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一、基本狀況

（一）黨風廉政教育漸入人心。近年來，我市各級黨委、政府和紀檢監察機關按照中央紀委、省紀委歷次全會的部署，圍繞我市開展黨風廉政建設和反腐敗工作的實際，認真研究，突出重點，制定措施，狠抓落實，在黨風廉政教育方面進行了積極的探索。一是深化“讀書思廉”活動。自1998年以來，市紀委根據黨風廉政建設和反腐敗工作的總體要求以及當前存在的苗頭性、傾向性問題，有針對性地向全市局級以上黨政領導干部推薦“讀書思廉”文章，要求他們結合自身實際對照學習。截至目前，已累計推薦反腐倡廉文章100余篇，學習材料近百冊。從2003年開始，我市又把這項活動向領導干部家庭延伸，使“讀書思廉”活動走進了家庭，走向了社會。同時，市紀委、監察局向局級以上領導干部的配偶及子女發出專函，要求他們在日常生活中發揮好“保廉助廉”的作用，筑牢家庭“防腐墻”。二是開展“家庭助廉”活動。去年，我市的7個縣（市）區在領導干部家屬中普遍開展了法紀條規、警示、典型示范、家庭美德、社會公德等“五項教育”，評選出“廉潔家庭”54戶。組織600余名領導干部參加反腐倡廉知識性考試，有近百名領導干部的配偶參加了答題競賽，收到了較好的效果。今年又舉辦了反腐倡廉書畫展，文藝表演，并編排電視劇，營造了“家庭助廉”的良好氛圍。三是利用新聞媒介加大反腐敗宣傳教育力度。海城市紀委、監察局在報紙、電臺、電視臺等新聞媒體上分別開辦了《廉政視點》、《廉政聚焦》、《廉政廣角》、《廉政之聲》等欄目，定期刊播有關反腐倡廉方面的內容，收到很好效果。最近，他們作了一次調查，科級以上黨政領導干部信訪案件同比下降了40%，群眾滿意率同比提高了4.5個百分點。

（二）制度建設日趨完善。近年來，我市針對權、錢、人等容易滋生腐敗的關鍵部位和薄弱環節，加大了對干部任用、權力制約、資金使用的監控，積極推進了機制和制度上的創新。一是財政制度改革。我市自1998年開始推行政府采購制度，至今政府采購資金總額已達3.4億元，節約資金2960萬元。采購范圍從貨物類逐步向工程類和服務類延伸，僅今年上半年工程和服務采購資金額度就達1231萬元。此外，我市還不斷深化會計委派制度。目前，全市共向771個單位委派會計395人，7個縣（市）區都成立了財務結（核）算中心。實行會計集中核算后，財務人員由215人精簡到現在的19人，僅為原有人數的8%。全市還取消了所有執收執罰單位預算外收入過渡賬戶，對預算外資金全部實行了“收支兩條線”。二是干部人事制度改革。2002年，我市開始對領導干部任免實行票決制，目前已對237人實行了票決，對284人進行了任前公示。海城市進一步擴大范圍，對其市管干部任用一律實行票決制。岫巖縣對違反干部人事制度的21名領導干部進行了組織處理，其中誡勉16人，免職4人，降職1人。三是領導干部經濟責任審計制度。2003年，市紀委、市委組織部、市審計局等部門聯合下發了《關于開展領導干部任期經濟責任審計工作的意見》。對29個單位領導干部進行了經濟責任審計，涉及領導干部31人。四是經營性土地使用權出讓招投標、建筑工程項目公開招投標、產權交易進入市場等項制度。2003年，市級建筑工程項目24項，建筑面積40萬平方米，工程總造價2.7億元，全部實行了招投標。2002年3月，我市還成立了土地儲備交易中心，首次拍賣國有土地使用權，拍賣額達1.101億元。產權交易中心自成立以來，已成交企業累計169戶，涉及資產總額約33.76億元。

