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一、對“牽牛式委托衛生執法”的思考

在前一輪的衛生監督體制改革中，各地衛生行政機關按既定方針辦事，既“內設”

了一個衛生監督機構（處、科或股），又“下設”了一個具有獨立法人地位的、低一

級的、專職對口委托衛生執法的事業單位，即“衛生監督所”。為了能夠順理成章的將有關衛生法律法規內容“集中授權委托”于衛生監督所執行，衛生行政機關在相關文件中把上述“內設”與“下設”的兩個機構一同命名，統稱為“衛生監督機構”。至此，各地衛生行政機關在自身不配備衛生監督執法隊伍的條件下，充分發揮了衛生執法主體與委托衛生執法的雙重權力作用。其精心設計是把每部衛生法律法規的職權職責拆分層次執行，使“內設”衛生監督機構不但行使執法主體權力，而且直接把持與監管“下設”衛生監督機構開展“被委托衛生執法”工作，后者實際上是一種“牽牛式委托衛生執法”，其運行的職權職責令人眼球模糊，它象是在“借鑒公、檢、法的司法銜接運作方式”，但一經法理分析，即知它權責分離、“形似質異”。法院、檢察與公安部門雖然存在刑事案件移交的司法銜接工作關系，但是，三個部門不是隸屬上下級關系，而且各自成為相應法律法規執行主體，各部門的司法權力與責任是獨立而完整的。而在上述衛生監督執法體制運行中，“內設”衛生監督機構是上級領導，既是執法者又是監督執法者；與此同時，“下設”衛生監督機構是被直接領導者，既是“被委托者”又是“被監督者”，在各項具體執法過程中，要始終執行著“下級（下設）服從上級（“內設”）”的政令、時時處于“向上對口”、“聽任服從”與“責任承擔”的工作位置，由此可見，各地現行授權委托衛生執法是一種權責委托不完全、不對稱的執法運行模式。由于我國的行政程序法尚未出臺，即國家對行政委托的程序和形式要件未做明確規定，所以，目前的授權委托衛生執法模式尚且缺乏法律依據與程序規范，它僅僅是一家之“探索”，其運作在各地已凸顯了諸多工作弊端。也可以說，這種“牽牛式委托衛生執法”是導致廣大基層衛生監督所執法力度軟弱與執法地位劣勢的最直接、最根本的原因。

二、對“名不副實衛生監督”的思考

當前各地衛生監督所的機構設置、編制性質與執法定位都是來源于衛生部的衛

生改革意見，實質上是各地衛生廳局依照政令、設計內部衛生監督執法權責格局的產

物，是各地衛生廳局法制權力掌控與責任承擔品質的表現。其中的衛生監督所設置及

其“被委托衛生執法”的專職身份，至今尚未見到國家相關法律法規明文授權與明確規定，其合法性地位一直備受編委與法學等界的極大質疑。然而，自從各地衛生監督所成立以來，在每項衛生監督執法工作中，自始至終都滲透著“衛生執法主體”（執法文書及其權力把關等）與“委托衛生執法”（執法人員及其具體作為等）的雙重內涵，尤其是在衛生行政許可與衛生行政處罰等運作程序中，“執法主體”與“受委托執法”的作為交替進行，盡顯了“程序層折”特色，致使衛生行政高成本、低效率。同時，衛生監督執法名詞稱謂也隨之豐富多彩，既有稱“衛生監督”、“衛生監督執法”、“衛生執法監督”、又有稱“衛生執法”、“衛生行政執法”或“衛生行政監督”。從法學理論至部門文件、從執法運用到民眾用語，從學術交流乃至論壇文章，人們都可以見證到“衛生監督執法”有著上述的文字名詞表達，衛生監督執法稱謂的不統一，令人莫衷一是，目前，盡快地把它們統一稱謂是法理學的需要，也是工作規范化的需要，查閱《現代漢語詞典》中的相關名詞解釋：“衛生----能防止疾病，有益于健康；監督----察看并督促；行政----執行國家權力；執法-----執行法律······”。顧名思義：國家設立的衛生部門都有著共同的工作目標，即在“防治疾病，有益健康”上全心全意的為人民服務；“衛生監督”一詞雖然是我國最元老與最常用的衛生執法工作用語，在字義上也體現了衛生部門“全心全意為人民健康服務”與“構筑社會衛生和諧”的工作理念，但是它缺乏了與時俱進的“依法衛生行政”內涵，故此，如果能夠把“衛生監督執法”作為全國同行的工作與理論規范的統一稱謂、并相應的把“衛生監督所”、“衛生監督員”分別更名為“衛生監督執法局”、“衛生監督執法員”，則是從事內容的完整字義表達、是貼切的，必要的。

