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近年來，南平市以“三個代表”重要思想為指針，努力適應社會主義市場經濟發展形勢的要求，解放思想，與時俱進，開拓創新，圍繞構建“公共財政”目標，積極探索新形勢下財政管理的新模式，全面推行以會計集中核算為主的會計委派制、政府采購、非生產性國有資產統一經營管理、部門預算和國庫集中支付制度、清理整頓行政事業單位銀行帳戶、落實“收支兩條線”規定等改革工作，走出了一條強化財政監管、源頭治理腐敗的新路子，有效地推動了黨風廉政建設，推進了閩北經濟的發展。

一、基本情況及主要做法

管住“錢”、管好“錢”、管活“錢，是深化財政制度改革，源頭治理腐敗的重要手段。在傳統的財政管理制度運行模式下，缺乏有效的監督制約機制，弊端日益凸現。突出表現為：財政性資金分散管理，部門各自為政，既分散了財力，又易助長不正之風，“小金庫”屢禁不止，“暗箱操作”、吃回扣、濫發濫支、貪污挪用、截留等違反財經紀律現象時有發生，是滋生腐敗的土壤之一；財政監督滯后，依賴于財務大檢查、專項治理往往浪費大量人力、財力，問題依然存在，陷入檢查、反復的怪圈；會計人員素質參差不齊，難以履行好職責。僅200*年至今，我市紀檢監察機關共立案查處違反財政政策法規案件79件，涉及縣（處）干部4人，科級干部15人，涉案金額2331萬元，挽回經濟損失544.02萬元。但辦案實踐中涉及的違反財政法規行為遠大于專項立案數，幾乎涉及所有經濟類案件。對此，南平市委、市政府有著清醒的認識：規范化、透明化運作財政資金，是堵住資金流失的“黑洞”和管理上的漏洞，從源頭上遏制腐敗的現實需要。為此，我市大膽創新，展開了以“四推行一清理”為主的一系列財政改革。

1、推行會計集中核算為主的會計委派制改革，逐步規范財政管理。為有效解決財政性資金分散部門管理，財務制度混亂、監管難以到位的問題，200*年9月起，我市推行了以會計集中核算為主的會計委派制改革，分階段穩步實施。一是實行“四級聯動，一體運作”。首先，市本級先行。在市直行政事業單位中實行兩級集中核算：對市建設局、教育局等8個下屬單位較多、資金流動量大、業務工作復雜以及有上下級繳撥和匯總關系的部門實行會計委派，繼而由委派單位對下屬單位實行集中核算；對其他部門由市財政設立核算中心，直接實行會計集中核算。在市本級262個行政事業單位集中核算工作取得成功經驗的基礎上，逐步向縣（市、區）推廣。目前，全市十個縣（市、區）也全部實行會計集中核算管理，共有968個行政事業單位納入核算中心統一核算。同時，向下延伸，結合鄉（鎮）政務公開、村務公開工作的開展，積極推進鄉鎮“零戶統管”和“村賬鄉代（托）管”的試點工作，目前，已有延平區、松溪縣等八個縣（市、區）的59個鄉（鎮）實行財務“零戶統管”，延平區、松溪縣等五個縣（市、區）的299個行政村實行“村帳鄉代（托）管”制度，逐步形成了比較完善地會計核算監管網絡。二是完善制度，規范運作。實行“集中管理、統一開戶、分戶核算”的管理辦法。即對各單位的預算內、外資金實行集中核算，社團資金帳戶實行代管；對會計核算人員、會計核算業務和各單位的預算內外資金進行集中管理，取消各單位會計和出納崗位，保留與原報帳業務相適應的報帳會計；核算中心開設統一的銀行帳戶，各集中核算單位不再保留任何銀行帳戶；核算中心分單位、專項資金性質分別設置分帳套進行會計核算,同時，堅持做到“三個不變”，即各單位的資金使用與審批權限不變，預算外資金統管辦法不變，會計責任主體不變。三是電算管理，強化服務。市本級和各縣（市、區）會計集中核算中心均推行電算化管理，公開招考、選聘人員，確保素質需要，并制定相定的工作制度，提高服務質量和工作效率，既有利于強化財政監管，又保證了各部門工作的正常運行。