（三）監督機制初顯成效。幾年來，我市通過不斷探索監督方法和手段，拓寬監督渠道，逐步建立和完善了約束權力的制約機制。

以“一把手”為重點，健全內部監督制約機制。2000年以來，我市通過廉政談話、述職述廉、廉政考核等措施，切實加強了對黨政“一把手”的監督。一是堅持任職廉政談話，實施任前監督。市、縣（區）兩級紀檢監察機關堅持對新任領導干部任前廉政談話制度，對有信訪反映或輕微違紀問題的領導干部及時提出誡勉。2002年以來，相繼同400余名領導干部進行了任職廉政談話或誡勉談話。二是實施廉潔自律承諾及報告公示制度,實施任中監督。近年來，我市所屬100個部門或單位的127位黨政“一把手”每年都要同市委、市政府簽訂《廉潔承諾書》。有的縣區還將這一制度擴大了范圍，做出了硬性規定。如岫巖縣28名縣級領導干部公開作出廉潔承諾，提出在年末評議中滿意率未能達到60%的領導干部自動辭職。同時，還將承諾通過新聞媒體向社會公開，主動接受群眾監督。三是堅持述職述廉,實施任后監督。我市堅持各級領導干部每年度必須在本部門或單位干部會議上進行述職述廉，由群眾進行民主測評。同時，還組織人大代表、政協委員等對領導干部落實黨風廉政建設責任制、廉潔自律、工作作風等情況進行監督考查。對群眾意見較大的領導干部，由紀委找其談話，指出廉政方面存在的問題，提出整改意見，并要求談話對象限時報告整改情況。去年我市下發了《*市落實黨風廉政建設責任追究辦法》，細化了責任追究的內容、程序。一年多來，全市對41名領導干部實行了責任追究。其中，縣處級以上領導干部14人。四是召開專題民主生活會，實施日常監督。我市各級黨組織充分利用黨內監督這一重要形式，加強了對黨內民主生活會情況的監督和指導。對問題較多、群眾意見較大的領導班子，指令召開專題民主生活會，重點幫助整改。許多單位還聘請了廉政監督員。去年，我市在岫巖縣開展了社區試點，岫巖縣紀委從社會各界聘請了112名監督員，又從鄉鎮科級領導干部的鄰居中聘請了328名監督員，把對領導干部的監督觸角向八小時之外延伸，實施全程全方位監督。

以“三項制度改革”為重點，健全權力運行監督機制。近年來，我市以深化三項制度改革為切入點，逐步建立健全了權力運行的監督機制。一是深化行政審批制度改革，規范“事權”。2001年，我市成立了*市公共行政服務中心，目前已有46個部門的152名工作人員進駐該中心辦公。與此同時，我市還共清理審批事項893項，累計減少行政審批事項505項，減幅達56.6%。三年來，共辦理各項業務140039項，在承諾時限內辦結率達100%，群眾滿意率始終穩定在99%以上。7個縣（市）、區也相繼成立了公共行政服務中心，有的還開始在鄉（鎮）、街道試點，全市有29個鄉（鎮）、街道成立了便民服務中心，初步形成了三級行政服務網絡。二是加強財務收支管理，規范“財權”。我市嚴格執行“收支兩條線”，認真開展了清理“小金庫”等工作。去年，全市共對70個單位的“小金庫”進行了清理，查出違紀金額3067萬元，處分5人。同時，我市還在基層推行村級財務公開，三縣一區共對671個行政村的財務進行了審計，審計金額達2.23億元，查出違紀資金1261.3萬元。三是推進干部人事制度改革，規范“人權”。2002年以來，我市加強了對《黨政領導干部選拔任用工作條例》落實情況的監督，積極推行公開選拔、競爭上崗、任前公示、考查預告、任免票決以及干部的交流回避、重要崗位輪崗等項制度，干部任用工作的民主化、科學化程度不斷提高，有效地糾正了選人、用人上的不正之風。

以“三公開”為重點，健全民主監督機制。近年來，我市以推行政務、村務、廠務“三公開”為載體，大力推行基層民主政治建設。在工作中，我市堅持傳統模式與現代手段相結合，積極采用網絡、廣播、報紙、觸摸顯示屏、熱線電話等方式，不斷提升政務公開的水平。同時，進一步拓寬民主渠道，大力推行民主評議、質詢、聽證等民主監督形式，充分發揮大人法律監督、政協民主監督和新聞輿論監督的作用，充分依靠廣大群眾參與，把權力運行置于群眾監督之下。去年，我市認真落實領導干部廉政談話、重要項目報告、健全組織生活等多項制度，對領導干部實行監督。市紀委主要領導同志先后與80名新提拔的局級領導干部進行了廉政談話；對17名群眾反映有一定問題但尚未構成違紀的局級領導干部進行了誡勉談話；有26名領導干部在出國、子女升學、婚喪嫁娶等重大事項向市紀委常委會作了報告。

二、存在的突出問題

幾年來，我市在黨風廉政建設方面做了大量工作，進行了多方有益的嘗試，并在形式和內容上不斷創新。但是，也仍有一些不盡人意的地方，少數黨員干部違法違紀問題時有發生。這中間，既有主觀上的原因，又有客觀方面的因素，從中可以看出我們的實際工作存在的薄弱環節。

