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一、以推進“兩集中、兩到位”為核心，相對集中許可權

外地考察的五個市行政審批服務中心建設處于國內、省內領先地位，有許多好多經驗可以借鑒。

（一）審批項目集中程度高，辦事能力強。通過集中受理審批事項，實行集中審批制度，各考察單位都比較大幅度的縮減了審批時限，提升了審批效率。成都先后6次對所有審批事項進行優化，審批事項法定時限共10520個工作日，壓縮了6665個工作日，平均壓縮審批時限63.4％。《地區建設領域并聯審批實施辦法（試行）》要求區域內的建筑工程及其附屬的線路、管道、設備和市政基礎設施工程項目，按照“統一受理、分頭審批、限時完成、集中回復”的原則，通過實行主協辦制度，由主辦部門會同各有關部門根據各自權限實施審批。這項改革措施通過在建設領域立項、規劃、用地、設計、驗收五大環節實行并聯審批，讓平均審批時間由過去的360個工作日縮短至110個工作日左右，審批關口減少了五分之一，建設單位辦事時間縮短了一半以上。

（二）促進作風轉變，方便群眾辦事。通過公布審批服務項目的程序、標準、辦理時限等等信息，使辦事項目公開化、陽光化，有利于廣大辦事群眾的了解、監督。而且窗口是一個單位的外部形象，更加強化了窗口工作人員的服務意識。窗口管理較機關內部管理更加嚴格、規范，把為人民服務理念變成實實在在的行動。邢臺、聊城等市將公共服務及其他便民服務事項集中，都納入一個窗口辦理，為老百姓辦事辦事提供了實質性的便利，“無論想辦什么事，只要到行政服務中心就行了。”

（三）增強監督力度，有利于預防腐敗。通過集中行政審批服務項目到審批大廳，使之公開、規范地在陽光下操作，從制度設計和權力運行方式上強化了對權利的外部監督；另一方面，審批權集中后，實現了審批職能和監管職能的分離，改變了過去審批監管不分家的狀況，機關業務科室有更大的精力對業務工作進行監督管理，同時也是對審批事項的監管，從機關內部實現相互監督和制約。

二、市建委行政審批制度改革實踐

2002年全國推行行政審批制度改革后，市建委成立行政審批領導小組，對系統內的57項審批事項進行了清理，最后保留29項。市建設系統建立起公開辦事程序、公開辦事條件、公開審批結果、限定辦事時限的行政管理新機制。同年9月，進駐市行政審批中心集中辦理。2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》實施后，市建設系統先后兩次對行政審批項目進行清理、合并，提高行政許可效率。至2006年末，市建設系統共保留審批事項33項，其中市建委機關25項，市規劃局和房管局各4項；保留收費項目9項，其中市建委8項，市房管局1項；保留服務項目5項，其中市建委3項，市規劃局和房管局各1項。

建委窗口屬于綜合性窗口，窗口受理的業務涉及到市建委機關、市建管處、市質監站、市市政處、市燃氣熱力處、市城市檔案館、市行政執法局、市水務集團、市港華燃氣等九家部門和單位。共受理行政審批事項26項、備案4項，以及服務事項2項，行政處罰1項。其中與基本建設直接有關的審批手續7項：分別是建筑工程質量監督、建設工程安全報監、施工圖設計審查、建設工程招標投標、工程施工許可、工程竣工驗收備案和竣工檔案移交合同備案。房地產開發項目還需辦理房地產開發經營權證明。

經過多次的清理、壓縮，市建委系統行政審批項目已經完成了依法設立、依法審批的目標，但是，還存在著辦事效率低，讓當事人多頭受理、兩頭跑、多跑腿等等一系列不規范的現象。主要表現在以下方面。

（一）審批兩頭忙，窗口成了“收發室”。各個具有審批職能的部門、單位基本上都按照要求進駐審批中心，占用了大量的人力物力，但是審批中心的工作卻比較“清閑”，所能做的就是收收材料，然后轉交各單位有關科室；各單位科室人員都比較少，卻很忙碌：忙審批、忙監管。這一忙一閑，形成了強烈對比。而另一方面，我們很多部門、單位目前忙碌的工作，有很多是授權到窗口的工作，慢慢的又收回到單位了，也就是還沒有真正做到授權到位。

（二）同樣審批，不同標準。窗口與具體辦事審批項目的處室在資料要求上有出入，導致企業多跑腿。窗口在受理審批項目時，嚴格審查各種證明材料的原件后，在審報資料的復印件上蓋章確認。而到具體的處室，或者有某一兩處證明材料當時未要求，或未明示，而處室又需要企業提供，以此原因再將審批企業打回窗口，要求企業重新審報，導致了審批時限的延期。再則，按照窗口的辦事規則，電話通知能夠補正的資料，也需要重新回窗口重新審批，有些企業不理解。

（三）單獨行動，影響效率。辦理一個工程手續，大部分審批單位都要先現場踏勘后，然后在辦理手續，這符合法律、法規的規定，但是確給當事人造成了很多麻煩。例如安全報監、市政配套、施工許可，幾乎同時受理，但都要交各部門科室現場踏勘，每個單位都各自搞現場踏勘，延遲了審批時間，降低了工作效率。如果采取聯合行動，或者改由窗口人員統一踏勘，將重復行為一次性完成，既可以節省當事人的時間，也能夠節省審批單位的時間，提升工作效率。

除了上述情況外，還存在著應該進入中心辦理的項目不進入中心；已在中心公示的收費項目，不在中心統一收取；已變更的審批事項有改變或增刪，不能及時予以變更；人員配置低，工作積極性不高，輪換太頻繁等等問題。