2、推行政府采購制度，降低政府行政成本。*年6月，我市開始推行政府采購工作。一是健全制度，強化監督。實施政府采購辦與政府采購中心分設、脫鉤，明確各自“裁判員”和“運動員”的關系。加強采購活動監督，采購中心按照適度分權、相互約束的原則，設受理組、招標組、合同組和監督組，實行采購過程工廠化的流水作業，避免一個人或少數人包辦整個采購過程。并利用政府采購網、新聞等媒體，進行廣泛宣傳，做到采購項目、采購形式、采購要求、采購結果“四公開”，確保政府采購全程“陽光作業”。二是把握重點，擴大范圍。首先將政府性資金采購的貨物和服務納入政府采購范圍，如對行政事業單位的小車實行保險、定點維修、定點加油和藥品集中招標采購等。之后，財政投融資的公共工程項目也納入政府采購范圍，這在全國尚不多見。特別是在工程采購上，打破了舊的定價模式，取消過去的優良工程獎勵分的作法和取消投票資格預審中的抽簽、搖號等博彩性的方式，采取面向省內外公開招標、公布入圍標準、隨機抽取專家、評審最低投標價中標的基本采購模式，并采用了國際通行的以業績評分短名單入圍形式確定投標人的辦法，讓更多的優勢企業有機會參與競爭。我市的政府采購工作得到了財政部、省財政廳的認可。200*年11月，全省推進政府采購制度工作現場會在我市召開，會上，重點推介了我市實行小車定點加油、定點維修的做法。200*年1月，全國部分省市工程采購現場會也在我市舉行，進一步促進了我市這項工作的開展。

3、推行“非轉經”國有資產統一經營管理，努力激活財政經濟細胞。長期以來，行政事業單位的非生產性轉經營性國有資產存量較大，但分散管理、部門所有，難以監督，往往容易產生私設“小金庫”、濫發濫支、偷稅漏稅、流失嚴重等違反財經紀律現象，是導致分配不公、滋生腐敗的資金來源之一。針對這一癥結，我市對非生產性公有資產管理制度進行改革。一是統一經營管理。200*年8月，成立了“南平市非生產性公有資產營運有限公司”，按照所有權與經營權分離的原則，對“非轉經”國有資產實行市場化運作，由市政府授權“營運公司”進行統一經營管理。二是認真調查摸底。在各單位自查申報的基礎上，逐一核實，合理確定授權經營對象。三是堅持“分類指導、區別對待、一廠一策”的原則。將出租、出借、承包的“非轉經”資產統一收租、公開招標、重簽合同；對企業剝離的“非轉經”資產，引入市場經濟的運作管理模式，下達國有資產保值增值任務，嚴格檢查考核，并按管資管人相結合的原則，對“非轉經”資產經營者由“營運公司”組織考察、任免；對企業化管理的自收自支事業單位，實行先接收后管理，由“營運公司”提出管理與經營的方案，減少經營成本，提高資本營運效率。目前，市國資委已分批將66個財政全額撥款行政事業單位的“非轉經”國有資產、1家國有企業（南紡股份公司）上市前剝離出的非生產性國有資產、5家企業化管理的自收自支事業單位的國有資產，授權“營運公司”經營管理。延平區、邵武市也已正式推行此項改革。“非轉經”國有資產納入規范化管理后實現了“三個轉變”：一是提高了運營效益，改過去協議租賃為公開拍租，使租金收入增長40%以上；二是納入了綜合預算盤子，改過去游離財政在部門、單位花費的現象；三是按實繳納稅收，改過去瞞、漏、逃的現象，增加了稅金收入。

