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黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出了新形勢下“加快推進懲治和預防腐敗體系建設，深入開展反腐敗斗爭”的四項重要措施，即“加強廉潔從政教育和領導干部廉潔自律”、“加大查辦違紀違法案件工作力度”、“健全權力運行制約和監督機制”、“推進反腐倡廉制度創新”。筆者認為，在這四項措施中，健全權力運行制約和監督機制在當前具有最重要的意義，應作為新形勢下反腐倡廉建設的重點工程。

健全權力運行制約和監督機制能從源頭上遏制腐敗

為何要將健全權力運行制約和監督機制作為新形勢下反腐倡廉建設的重點工程?筆者之所以這樣主張，理由主要有三:

首先，新形勢下發生的眾多腐敗案件，特別是各級主要領導干部和管人、管錢、管審批的干部腐敗案件，發生的重要原因是權力運作缺乏有效的制約和監督。一些地方和部門的“一把手”往往在人、財、物以及工程項目的規劃、建設等重大事項的決策上有幾乎絕對的權力，盡管他們的多數決策也通過了某種會議的集體討論和走了某種程序，但這些討論和程序有不少只是形式上的，很難或基本上不構成對其權力的制約。

其次，在市場經濟和對外開放的條件下，權錢交易、權色交易對擁有炙手可熱的權力的人往往具有很難抵制的誘惑。對此，加強廉政教育是必要的和必需的，但廉政教育對于腐敗的預防作用由于現實客觀環境的種種限制而難以有效發揮。現實案例中就有一些領導干部往往在臺上做著廉政報告，臺下卻做著腐敗交易。因此，我們必須建立健全權力運行制約和監督機制，讓其臺下的腐敗交易協議不能達成，即使達成了也不能實施。只有這樣，才能使其臺上的廉政報告真正產生實際的效果，教育更多的干部不腐敗。

最后，相對于對腐敗分子的嚴查嚴打，健全權力運行制約和監督機制之所以更重要，是因為嚴查嚴打的主要功能是治標，而建立健全權力運行制約和監督機制的基本功能是治本，即能從源頭上遏制腐敗。權力運行的制約和監督機制雖然不能構建絕對的“不能腐敗”環境，但是確實能給腐敗設置重重障礙，形成相對的“不能腐敗”環境。

健全權力運行制約和監督機制的三點建議

既然健全權力運行制約和監督機制對于反腐倡廉建設如此重要，那么我們如何健全呢?筆者對此有三點建議:

其一，制定《政務公開法》和《行政程序法》，通過公開、公正、公平的法律程序制約權力的行使。去年《政府信息公開條例》正式施行，這不僅對于保障公民知情權、建設法治政府有重要意義，而且對于反腐倡廉建設亦具有或更具有重要作用。但該《條例》尚有三項局限:一是位階低(僅為行政法規)。不僅不能對相關法律(包括此前的法律和此后將要制定的法律)起指導協調作用，而且現有的和之后制定的任何相關法律作出了與《政府信息公開條例》不同的規定，人們都要服從法律而不是服從《條例》，從而使《條例》的功效大打折扣。二是調整范圍窄。該《條例》僅調整政府而不是整個國家機關的行為，從而難以規制整個公權力的運作，特別是執政黨權力的運作。三是規制重點不突出。就反腐倡廉建設而言，需要公開、透明的信息重點不是政府機關或其他國家機關獲取和保存的一般信息，而是公權力的運作信息，即政務信息。為克服以上三項局限，建議全國人大制定專門的《政務公開法》，或在《政府信息公開條例》的基礎上制定以政務信息公開為重點的《信息公開法》。

對于反腐倡廉，要制約公權力的行使，與制定《政務公開法》相比，有更重要意義的是制定《行政程序法》。去年湖南省制定了《行政程序規定》，反響和影響都不錯。但那只是一個規章，位階太低。筆者建議全國人大制定全國統一的《行政程序法》，重點規范行政決策程序和行政執法程序。并且在《行政程序法》出臺后，由中共中央發文，要求各級黨委和黨的工作部門均參照適用。特別是對于《行政程序法》確立的決策程序，各級黨委在決策時必須適用。

其二，由地方各級人大中的中共黨員代表組成各級黨的代表會議，在地方各級黨的代表大會閉會期間行使黨的代表大會職權;由地方各級人大常委會中的黨員委員組成各級黨的代表會議的常設機構，在地方各級人大閉會期間行使黨的代表會議的職權。地方各級黨委和黨委的重要權力部門(如組織部、紀委、政法委等)每年定期或不定期向相應黨的代表會議或其常設機構報告工作和重大決策、重要事項，接受黨的代表會議或其常設機構的審議，黨的代表會議或其常設機構對黨委和黨的工作部門的工作可以提出質詢、詢問，被質詢、詢問的機關必須當場或限期答復。建立這樣的機制有利于通過正式的民主組織形式對各級黨委和黨的工作部門的權力運作予以制約。

建議構建這樣的權力制約機制的理由有三:第一，我國的政治體制不同于西方國家的政治體制。執政黨直接行使一定的國家公權力，特別是直接行使國家和地方重大事務決策的權力，故有加強制約的必要。第二，建立黨代表大會常任制成本太大。黨代表大會常任制將使地方各級每年的“兩會”變成“三會”，且黨代表大會常任制要真正發揮作用，還要選舉產生常設機構，才能對作為權力執行機構的黨委會、黨委常委會及黨委工作部門進行日常的和實際的制約監督。但如果這樣做，不僅成本大，而且遠不如由黨代表大會授權地方各級人大中的中共黨員代表組成各級黨的代表會議和地方各級人大常委會中的黨員委員組成各級黨的代表會議的常設機構行使制約監督權有效。第三，地方各級人大中的中共黨員代表和地方各級人大常委會中的黨員委員既是經人民直接或間接選舉產生的，代表人民，又是在民選前經黨代表大會確認推薦的，從而能代表相應地域的全體黨員。故其對黨委會、黨委常委會及黨委工作部門行使職權進行制約監督就不僅具有合法性、正當性，而且更具實效性，因為由各級人大中的中共黨員代表和地方各級人大常委會中的黨員委員組成的機構對于黨委會、黨委常委會及黨委工作部門具有相對獨立性。第四，目前這種制度之所以建議僅限于在地方而暫不在中央實施，是因為此種制度創新應有一定的試驗期，先在地方試驗風險較小。

其三，加強權力運行制約和監督機制的整合與協調。這包括三個方面的工作:一是加強黨和國家整個反腐敗機構的整合與協調，應在紀委的統一領導下，協調好監察部門、國家預防腐敗部門、檢察院反貪部門、審計部門等機構的反腐、防腐職能。建議通過一個綱要性文件，明確各自的分工和各自在整體中的地位，以及整體中各個環節的聯系、銜接，使各機構能更好地分工協作，形成更有效的運作機制。二是加強反腐敗機構與人大常委會、人大中黨員代表和人大常委會中的黨員委員組成的機構(筆者在第二個建議中建議設立的機構)的聯系，使制約與監督有機地結合起來。三是通過機制的整合、協調推進具體制度的有效運作。例如，就公職人員家庭財產申報制度而言，其有效運作就需要相關機構和各個環節的協調、合作:首先要有申報登記，其次要有審核調查，再次要有一定形式的公布公開(可從公開虛假申報者的信息做起，逐步擴大公開的范圍)，最后還要有對違法者的查處。只有通過各相應機構的協調、合作，才能使該制度有效地運作。