我們在看到審批環節存在的問題的同時，也注意到了建設系統自身存在的特點：建設項目審批涉及的部門多、審批項目多，審批手續復雜、需要現場踏勘的項目多，這些都會影響審批的效率。而有些環節是必不可少的，涉及到技術方面的審查不能夠為了效率簡單的進行壓縮刪減。必須緊密結合部門的實際，想方設法的優化辦事環節，在保證審批質量的基礎上提升工作效率。

三、提升審批效能核心機制的分析

從外出考察來看，許多地方都面臨著一個同樣的問題，即原來的科室分散審批制度不能夠很好的滿足現在對提高行政效能、增強服務水平的新要求，需要將分散的審批逐步整合到一起，提供集中、快速、便利的服務，行政審批中心的出現就是這一需求的結果。一開始，按照行政許可法“一個窗口對外”的要求，大家都采取了將審批事項集中到審批中心窗口的方式。這一方式確實提高了行政機關的審批效能，使審批時限有了很大的縮減，給當事人提供了一些便利。但是隨著行政審批制度改革的推進，簡單的將審批事項集中的方式逐漸出現了不能適應形勢發展的缺陷。最為突出的就是窗口審批權限受到限制，沒有真正起到便民、高效的作用。以“一站式審批服務”為特征的行政服務中心，是在不打破原有體制的基礎上建立起來的，其對外服務的實體是各部門進駐中心的窗口，但中心窗口在部門只是一個臨時機構，在部門內設機構職能沒有調整的情況下，部門對窗口的授權也是臨時的，因而具有很大的不確定性，很多時候中心窗口只是部門的一個“收發室”。要解決這一問題，許多地方都做了有益的探索，比較成熟的是模式，即“兩集中、兩到位”。

“兩集中、兩到位”，其實質是將審批職能科室向一個科室集中，成立行政許可科，然后行政許可科整建制進駐行政審批中心，要求做到審批許可事項進駐中心到位，部門對窗口人員授權到位。這一制度的主要優點：進駐中心專門從事行政審批工作的工作人員穩定，審批事項從受理到辦結全被在窗口完成，審批效率大大提高，其他業務科室負責審批事項的事后監管，實現了審批和監管分離。

在分散審批的模式下，部門的審批與監管職能是不分的，這種模式存在三個負面的影響，一是權力容易尋租，二是權力不容易受到監督，三是導致重審批輕監管。從機關工作人員的角度看，由于審批是當事人找審批機構，審批機構占主動，享有信息資源的優勢，具有權力尋租的空間；而監管職能是執法人員找當事人，需要調查取證，難度較高，行政成本較大；由于上面兩個原因，執法機構、人員重審批輕監管是難以避免的，由于審批監管由一個機構負責，更加為審批權的尋租提供了便利條件。實際操作中存在以批代管、只批不管的現象也就難以避免。而且還會存在當事人到機關辦事被告知審批人員出去檢查、開會等等現象，導致多次跑腿的出現。實施兩集中、兩到位，使審批與監管職能相對分離，部門負責審批的少部分人進中心窗口等人上門辦事，后臺的同志除了協助窗口完成審批的現場勘查、技術論證外，主要精力從事監管工作，可以有效的克服重審批輕監管的現象，這是符合市場經濟發展的要求，也符合深化行政審批制度改革的方向。

四、提高審批效能的幾點建議

（一）加強相關單位、科室協作，簡化審批程序。如安全報監、市政配套、施工許可等事項的現場踏勘，完全可以由窗口通過內部協調的方式，統一組織有關單位、科室進行集中踏勘。采取集中踏勘的方式，不僅能夠縮短審批時間，而且節省辦公經費，也能夠互相監督，及時發現問題，同時也對當事人的影響降到最低。

（二）嚴格執行審批規定，在現有制度設計下提升審批效能。市建委對行政許可、審批、備案等崗位設定了一系列的規范和程序，包括外部程序、內部程序及崗位責任，還對執法崗位人員考核、執法過錯和錯案追究等事項作出了細致的規定，但是由于監督考核力度不夠，相關制度并沒有完全的得以落實。我們要提高行政效能，一方面探索新的制度設計，從根本上提升行政效能，另一方面也要認真落實相關的規定，在現有制度的條件下，盡可能的把行政效能提高。

（三）窗口授權到位，人員配置規范。應當組織有關單位科室對系統內的所有的審批事項、服務項目進行進一步的論證，確認哪些可以進駐窗口，統一辦理，哪些確因實際操作難度較大不能進入窗口；已經授權窗口辦理的事項，不能重新收回，或者是名義上授權窗口實際上以其他理由變相的收回單位辦理；應當授權窗口而沒有授權的，應當及時簽定授權委托書，審批事項進駐中心窗口。各單位派駐窗口的人員應當熟悉本單位業務，具有能夠獨立處理有關審批事項的基礎業務能力；派駐人員應當具有一定的穩定性，實行定期輪崗制度，杜絕頻繁輪換。

（四）強化窗口審批職能，切實提高審批效率。實現審批監管分離是建立現代審批制度，深化行政審批制度改革的方向，也是貫徹落實科學發展觀，切實服務群眾，為民辦實事的有力舉措。通過適當集中行政審批權限，一方面使窗口真正成為便民、利民的形象窗口，大幅度的提升審批效率，為企業、公民提供更好的服務，為經濟發展提供更為便利的環境；另一方面實現監管與審批分離，給業務科室節省大量的精力和人力從事業務工作的監督、檢查工作，提升城市管理質量，打造精干、高效、廉潔的政府部門。

強化審批窗口的審批職能是進一步提升行政審批效能的第一步。通過強化窗口的審批職能，可以為在機關內部組建一個真正的行政審批機構提供探索的條件和經驗，審批窗口逐步過渡到一個具有行政職能的科室。