4、推行部門預算和國庫集中支付制度改革，強化預算約束力。推行部門預算管理制度改革是財政制度改革的重點環節。200*年，我市全面推行綜合、零基、部門細化預算工作，實行預算內外收支實行并軌，強化管理。每年7—8月由各部門單位根據預算內外統管原則，實行“零基預算”原則，并細化到基層單位和人員崗位及具體科目，編制下一年度收支計劃，報市財政局審核匯總，增強預算的規范性、合理性，提高透明度，強化了預算約束力，初步實現了從傳統功能預算到部門預算、從單純的一般預算到綜合預算、從基數加增長到零基預算、從粗放預算到細化預算的“四個轉變”。同時，穩步推進國庫統一支付工作。專門設立了國庫科，實行預算內外資金、專戶資金集中核算，建立預算、編制、執行三分離制度，按照“先易后難、分步實施”的原則，首先實施國庫統一支付工資，自200*年7月至2003年4月，全市納入國庫統一支付工資的單位991個（含學校252所），人員40330人，縣級以上統發單位989個，占縣級以上全額撥款預算單位的65.41%，累計統一支付工資1.047億元。

5、清理整頓行政事業單位銀行帳戶，確保預算外資金“收支兩條線”規定的落實。預算外資金管理不到位，是誘發違反財經紀律案件的重要因素。為此，我們始終把認真落實中央提出“收支兩條線”規定作為強化預算外資金管理的硬措施，抓好“三個環節”：一是清理整頓行政事業單位銀行帳戶。多頭設立銀行帳戶是部門分散預算外資金，設立“小金庫”躲避財政監管的主要手段之一。*年全面清理銀行帳戶的基礎上，200*年全市又先后召開清理預算外資金和“小金庫”專項工作及落實行政事業性收費和罰沒收入“收支兩條線”規定工作小組成員會議11場次進行再部署，成立清戶工作協調小組，出臺《關于行政事業單位銀行帳戶清理整頓工作的意見》，明確清戶范圍，抽調業務熟悉人員，實行集中辦公、凍結帳戶、封閉清理的做法，為清戶工作的開展掃除了障礙。截止2002年底，我市累計清理4959個行政事業單位（含部分社團組織）的銀行賬戶11800個，撤銷賬戶5133個，劃轉賬戶資金7733萬元。二是嚴格票據管理。專門設立了票據管理所，實施“憑證領票、總量控制、交舊換新、票款同行”管理制度，做到領取、使用、繳銷、保存、監管的“五統一”。三是推行“票款分離”、“罰繳分離”。全市實施票款分離433個單位，設立銀行集中收費網點共128個，方便群眾繳交和計算機自動核算管理和監控，確保了“收支兩條線”規定落實，為財政制度改革構筑了堅實的平臺。

二、主要成效

經過幾年的運作，目前，我市的各項財政改革已逐步走上了正軌，并取得了明顯成效。

1、加大財政監管力度，從源頭上筑起了一道有效的“防腐墻”。在傳統的財政管理體制下，國家財經紀律、法規和制度難以順利執行，大量預算外資金難以納入財政監管的視野，單位財務行為不同程度地存在“暗箱操作”現象，財政資金流失嚴重，給腐敗行為、不正之風提供了滋生蔓延的土壤。實施財政制度改革，解決了財政監管“缺位”、“馬后炮”的現象，延長了財政資金的管理鏈，實現了財政監督的關口前移，提高了資金管理使用的規范性和透明度，堵住了資金流失的“黑洞”，把大量的違紀違規現象消滅在萌芽狀態，有效地避免了腐敗行為的發生，同時也保護了干部。如在“非轉經”資產管理上，僅市本級興辦經營實體的62個行政事業單位，出租非經營性資產面積4.93萬平方米，向經營實體提供場地約2萬平方米，一年收取租金500多萬元，這些租金收入多數未納入財務統一管理，開支隨意性大，大部分用于機關福利、獎金和接待，稅費流失嚴重。實行統一經營管理后，部門不透明的利益得以透明，從源頭上截斷了“小金庫”的資金來源，同時也增加了財政收入。據不完全統計，全市實行會計集中核算后，共取消、糾正部門自行制定的不合規制度422項，抵制不合規定的開支1696筆，累計金額達902.34萬元。實施“收支兩條線”規定，加強對預算外資金的監管，有力地遏制了“三亂”現象，推動了反腐倡廉工作深入開展。