三、對“內設與外設機構尊卑有序的思考

縱觀全國各地衛生監督執法現狀，各個“相同地方”都有兩個歸屬“相同名稱”的衛生監督機構，并且也都執行著“相同的衛生法律法規”，這不得不令人質疑：“各地衛生部門在前一輪衛生體制改革中為何需要機構重疊與人力資源浪費？”殊不知：在相同地方的兩個歸屬“相同名稱”的衛生監督機構中，由于有著被“內設”與“下設”之分，使機構本質上就有著“尊卑貴賤”之別，所以，機構設置“原創者”一直認為這并非兩個機構重疊，而是“體制改革創新”，而且這種“獨辟蹊徑、敢為人先”的內在，在衛生外界是鮮為人知的、也是很難理解得了的。因此，“內設”衛生監督機構具有“衛生執法主體”資格，其衛生監督執法位置“內設高置”，所有工作人員是公務員編制；而“下設”衛生監督機構則是“專門被授權委托衛生執法”責任單位，衛生監督執法位置“下設外為”，故而該類單位編制性質在各地是“五花八門”，不一一而論；“下設”衛生監督機構執法人員統稱為“衛生監督員”，可是人員編制身份在全國是多種多樣的，既有公務員、參照公務員、又有事業編制等等。我們從現實上、從論壇網友的相互交流中都可見證到：當前，有些基層衛生監督所，尤其是處于經濟后進地區的縣級衛生監督所，由于難以得到上級與政府部門的相關支持，工作處境每況日下，存在衛生監督執法經費空缺、執法設備、取證工具匱乏、辦公環境條件差劣、工作薪酬待遇低下，甚至拖欠······工作中人心渙散。由此，嚴重影響了衛生監督執法機制的正常運行，產生了工作的惡性循環，使衛生監督執法形象不能夠樹立。當前這種衛生監督執法角色的等級差別、工作待遇不公的構架狀態，究其肇因是在前一輪改革中存在“以人為本”觀念的偏差，是尊卑有序的落后觀念鬧騰的結果；它導致了衛生監督所位處劣勢、使衛生監督執法工作產生多層次摩擦、內耗與矛盾，因此，呼吁應當及早進行革除。

四、對“衛生監督執法體制改革問題”的思考

經過前一輪體制改革而建立的衛生監督機構，各地在運行中出現了這樣那樣一些問題，很多人就此而對機構改革不以為然，其實，這并不是機構改革的本質上出現了問題，恰恰相反，在相當程度上是因為機構改革駕馭上出現偏差，體制創新不到位、改革過程不徹底所造成的。其實，改革必需遵循客觀規律，不能有歪打正著的僥幸心理。“哀莫大于心死”，令人哀時也莫過于衛生監督執法體制運行中出現了這樣那樣的問題，而決策層熟視無睹、明哲保身，或陷入了唯我獨尊的貴族狹隘與虛妄之中，因而缺失了改革銳意與核心力量，廣大基層衛生監督員只能“望梅止渴”；或者在論

壇等處從發表牢騷以“調節心態”到“玩世不恭”乃至“麻木不仁”；或者在工作中成為適者生存的人，從眾心理令人“百智成癡”，人人“大智若愚”；個個“不愿種樹”而“只等乘涼”同樣導致了我們衛生監督執法事業被荒廢。事實上，改革思路的枯竭才是致命的元兇，改革存在問題與錯誤是客觀的，它并不是純粹消極的東西，正反兩方面的積累，有助于我們通過比較，獲得對機構改革的規律性認識。目前，全國各地機構改革高潮迭起，衛生監督執法體制改革不但是衛生大部制改革中的重要組成部分，而且是各地政府與衛生行政機關應當具備的時代品質表現，我們強烈呼吁于改革決策層應當審時度勢，因時而變，應時而動，有所作為，要不拘泥于暫時得失，放眼長遠發展。那么，我們要改革什么？應當如何改革？這都是必須正確解答的現實性問題。改革就是“破除舊弊，創立新優”，改革是不斷自我完善的過程，徹底的改革可以說是一場革命。法國作家雨果說過：“革命是什么？革命是進步。進步是什么？進步就是明天。”因此，對現行衛生監督執法體制而言，只有與依法維護公共衛生秩序相結合、與保障公民健康權益相結合，才有改革的生機和活力；只有革命性的改革才會有進步，才會有明天。

五、對“當前衛生監督體制改革方案”的思考

改革是直面既有利益格局交鋒。所以，我們要把依法維護好公共衛生的責、權、利三者的統一作為本輪改革目標，以轉變現有衛生監督機構職能作為本輪改革的核心；把革除機構重疊、體制運行程序層折與效能低下等弊端作為本輪改革的重點。衛

生監督執法體制改革決策層的智略決定與預示著改革的發展前途，因此，在改革決策

中一是要有歷史眼光，不囿于個人見解，不限于個人視角，不急于個人得失。二是要

有大局觀念，有胸懷放棄既得公權，有勇氣調整權責格局，有膽色剖析與破除尊卑積

弊。三是要堅持民主集中制原則，深入調查、尊重基層。因為在依法維護普通老百姓

健康權益上，基層衛生監督所的作為是最直接的力量、是最廣泛的基礎，在摸爬滾打

的基層實踐中必然蘊含著改革真知，所以，只要找準了基層衛生監督執法的“脈”，

就能遵循改革客觀規律。故此，對在本輪衛生監督體制改革提出以下建議，一是各

級政府衛生部門把現有的各級“內設”與“下設”衛生監督機構相應合并為一個機構，名稱統一為xx省（自治區、直轄市）、xx市（地、州、盟）衛生廳（局）衛生監督執法局、xx縣（區、旗）衛生局衛生監督執法局；二是由政府向全國人大立法機關立法提議，把衛生監督執法局依法授權成為衛生執法主體的獨立機構或者是衛生行政機關內設機構；三是把“衛生監督執法員”身份性質正位于公務員。這樣的改革程序簡化，節約成本、可行高效，它不但能徹底革除因為“牽牛式委托衛生執法”帶來運行機制不順、失靈等諸多弊端，而且明晰規范了衛生執法主體的法定職權職責，應當是當前建設一個廉潔、勤政、務實、高效的衛生監督執法體制的一種最佳改革方案。