（一）教育方面。一是對教育的重視程度不夠。一些單位對反腐倡廉教育在構建懲治和預防腐敗體系中的重要作用認識不足，認為教育是軟任務，是“務虛”，查處案件才是硬任務，是“務實”，因而在實際工作中出現了輕教育、重查案的傾向。在學習上往往流于形式，停留在一般性的照本宣科上，對學習教育的效果缺少必要的監督落實，導致教育不深入，不系統，不經常。特別是對基層黨員干部的教育，時常出現“死角”。如三冶公司現有職工7799人，黨員干部2937人，其中常年在外施工的7400多人分布在全國10個省市，占職工總數的90%以上。在此情況下，由于“鞭長莫及”，一些領導干部長期不學習，不參加組織生活，致使違法違紀案件時有發生。去年以來，三冶紀委僅查處這方面的違法違紀案件就有24件，處分黨員干部24人。二是教育的實效性不強。盡管有些單位在學習教育上做了一些積極探索，但是由于缺少看得見、摸得著的身邊人和事作為題材，造成在教育效果上不能達到入情入理、入腦入心，收效甚微。幾年來，經過“三講”、“三個想一想”等教育，廣大黨員干部的防腐倡廉的意識雖然有所增強，但卻仍有少數領導干部也“講”了，“想”了，可就是違法違紀錯誤照犯不誤。去年我市查辦的縣處級以上領導干部112人，這些案件多數發生在“三講”、“三個想一想”教育之后。三是教育整體合力不強。這次調查我們發現，有些基層把對黨員干部進行反腐倡廉教育看成是紀檢監察機關的事，與己無關。工作上缺乏統一協調，各彈各的琴，各唱各的調，不能有效地形成整體合力，大格局很難形成。這就造成教育各自為政，內容枯燥，形式單一，缺乏感染力，效果不佳。

（二）制度方面。一是有些制度的出臺缺乏相應的配套和細化措施。就目前的狀況而言，現有的制度多缺乏可操作性，只規定允許做什么，不允許做什么，而缺少違反了規定怎么處理等一些內容。有些制度仍然停留在說在嘴上，寫在紙上，貼在墻上，落不到實處，收不到良好效果。二是有些制度的出臺落后于實踐。一些單位制定的制度多滯后于形勢，不能與時俱進。往往是因黨員干部出現了問題，造成了不良影響或產生嚴重后果時，才出臺制度來堵塞漏洞，這就很容易出現“亡羊補牢”的現象。三是有些制度落實不到位。我們調查時發現，一些單位在制度出臺后，沒有進行及時的宣傳、學習和貫徹，有的黨員干部對制度的內容不甚了解，甚至連出臺的時間都不知道，結果出了問題后按照規定“對號入座”，一些黨員干部不理解，給工作造成被動。有的基層黨政組織對制度的重要性認識不足，視而不見，違而不糾。也有的單位在執行制度上失之于軟，失之于偏，落實不到位。因此，造成違法違紀案件時有發生，量紀時出現畸輕偏輕的問題。

（三）監督方面。一是監督意識不強。一些黨員干部對黨內監督缺乏足夠認識，對黨內監督漠不關心，缺乏信心。有的黨員干部對于損害黨的形象的違法違紀行為，雖然內心很氣憤，但卻事不關己，高高掛起，怕得罪人，不敢監督，使監督功能軟弱無力。二是監督渠道不暢。個別領導干部對黨員的監督權利不重視，不讓監督；一些黨員干部認為監督與己無關，不愿監督；有些領導干部“首長意志”濃厚，干擾監督。特別是在現有的政治體制下，紀檢機關對同級黨政領導干部或下級黨政主要領導干部實施有效監督是非常困難的，對“一把手”的監督尤其軟弱無力。就目前的狀況而言，我們的監督機制仍有諸多不完備之處。實施黨內監督只停留在理論上的理解，而實際情況卻是同級監督不了，下級監督不著，上級監督不夠。微觀監督多，宏觀監督少，只注重對具體事務監督，忽視了對事關全局決策和大政方針的監督。對個人監督多，對組織監督少，往往一句“集體研究決定”成為一些違紀者的擋箭牌。被動監督多，主動監督少，忽視事前防范、事中約束，偏重事后查處。

三、產生上述問題的原因

一是反腐敗任務的艱巨性、復雜性、長期性決定了人們在反腐敗斗爭面前還缺乏經驗，反腐敗的思維方式和解決問題的方法還有待于研究和探索。有些黨政組織對黨風廉政教育缺乏足夠的認識，所采取的一些措施和辦法還只停留在治標層面。有時急功近利，淺嘗輒止。