2、管好用活財政資金，促進閩北經濟發展。實施財政綜合制度改革，既節約了可觀的財政支出，又集中了大量的財政資金，強化了政府財政的宏觀調控能力，提高了資金的使用經濟效益、社會效益。在實施會計集中核算制度改革過程中，全市累計集中各項財政資金3.57億元,其中市本級近1.5億元，精簡各單位會計和出納崗位人員近300多人。而政府采購制度的推行，累計采購規模6.23億元，節約資金1.45億元，節約率16.78%，僅2002年就節約4832萬元，相當于閩北小縣一年的財政收入。全市實行國庫統一支付工資后，堵絕了少數單位利用停薪留職等截留資金現象，累計節約財政資金210.41萬元。財政資金的集中，使我們得以擠出一定的財力辦大事辦難事。近幾年，我市社保基金以年均30%的幅度遞增，最低生活保障線提高，覆蓋面也在不斷加大，增資得到了兌現；困難縣教師工資的發放也有了保證，有效地促進了社會穩定。同時，我們將有限的資金用在刀刃上，在工業項目上扶優扶強，在農業開發上重點扶持產業化，僅去年，市本級財政安排了5000多萬元資金，培植出一批具有發展潛力的經濟“亮點”，增強了“造血”功能。2002年，全市國內生產總值增長11.5%，是近年來首次實現兩位數增長。

3、規范了財政管理行為，促進了依法理財。通過財政制度改革，我市在財政資金的管理、運作、監督等方面制定完善了一系列規章制度，做到有章可循、有據可依，使財政管理走向了透明化、公開化、規范化，提高了財政干部隊伍的素質。過去，會計人員受制于各單位負責人，各種開支“部門批、部門報”，存在會計信息失真現象。有的單位出于小團體利益、部門利益，還自立了一些不符合法規的制度。通過會計集中核算制度改革，強化了會計基礎工作，各單位執行統一的財經制度，保證了國家財經紀律、法規的順利執行。同時，改革有力地促進了財政的自身建設，降低了政府行政成本，提高了工作效率，進一步與入世后的要求接軌。

4、取得了較好的社會效益，密切了黨群干群關系。分配不公一度是機關干部議論的焦點之一，通過財政改革，強化財政監管，嚴格財經紀律，有效地制止了一些部門濫發亂花現象，取消了不合理的獎金、福利等，使機關部門之間的分配差距縮小。同時，改革體現了“三個代表”的要求，廣大群眾在改革中得到了實惠。以藥品采購為例，在保證質量的前提下，中標藥品價格同比平均降幅都在20%至80%之間。市屬九所醫院第一批68個品種166種規格的藥品進行定點招標采購后，中標藥品平均節約率為48%，一年減輕群眾醫療負擔558萬元。通過國家統一集中支付工資，確保財力相對困難的縣（市、區）、鄉鎮干部職工尤其是教師工資及時兌現，維護了社會穩定。

三、幾點體會

財政改革，牽一發而動全身，涉及方方面面，觸及眾多部門和個人利益的調整，同時，缺乏更多現成的可供借鑒的實踐經驗，有時還缺乏現成的法規制度的支持，改革從一開始就面臨重重阻力。如何化解改革過程中引發的各種矛盾，順利推進改革進程？我們的體會：

