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我縣土地收購儲備制度實施幾年來，在規范調控土地市場，優化土地資源配置，實現土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用，但目前其運作機制中，仍存在著一些不容忽視的問題。根據上級領導的安排，筆者對我縣土地收購儲備制度實施情況進行了調研，并結合自己在土地管理部門工作多年的親身實踐和體會，寫成調研報告，具體如下：

一、我縣實施土地收購儲備制度的目的

我縣實施土地收購儲備制度幾年來，對盤活城市存量土地，加快國有企業改制進程，強化政府土地集中統一管理，推進土地的市場配置等，發揮了十分重要的作用，也對我縣城市建設發展步伐產生了重大的影響。但縱觀我縣的城鎮建設，不僅與發達地區的城鎮建設無法相比，而且與周邊市縣相比也存在著一定的差距。究其原因，從表面上看，加快我縣城鎮建設需要大量的資金投入，而我縣經濟發展水平還不是很高，依靠財政支付十分困難，導致城鎮建設、項目建設與資金缺乏的矛盾日益突出。但從深層次看，是我縣沒有把縣域土地資源進一步引入到市場機制，沒有把縣域土地資源變成資本運作，實現資本的良性經營，以此來促進城鎮建設的持續，健康和快速發展。而土地收購儲備制度正是基于這種經營城市創新理念而產生的一種新型的土地利用管理制度。因此，我縣應該進一步加大土地收購儲備力度，改變以往在計劃經濟條件下與舊的土地管理模式下多頭管地與多頭供地的格局，收緊地根，變多頭管地和多頭供地為“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的政府統一管地和統一供地的新模式。

二、我縣土地收購儲備機制現狀

我縣土地收購儲備工作起步于20**年7月，成立之初，是在縣政府的組織牽頭下，由相關部門的領導參與組成**縣土地儲備管理委員會，下設**縣土地儲備中心，掛靠縣國土局辦公，中心主任由縣國土局副局長兼任。其工作職責是：受縣政府委托在縣土地儲備管理委員會的指導和監管下，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的前期準備工作。土地收購儲備的任務是將需盤活的土地收回、收購、征用及置換后予以儲存，并通過土地一級開發利用和招標、拍賣，掛牌等出讓形式，盤活存量土地資產，有效地配置土地資源。并根據《張家口市土地儲備實施辦法》的規定，設定了可以實施收購儲備的土地范圍，即1、城鎮規劃控制區范圍內的無主地；2、縣政府統征的土地；3、土地使用期限已滿，依法收回的土地；4、依法收回的荒蕪、閑置的國有土地；5、依法沒收的土地；6、因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其它原因調整出的原劃撥的國有土地；7、以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地；8、因實施城鎮規劃和土地整理，縣政府指令收購、收回的土地；9、土地使用權人申請縣土地儲備中心收購的土地；10、其它需要儲備的國有土地。儲備中心資金運作受縣財政部門和審計部門的指導和監督。具體到實施土地收購儲備的資本全由銀行貸款解決。

基于這種機制的實施，我縣土地儲備工作在縣委、縣政府的領導下以及相關部門的配合下，從我縣經濟建設大局出發，以為小城鎮建設提供足夠的建設用地和保證國有土地資產保值、增值為目地，努力實現“以地生財”，充分彰顯土地資產效益。運作幾年來，共收購收回土地5宗，面積40.06畝，總計土地出讓金258.39萬元，實現政府純收益67.37萬元。尤其是在20**年8月27日，首次敲響了**縣國有土地拍賣第一槌，單畝成交價達16.50萬元，是當時同等區位地價的兩倍有余。但縱觀我縣土地收購儲備工作的總體態勢而言，在其運作過程中，取得一定發展和成績的同時，又面臨著諸多需要解決的問題。