二是領導干部執行和遵守制度的意識不強。有些領導干部，特別是黨政“一把手”聽不進反面意見，獨斷專行，認為自己是“一把手”就該說了算，民主意識淡薄。

三是相關部門監督還不到位。有的上級部門對下級部門只是業務上的指導，而沒有實施有效監督，致使個別單位即使存在問題，也無人過問。

三是權力運行透明度不高。群眾不知情，無法監督。對制度的執行缺乏必要的監督檢查。制度制定之后，如何執行？誰去負責監督檢查？怎樣保證制度順利執行？班子“一把手”執行制度的不自覺及相關部門監督檢查的不到位，使制度執行起來大打折扣。

四、解決問題的方法

應該說，在現有的國家政治架構和社會經濟條件下，建立健全教育、制度、監督三者并重的預防和懲治腐敗體系，對于從源頭上遏制腐敗現象滋生蔓延的趨勢，不失為一種積極有效的措施。它表明了我們黨執政為民、從嚴治黨治政的立場。在這個體系中，制度是基本的保障，是根本性措施；教育和懲治則是重要的職能，是必要性措施。只有充分運用好教育、制度、監督三項措施，形成高壓態勢，我們才能較好地解決腐敗問題，取得人民群眾的認同。當前在三項措施的運用上，要重點做好以下幾點：

（一）在黨風廉政教育上，要突出“四性”。一是針對特點，增強指導性。教育不能搞“一刀切”，要針對不同職務、不同年齡結構、不同文化層次、不同工作崗位人員的特點，按“需”施教。教育內容要體現個性，各有側重，做到“一把鑰匙開一把鎖”。對領導干部要注重突出“三個代表”重要思想的學習和“入黨為什么、當官干什么、身后留什么”的教育，引導他們自重、自省、自警、自勵，立黨為公，執政為民；對普通黨員干部，重點進行黨的宗旨教育，使之堅定建設有中國特色的社會主義的信念；對職工黨員，要通過黨課等形式，著重進行理想信念、愛崗敬業等教育。二是把握動向，體現前瞻性。面對復雜多變的形勢，需要我們對改革中出現的許多熱點、難點、疑點問題，及時了解分析原因，研究對策和措施。黨員干部工作到哪里，黨風廉政教育就實施到哪里。特別是要注意及時了解黨員干部的思想狀況，把握思想脈搏，以超前的意識和工作敏感性，發現和抓住苗頭性、傾向性問題進行教育。三是創新方法，強調多樣性。由于黨員干部隊伍的思想水平、文化層次、理論素養等各不相同，進行黨風廉政教育一定要采取靈活多樣的方式方法。如典型教育法、形象教育法、現場教育法、活動教育法、對比教育法等。四是著眼長遠，注重預見性。在進行黨風廉政教育的過程中，隨著時間和環境的變化，黨員干部的思想也難免會隨之發生變化，出現新特點，要把握黨員干部的思想動態，掌握“活的思想”，做到教育在先，引導在前，并及時強調紀律，強化防范。要堅持把現時教育與長遠教育結合起來，善于預見未來黨風廉政教育工作的趨向，使黨風廉政教育始終走在黨員干部思想變化的前列。

（二）加強黨風廉政制度建設，要完善“三制”。一是建立健全選人、用人的機制。要全面貫徹《黨政干部選拔任用工作條例》，切實加強督促檢查。制定并認真執行選拔任用干部差額推薦、差額考查、差額醞釀、差額票決和任前公示、民主測評、辭職辭退、責任追究等多項配套制度。二是建立健全行政權力制約機制。要完善《全委會議議事規則》、《常委會議議事規則》、《重大事項集體表決制度》，嚴格按照組織程序討論決策重大事項。要嚴格規范行政審批行為，對行政審批項目要進一步規范和清理，提高審批透明度，全面推行首問責任制、服務承諾制、限時辦結制、失職追究制等項制度。要運用市場機制規范權力運行，完善并嚴格執行建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、政府采購、產權交易等制度。三是建立健全財政資金監督機制。加強對縣（市）區、鄉（鎮）、村（委）三個層次的財政資金監管，推行財會集中結算制度，實行政務、村務、廠務“三公開”，農民負擔、農業稅收、中小學收費、干部任前“四個公示制”，落實“收支兩條線”各項規定，完善部門預算、國庫集中收付和預算外資金統一管理的政府預算體系，堅決取消“小金庫”。

