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作為社會的微觀基礎，鄉村是國家的細胞，是實踐著軟硬兼施結構治理模式的公共區域。基層治理是我國民主政治和法治建設的基礎，我們不難發現，社會中總存在這樣一類規范，詞句冗長卻字字珠璣，數量繁多卻朗朗上口，語言直白卻意義深刻，雖然沒有國家依據和強制保障，卻時刻影響著人們的言行舉止。這類規范就是人們通常所說的村規民約，是基層治理中不可或缺的重要組成部分和表現形式。它是在滿足人民對現實規范的需求基礎上，以傳統道德為基礎，以現行法律政策為依據，結合當地實際，共同制定并遵守的行為規范。作為基層治理中的重要制度化形式，很大程度上是獨立于“法律之外”的又一種社會管理形式，表現為村民可以人手一冊的權利義務書[1]。它承擔著調整、評價各類社會行為和大量公共治理的功能，構建和維系著村內和諧和公共秩序，影響著鄉村社會和諧穩定和發展變化。將現存有效的村規民約上升到軟法的層次，促進向法治化的轉換與發展，是創新社會管理、提升軟法治理能力的重要路徑。

因此，在充分認真并高度重視村規民約的意義和作用的基礎上，深入探析村規民約在現代社會發展中的不足、缺陷，發現癥結深挖問題根源找到應對之策，促進村規民約正常化、規范化、合法化，提升軟法治理能力，形成軟法不軟的局面是十分必要的。

（一）基層民主建設的重要體現

村民自治是基層民主建設的核心組成部分，基層民主建設是我國社會主義民主政治建設的重要內容，是實現社會主義新農村建設的重要步驟，是中國特色社會主義民主政治建設的基礎，是我國整個民主政治建設的切入點。村規民約的不斷的出現,既是基層民主政治建設實踐的詮釋,也是村民自治法律制度的必然結果。它對社會主義政治文明的建設，對整個民主化進程的推進，起到現實而深遠的影響。黨的十八大指出，在城鄉社會綜合治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。作為基層民主權利行使的產物，村規民約是針對農村公共事務，經由村民大會討論、多數人表決通過的“社會契約”[2]，是我國民主政治建設的一次“歷史性工程”，其村民公共參與的特質反映了鄉村治理的自治性和民主化程度。進一步規范村規民約是完善基層民主制度的重要體現。

（二）基層社會自治的重要手段

村民自治作為一種社會自治,來源于廣大農民群眾的利益捆綁、首創內因的偉大的實踐,是介于法律與道德之間“準法”的自治規范，是全體村民共同意志的載體，其性質決定了它需要根據實踐中根據出現的新情況、新問題,不斷制定針對性強、實用性高的村規民約,以發展和完善這種自治制度。村民自治是一種制度的外殼,而村規民約則是這種制度的血肉。從包干到戶到農村經濟體制的改革,從村民委員會的建立到農村基層民主政治的建設,從農村“長者調解”、“五老調解”到人民調解制度的建立、完善、發展,都是村規民約的歷史貢獻。傳統的中國鄉村，自給自足經濟條件下的社會關系依靠宗法倫理來整合，國家的介入和干預程度較低;新中國成立后的體制下，國家行政權力對農村社會實行高度的控制和整合;改革開放以后，農村社會的治理體現為法治與自治并行。農村社會的飛速發展迫切需要相關規范來引導農民的社會和個人行為，而以理想信念、風俗習慣、社會輿論為基礎兼具有契約法理性質的村規民約與國家法律充當互為補充的作用，成為了基層治理的重要手段。

二、當前村規民約存在的問題

雖然村規民約在基層治理中不可或缺，其作用和意義不言而喻，但當下我國的基層治理體系尚不完善，在面對諸多農村問題時顯得治理手段匱乏，根據問卷調查的結果以及實證考察和案例分析，村規民約的建設存在以下問題：

（一）與現行“硬法”沖突。《村民委員會組織法》第20條第二款規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律法規和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”[3]但由于農村社會深厚的自治精神，村民對陋習的堅持，對法治的淡漠，有少數村規民約留有封建殘余，違背國家法律法規，出現明顯的不當、不合理，如農村外嫁的姑娘必須收回土地、上門女婿不能分地等問題；大學生上學遷出的戶口在其畢業后不能再遷回原村；本村寡婦外嫁他村的不能繼承丈夫的遺產……在軟法的合憲性與合法性問題上，在村規民約與“硬法”沖突的時候，國家權力的介入在濃厚的封建觀念下往往顯得力不從心。對涉及到對公民基本權利的侵犯，尤其是以公權力侵犯村民的個人利益，應該對其進行嚴格的審查。

（二）與基層民主建設違背。村規民約是村民充分行使自治權的成果體現，是基層民主的產物。但實際上，無論是制定程序還是實質內容，村規民約的民主性明顯不足，多數由少數幾個人研究制作，較少收集民意，票數過半則過，人為操作空間頗大。有的由政府統一制定的;有的由影響力大的大戶參加大會；有的直接召開村民會議宣讀……民主性的不足大打降低了村民的參與度和認同度，最終制定出的村規民約反映的是少數人的意志，沒有站在全局的高度和最廣大人民群眾的利益立場思考問題，程序極度不規范，村規民約的民主性大打折扣。