三、我縣土地收購儲備機制中存在的問題

1、在土地收購儲備的資金運營上，融資渠道單一，資金短缺

20**年，國務院下發的《關于加強國有土地資產管理的通知》（通稱15號文件）明確提出，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃撥部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持。這是中央以文件形式第一次對建立土地收購儲備制度，明確收購儲備資金的主要來源提出明確要求，是土地收購儲備機構拓展融資渠道的重要政策依據。但我縣在土地收購儲備資金運營上，雖然有15號文件規定可由縣財政撥款或向銀行貸款解決，但在實際運作上卻是步履艱難。縣財政部門無力撥款，資金只能全部來源于銀行貸款，這樣不僅加大了土地儲備成本，增加了儲備風險，尤其是對一些具有升值潛力，但運作周期長的地塊不敢儲備，也無力儲備。基于以上情況，在進行土地收購的時候，土地儲備中心就只能采取其唯一的一種收購方式----協議收購來運作。但這種收購方式在運作過程中，由于采用的是“先協議收購，后出讓補償”的方式，所以在對土地進行收購的時候，無形之中就存在兩方面的不利：一是不利于土地收購儲備機構成功收購。由于這種收購方式實際上是一種“賒帳式”收購，所以在收購有些土地特別是所謂的“黃金”、“搶手”地塊時，由于用地意向者較多，原有土地使用（所有）權屬單位人出于一種急功近利的思想，就往往置國家法律法規于不顧，將本應該納入土地儲備庫或應該經過收購儲備推向市場的土地，擅自轉讓或買賣于他人，從而導致收購儲備工作陷于一種尷尬被動的局面；二是不利于政府獲取更多的收益。因為協議收購或多或少地會存在土地使用（所有）權屬單位人向土地收購儲備機構討價還價的可能，從“利息”和“付款周期”等角度考慮，“賒帳式”的收購往往是“讓利式”的結果。

2、存量儲備土地較少，土地儲備庫空虛

在土地收購儲備的實際操作中，規避土地收購儲備的行為時有發生，致使一些本應納入收購儲備的土地被紛紛轉手，政府收益大量流失。主要表現在一些工礦企事業單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其它原因調整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權后，無力繼續開發，而又不具備轉讓條件的土地，以及應依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據相關規定，本應納入土地收購儲備，但土地使用權人卻拒絕收購，私自買賣或者以房屋租賃、聯營聯建等名義擅自轉讓土地或改變土地用途等方式進行著私下里的交易，導致國有土地資產大量流失。由于上述情況的存在，致使我縣存量儲備土地較少，土地儲備庫空虛。

3、集體土地的大量非法入市，嚴重影響土地的收購儲備及儲備土地的處置工作

收購儲備土地的最終目的是要經營土地，而經營土地的目的是要通過建立良好的土地市場環境，盤活存量土地資產，實現城市土地資源的優化配置，為城市經濟提供可持續發展的資源保證，在這個前提下，使土地資源實現最大化的資產價值。但我縣的集體土地特別城鄉結合部、交通沿線及周邊基礎設施較好的集體土地大量非法入市，嚴重影響我縣土地的收購儲備及儲備土地處置工作的正常開展。集體土地以“非法批地入市、非法占地入市、非法出租入市、非法轉讓入市”等形式進入土地市場，實際上是一種自由和無序的用地行為，土地價格的隨意性比較大，因此在缺乏有效監管的情況下，在與國有土地的市場競爭中處于優勢地位，從而對國有土地市場形成巨大的沖擊，嚴重影響我縣土地的收購儲備及儲備土地的處置工作，也嚴重影響我縣經營土地市場的健康、有序發展。

四、解決存在問題的建議與思路

1、以新思路解決存在的問題

我縣土地儲備中心儲備資金缺少，財政拔付仍有困難，只能依靠協議儲備，但協議收購又不被土地使用者所認可，推行起來困難重重，步履維艱。要解決這個問題，我縣必須要有新思路。

2、把縣上谷糧油有限責任公司的國有存量建設用地納入土地儲備庫

根據我縣企業改制情況，縣上谷糧油有限責任公司（國有獨資）已完成改制任務，有大量的國有存量建設用地，目前尚保留劃拔用地性質，可由政府協調將其擁有的各鄉鎮中的部分糧庫用地納入土地儲備庫，使土地儲備中心真正做到庫中有地。這樣，一可向銀行融資，二可通過土地一級開發，改變土地用途、增大容積率及公開出讓等措施，提高地價，做到儲備土地的保值增值，為政府創造更大的收益，也為土地儲備積累起寶貴的資金，使土地儲備這個“雪球”越滾越大。

土地儲備資金得到保障后，中心將對區域位置優勢明顯地段的集體建設用地進行合理儲備，通過征收環節，使其成為國有建設用地，并進行土地的一級開發，使其具備供地條件，適時推向市場進行變現，使土地儲備真正步入良性循環的軌道。這樣，“雪球”滾大了，就有能力和精力優先儲備政府支持的項目用地，充分滿足政府為發展地方經濟引進項目對土地的需求，真正發揮出土地儲備對地方經濟發展的重要作用。

3、改變運轉方式

改變傳統的集體建設用地——征收——國有建設用地——收購——出讓，轉變為先收購集體建設用地——征收——國有建設用地——出讓