在此基礎上，強化責任追究意識。各級黨委、政府要認真貫徹黨風廉政建設責任制，按照“一職雙責”的要求，切實承擔起領導責任，重點抓好責任分解、責任考核、責任追究三個關鍵環節，保證責任制落到實處。

（三）加大黨內監督的力度，理順“三個關系”。一要深入貫徹落實《黨內監督條例》，采取多種形式，大力宣傳《條例》的重大意義和各項規定，解決監督落實不到位的問題。全黨同志特別是領導干部要熟悉《條例》，讓全社會了解《條例》，營造學習、宣傳、貫徹《條例》的良好氛圍。黨的各級組織、黨的專門機關、廣大黨員要按照《條例》有關的監督職責，敢于監督，靈活監督，提高監督工作的責任意識和監督的主動性。把對黨員干部的監督貫穿于干部的選拔、教育、管理的全過程，真正做到領導干部的權力行使到哪里，監督就實行到哪里。二要完善各項監督機制，解決制度落實不到位的問題。要實行信訪監督卡制度，及時對有輕微問題的黨員干部發放信訪監督卡，督促其及時改正。要完善信訪監督卡制度的配套措施，把“監督卡”的發放逐步引入到干部的提拔任用、業績評定及年終考核等領域；要實行述職述廉制度。各級領導干部每年都要在有本單位、本部門干部職工參加的會議上進行述職述廉。要開展測廉評廉活動，對群眾滿意率達不到80%的領導班子或領導干部本人，找其談話，進行告誡勸勉；要實行廉政談話制度。上級紀委要同下級黨政主要負責人進行廉政談話、誡勉談話和警示談話。對于問題突出、群眾反映強烈的基層班子，紀檢監察機關要在該單位召開指定內容的專題民主生活會，限令其及時解決和糾正；要實行經濟責任審計制度。加大對領導干部的離任審計力度，逐步推行領導干部任期經濟責任審計，不斷擴大經濟責任審計的范圍；此外，還要實行領導干部個人重大事項報告制度、領導干部個人財產申報制度，建立健全領導干部廉政檔案，并把上述幾項制度向基層、重點部門延伸。三要落實黨風廉政責任制，解決領導干部責任追究不到位的問題。要把監督工作的職責和任務納入到黨風廉政建設責任制之中，層層落實監督責任，堅持自上而下、自下而上以及同級領導班子內部監督相結合的原則，形成全方位、系統化監督網絡。要實行監督工作的責任追究。黨的各級機關和領導干部，特別是主要負責人要切實擔負黨內監督的領導責任，對監督不力造成影響的，要按照黨風廉政建設責任制的規定追究相關責任。要緊緊抓出監督的重點對象、重點環節和重點部位，采取綜合措施，加大監督力度，保證監督實效。各級黨政機關要設立舉報電話，認真受理、及時核查群眾舉報的各類問題，對違紀違法的要依紀依法嚴肅處理。

在做好上述監督工作的基礎上，紀檢監察機關要加強自身的能力建設，處理好“三個關系”。即：一要正確處理與同級黨委的關系。各級紀檢監察機關要在同級黨委、政府的領導下，認真研究黨員干部隊伍中存在的突出問題，努力從源頭上探索新的方法和新的途徑，積極爭取同級黨委的支持，把構建教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系納入黨委工作議程。要站在全局的高度來研究問題和解決問題，從而保證領導上的支持。二要正確處理與相關部門的關系。在構建教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系中，各級人大、政協、組織、人事、宣傳等部門均發揮著其各自的優勢，發揮著積極的作用。因此，要加強與上述機關和部門的聯系和溝通。要充分發揮人大依法監督，政協民主監督的職能，疏通黨外監督的渠道。要加強與組織人事部門的聯系，充分發揮組織處理和紀律處分的雙重作用。要加強與宣傳思想部門的聯系，通過廣播、電視、報紙等大眾傳媒，把構建這一體系作為當前思想宣傳工作的一項主要內容，形成良好的宣傳輿論氛圍。三要正確處理與案件查處的關系。構建教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系是加大源頭防腐力度，提高勤政廉政意識的重大舉措，也可以說是保護干部的一種根本性措施。案件查處是對黨員干部違法違紀行為乃至腐敗問題的調查和懲處，是嚴肅黨紀國法的一種必要手段。在客觀形態上講，二者是相對獨立，相輔相成的。但在實際內容上，后者從屬于前者，是預防和懲治腐敗體系中監督職能的另一種表現形式。因此，要通過案件查處手段的運用，鞏固教育、制度、監督三者并重的預防和懲治腐敗體系的建立和完善。