都有著本質的不同。政黨主導，政黨是作為社會利益的代表者、維護者，通過法定的政治程序積極參與群眾性的自治活動，以維護和實現社會的利益，保障群眾自治的實現。有了有效的政黨主導，城市社區自治也就有了自己的政治基礎。因此，城市社區自治的發展，必須與城市社區黨建緊密地結合起來，城市社區黨建是城市社區自治發展的基礎，而城市社區自治是社區黨建發展的重要途徑和舞臺。中國共產黨要通過城市社區黨的建設來推進城市社區自治的發展。

3、依法發展原則。城市社區自治發展，必須充分利用現有的法律所提供的合法性資源。這即要符合依法治國的要求，也要符合城市社區自治發展走出傳統模式發展的內在要求。只有這樣，城市社區自治發展的每一項成果才能得到最有效地維護和保障。另一方面，也應該看到，盡管關于城市社區自治有了專門的法律，但是，作為一種有中國特色的政治生活，城市社區自治的實際運作涉及制度內外的方方面面，從這種政治生活的有效展開角度來講，城市社區自治現有的法律基礎還是不夠的，許多問題還沒有系統的法律加以說明和規定，最典型的就是選舉問題。所以，從推進城市社區自治發展的要求來看，我們還應該制定更為具體和詳細的法律與法規，有些法律與法規，也必須依據形勢的變化和需要進行修訂，例如，《憲法》、《組織法》和《城市居民委員會組織法》中與現實不一致的要進行修訂，重新界定城市社區自治組織的任務和職責。

4、政權支持原則。中國的政治與社會特點，以及城市社區自治的歷史與傳統，都決定了中國的城市社區自治雖根基于社會，而且其最終發展也必須依賴于社會的發展與成熟，但是，由于它畢竟不是社會自發成長起來的，是政權體系培育的成果，所以，在其發展的過程中，需要政權體系的有力支持，這其中包括權力結構的重新調整、政治體制的變革、行政體制和行政過程的改善、社會管理模式的變化以及有效的財政支持等。政權支持不是政府包攬，而是在城市社區自治的條件下的支持。有了政權的支持，城市社區自治發展就有了有效的體制基礎和財政基礎。

5、漸進發展原則。中國畢竟是一個超大規模的社會，民主的制度基礎和社會基礎都還不雄厚。雖然城市社區自治是新時期推進中國民主政治建設一個有效途徑，但是它的發展也不是一蹴而就的，也需要有一個過程。因此，不論從城市社區自治發展所面臨的基礎和條件來講，還是從城市社區自治自身發展的現實邏輯來講，中國的城市社區自治發展需要積極推進，但是不能冒進，必須走穩妥漸進的發展道路。這種發展模式雖然會使進程減緩，但是它將會使整個過程走得扎扎實實。歷史事實證明：沒有扎實基礎和沒有經歷扎實發展過程的民主，民主的發展必將走入歧途，甚至毀滅自身。

三、推進城市社區自治發展應處理的關系

當前，城市社區自治發展的關鍵，就是如何在這些原則指導下，使憲法和法律所規定的城市社區自治制度在現實的政治生活中全面確立，并得到有效的運作。為此，在推進城市社區自治發展的過程中，策略上必須處理好以下五大關系：

1、處理好城市社區自治中的政府、政黨與自治組織的關系。城市社區自治要發展，就必然要涉及到政府與城市社區自治組織的關系、涉及到黨在城市社區自治中的地位與作用的問題。從大局上講，城市社區自治發展對政府和政黨所形成的內在要求，是處理好政府、政黨和自治組織三者關系的基本出發點。城市社區自治發展對政府和政黨的內在要求有兩點：一是城市社區自治發展要求政府要改變管理方式與職能實現方式;二是城市社區自治發展要求強化社區基層黨組織的建設和發展。現代化的政府管理是城市社區自治發展的體制基礎;黨的基層組織建設和發展是城市社區自治發展的政治保障。在新的歷史條件下，黨的基層組織建設不僅僅體現為加強自身組織建設，強化黨對基層社會的領導;更重要的是體現為黨如何成為城市社區自治的主導力量，從而使黨在推進城市社區自治的同時，在基層社會確立起自己牢固而廣泛的社會基礎。

2、處理城市社區自治中的自治組織與群眾組織、利益組織的關系。改革開放以來，隨著社會結構和社會管理體制的變化，社會自主性力量的增強，社會出現了各種各樣的組織，如，隨著經濟體制和社會結構變化，社會出現了各種新經濟組織、新社會組織，新的群眾自發組織等，其中有的組織就是一種利益性組織，如城市社區中的業主委員會。這些組織的出現是社會發展的必然。這些組織的出現和發育，對于城市社區自治發展，既提供了積極的條件，也提出了尖銳的挑戰。前者體現為，這些組織豐富了城市社區自治的主體力量;后者體現為，這些組織的發育可能會對城市社區自治的功能和地位形成一定的沖擊，城市社區中業主委員會對居民委員會已形成的沖擊，完全說明了這個問題。因此，城市社區自治組織如何協調好與群眾組織、利益組織的關系，保證自治組織在城市社區中的主導地位，直接關系到城市社區自治的生存與發展。