（三）與群眾接受意愿不配套。一是多數村規民約涉及行為規范、人身財產權，少有涉及基層群眾義務民主政治權益，存在權利義務不對等、義務本位思想突出的情況。二是在約束手段上，常采用經濟處罰，較少采用規勸說服教育，未突出基層民主建設的宣傳教育作用，多數群眾遵守“規則”而未達入腦入心的效果。三是一些村規民約的條文籠統、抽象、涵蓋面廣，道德宣言式、倡導式的條文多，口號多實際少，明確村民權利義務條文少，基層民主重點不突出，實際操作意義不大。四是由于地域、文化等因素，村規民約往往不能及時反映時代的變化，多數的村規民約是陳年老窖，到今天既未被廢止亦未作任何修改，內容明顯過時。有的保留傳統卻不與時俱進更新規約，多數群眾難以接受，村規民約遭遇地位的尷尬和權威的喪失。

（四）與基層治理可執行性不符

如前所述，有的村規民約屬于口號型、宣傳型，少有或沒有規定村民的具體權利義務，不具備可執行性。有的村規民約反映少數人的意志，遭到村民的抵制，可執行性不強。有的針對性不強，選用大而空、華而不實的內容，導致村規民約的約束力弱化，使得那些亟需解決、而法律尚未觸及的農村問題被擱置或放大，影響了農村社會穩定。有的寥寥無幾，有的洋洋幾十條，不成文形式的村規民約較多，很多地方是通過村民小組“一事一議”確定下來后再口口相傳，有的地方甚至用抓鬮的方式來確定，程序不合規范，針對性、操作性不強，從而遭到基層群眾的抵制。

三、進一步促進村規民約法治化的意見建議

根據當前形勢，尤其是黨的十八屆四中全會作出關于全面推進依法治國重大戰略以來，村規民約的法治化問題顯得越來越突出，所謂村規民約法治化，就是將原有的村規民約加上一套固定的程式模子，逐步使其走上正規化、合法化的軌道，保障其在國家法律規定和允許的框架范圍運行，村規民約的順利實施是基層法治的生動實踐，是基層民主自治的有利保障，是基層依法治理的具體落實。主要包含以下三個方面：

（一）村規民約應當進一步體現法治化

國家法律對村規民約的制定原則和程序規定較少，僅有《村民委員會組織法》第10條、27條、38條對其作了原則性規定。各個行政區域多在《村民委員會組織法》的統一下進行原則性規定，有的甚至尚未提及。在基層社會管理和綜合治理中，如何正確制定合乎法律和規定的村規民約亦無明確的規定。為了更好地實現基層民主自治，村規民約扮演的角色越來越重要，首先應從立法上明確村規民約的地位，在有章可尊、有法可循的基礎上進一步規范村規民約。立法中應明確規定:村規民約“民間法”[4]的性質和地位;村規民約的適用范圍、地域和事項;村規民約的制定程序；村規民約的在調處矛盾糾紛中的法律效力，村規民約的備案、修改、審查機制。進行地方立法時，既要結合憲法、村民委員會組織法等國家現行法律法規，又要考慮當地農村經濟社會發展的客觀實際，還應當充分尊重和征求基層社會管理者、農民群眾的意見建議。

（二）村規民約的制定應當合乎法定程序

制定村規民約的程序必須正當、合乎法律規定，制定村規民約必須具備合法性、公開性和民主參與性。一是村規民約支隊本村公共事務和公益事業予以規定，制定和修改村規民約的主體可以是村民會議，也可以是村民代表大會，制定的內容必須經過村民小組嚴格把關，不得違背相關法律法規和政策規定，法律已有明確規定的不再納入，村民約定俗成的內容必須體現針對性、約束性和實用性，不得有侵害群眾利益的行為。二是村規民約的制定程序需應當合乎法律規定，首先應廣泛宣傳，發動群眾參與，充分征求群眾意見；其次由村民小組草擬初稿提交到村民會議審核修改，該過程由法律顧問審核把關；再次召開村民會議或村民代表大會討論表決，應由三分之二以上的住戶代表參加會議，參會人員應由至少三分之二審議并通過；然后上級人民政府組織實施并備案推廣；最后由所在村委會印制并公布實施。三是村規民約的制定要要弱化政府的影響和干預，保障村規民約的絕對民主，確保村規民約的內容是村民意志的集中反映。同時，也必須強調基層政府對村規民約的指導、審查和監督職責。

（三）村規民約的出臺應當充分重視監督環節

一是基層政府對報備的村規民約進行備案審查，不能只備案不審查，或者只審查不備案，主要審查村規民約的內容程序是否合法、是否符合民主，發現問題及時反饋，并責令村民會議或村民代表大會改正。定期清理轄區內的村規民約進行監督檢查，及時督促清理和調整不適應社會發展需求的村規民約，堅決制止不合法規對村民合法利益造成的侵害。進一步完善鄉鎮和村級法律顧問制度，健全基層政府和法律顧問積極參與的事前審查監督機制，嚴格把握村規民約制定的最后一道關口，對村規民約的合法性、合理性進行認真審查。二是運用司法監督與行政監督之間的銜接配合，充分保障和村規民約的合法性、有效性，對合法合規的事實依據，司法部門應當作為裁定的重要依據。村規民約是村民自治的結果，對不合法的村規民約，司法部門不宜直接干預基層民主自治，對違法的村規民約，可以提出司法建議，由鄉鎮政府責令村民會議或村民代表大會修正!