3、處理好城市社區自治中的體制創新和依法辦事的關系。關于城市社區自治，目前，除了憲法有關規定外，還有一部法律：即《居民委員會組織法》。與目前的實踐相比較，這部法律雖然具有一定的超前性，其規定的精神要比目前的實踐更高一個層次，尤其是關于城市社區居民委員會的有關規定。但是，已有的法律規定都還比較原則，尚未具體化。所以，在城市社區自治的建設中，具體的組織建設和工作任務，還需要依據實際情況進行必要的體制創新，如，城市社區居民委員會與業主委員會之間的體制性關系，有關選舉工作的一些細則等等。但是，這些體制創新必須以現有的法律為基礎、為準繩，在法律所規定的原則和所提供的空間下進行，只有這樣城市社區自治的發展才能時刻保持在正確的發展軌道上。

4、處理好城市社區自治中的國際經驗和中國國情的關系。城市社區自治是民主的一種基本形式。作為一種民主形式，在具體的體制、規則和程序上，確實可以參考一些國際性的經驗，如選舉的操作程序、自治中的民主監督、自治中的法律關系等。但是，城市社區自治畢竟是在中國社會、歷史和文化所決定的綜合環境下存在與發展，所以，在借鑒、參考國際經驗的同時，還必須充分考慮到中國的國情，這其中包括中國的民主基礎、國家性質、政權結構、法律規定、文化傳統以及生活方式等。中國城市社區自治的發展必須在國際經驗與中國國情相結合的基礎上走出一條自己的發展道路。只有這樣，中國的城市社區自治才有自己的生命力。

5、處理好城市社區自治中的改革、發展與穩定的關系。現實的發展形勢充分表明，城市社區自治發展是中國社會發展的要求，同時也是中國社會發展的結果。也就是說城市社區自治發展是以社會發展為基礎的，是適應社會發展的要求而發展的，不是為了發展自治而發展城市社區自治。因此，城市社區自治發展，時刻都必須圍繞著社會進步和發展這個核心，只有社會實現了進步和發展，城市社區自治發展才有不竭的發展動力。這就要求城市社區自治的發展不但不能影響改革、發展和穩定的三者協調關系，而且還要保障這三者協調關系的維持和發展。為此，城市社區自治的發展必須以加強黨的建設為基礎，以法律為保障，以實事求是為原則，以發展和穩定為目標。

四、推進城市社區自治發展的幾點設想

解放思想最終的體現就是，大膽的實踐。如果沒有安徽省小岡村農民分田到戶的大膽的實踐，那么到現在人們可能還停留在“實踐是檢驗真理的唯一標準”的解放思想大討論中，或者說，我國的改革開放可能還來的晚些。現在，我市和全國一樣，正在開展第三次大的解放思想大討論活動。不管承認與否，市民社會在我國已經形成，新型的國家與社會之間的關系必將躍出“強國家、弱社會”與“弱國家、強社會”的兩極選擇，而形成“強國家、強社會”的新局面。因此，在推進城市社區自治領域的解放思想大討論中，我們必須在上述五大基本原則的基礎上進行大膽的實踐。

1、逐步恢復城市社區自治的自治性。憲法規定，城市居民居住地區設立的居民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。城市居民委員會組織法也規定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。居民委員會由居民直接選舉產生，選舉方式可以是全體有選舉權的居民選舉產生，也可以組代表或者戶代表選舉產生。我市可以根據城市社區居民對基層民主積極的現狀和城市社區自治組織發展的現狀，選擇一到二個城市社區進行試點，完全放手讓城市居民選舉自己的主任、副主任和委員，完全放手讓城市社區居民委員會自我管理、自我教育、自我服務的開展工作。在試點的基礎逐步向全市推廣，以達到逐步恢復城市社區自治的自治性。

2、調整政策使公共資源向試點城市社區傾斜。目前，我省和我市有許多鼓勵城市社區組織建設的政策，這對于推進城市社區自治發展是積極的。然而，對實行完全放手自治的試點城市社區，現有的公共資源政策是不能滿足試點城市社區推進城市社區自治的發展，另外，推進城市社區自治發展的目的，是發展市民社會、培養市民的民主意識，最終推進我國的民主政治建設，因此，必須加大公共資源的投入。我市可以在現有的鼓勵城市社區組織建設的政策基礎上，調整政策使公共資源向試點城市社區傾斜。具體表現為，通過規劃加大新建社區的公共用房，調整試點城市社區的公共用房，鼓勵試點城市社區興辦第三產業，以提高試點城市社區的經濟收入;免費培訓試點城市社區居民委員會的工作者，提高試點城市社區居民委員會工作者的政治待遇，等。

3、試點將業主委員會與城市社區居民委員會合二為一。隨著《中華人民共和國物權法》的頒布和實施，業主委員會在城市社區普遍建立。而業主委員會，從其產生上看，是由城市社區中的居民通過民主選舉程序選舉組成的。它的組成人員完全是由城市社區居民選舉產生，基層政府的行政命令沒有參與其中，它體現了城市社區居民真實的意思表示，具有城市社區居民自治的性質;從其工作范圍上看，它主要負責城市社區居民小區的物業管理和監督，具有為城市社區居民服務的性質;從其權力歸屬上看，它對業主大會負責，受業主監督;從其工作方法上看，是少數服從多數，具有民主性。因此，業主委員會越來越受到城市社區居的認同。為此，我市可以在城市社區居民對城市社區居民委員會缺少認同感的城市社區中，試點將業主委員會與城市社區居民委員會合二為一，推進城市社區自治的發展。

推進城市社區自治發展，是一個十分艱巨的任務，尤其是在一個“有了幾千年封建社會歷史”的國家里，顯得更加艱巨。它不僅需要我們各級領導干部思想上的不斷解放和身體力行，而且更需要我們各級領導干部大膽實踐和大膽創新。只要我們從大處著眼，從小處著手，中國式的民主政治建設就一定能夠成功。