1、黨委、政府高度重視，領導到位是關鍵。南平市委、市政府及市紀委主要領導始終關注財政改革工作，逢會必講，要求各部門、單位把改革作為“一把手工程”，從講政治、講大局、講發展的高度來認識和推進，并從人員、編制、資金等方面予以大力支持。改革遇到阻力、遇到難題時，市領導親自出面協調。市委副書記、紀委書記車達衛每年都在市紀委全體（擴大）會上進行部署安排，并經常聽取工作進展情況匯報，進行指導。強調，實施財政制度改革，所有行政事業單位無一例外。在集中核算、“非轉經”改革中，市五套班子領導所在的部門帶頭率先執行，做表率，撐腰鼓勁，在最大程度上減少了改革的阻力。

2、強化宣傳，統一思想，形成共識是前提。每一項財政改革措施的推出，我們都召開全市性會議進行動員部署，大力宣傳實施財政改革的重要意義，統一思想認識。并借助報紙、廣播、電視等新聞媒體及其他宣傳途徑進行大力宣傳，新華社、《中國財經報》等全國性的媒體也先后對我市政府采購、會計集中核算等項改革進行了報道，由此而營造了濃厚的改革氛圍，增強了社會對改革的了解，使改革在最大層面上贏得支持。

3、部門通力協作，積極參與，形成合力是基礎。財政改革是一項復雜的系統工程。為此，我們注重發揮各職能部門作用，做到各負其責，各司其職，通力合作，堅定不移地推進了改革進程。財政部門作為改革的策劃者、實施者，面對重重阻力，在人手不足、工作量大幅增加的情況下，切實加強自身建設，提升自身素質，努力把工作做細，減少矛盾，充分發揮了財政管理職能；賦有紀律檢查和行政監察職能的紀檢、監察機關，在改革過程中全力支持，主動參與研究各項改革措施的制定，并抽調人員配合財政部門做好改革措施的落實工作，加強監督檢查，嚴肅紀律，確保政令暢通；金融、審計等部門也全力配合，為改革的順利進行提供了保證。

4、講求方法，科學運作是根本。財政改革涉及到各部門利益的調整，沒有處理好利益關系，改革就難以順利推進。因此，我們在改革中既大刀闊斧，又穩妥謹慎，努力兼顧各方利益。如市直行政事業單位納入會計集中核算后，各種不合規的獎金、福利和補貼隨之取消，與此同時，我們也制定政策，對各單位經常性經費包干結余和預算外資金超收予以獎勵，對工會費、黨費及其他社團經費，采取代管戶辦法，把好資金進出關，由此充分調動起各部門參與改革的積極性。改革是“摸著石頭過河”，在沒有現成經驗可借鑒的情況下，我們進行了大量的調查研究和論證，努力做到改革方案的科學性、可行性、可操作性。我們在改革中不急于求成，而是確定了合理的“磨合期”，先納入后理順，先集中后管理，先實施后規范。同時，注意抓好試點工作，總結經驗，以點帶面，典型引路，保證了財政改革在矛盾解決中健康有效推進。

5、建章立制，規范行為，提升服務質量是保證。為鞏固和提高我市財政制度改革成果，我們針對腐敗問題往往依附新生事物的特點，以及防止由“多家腐敗”到“獨家腐敗”現象的發生，先后出臺了60多項相應政策規定，匯編《南平市政府采購文件資料選編》、《會計集中核算制度匯編》等，使改革有據可依，規范運作。市財政局還制定了公示制、承諾制等一系列服務制度，并在機關中扎實開展反對官僚主義和創業競賽等活動，切實轉變作風，提高辦事效率，為財政改革的順利推進奠定堅實的基礎。

目前，我市對財政制度改革進行了一些有益實踐和探索，但在實際運作中仍遇到許多困難，給該項工作的深入開展帶來一定的難度。對此，我們建議：一是加強政策指導，完善法規制度，使財政制度改革走上規范化、法制化軌道；二是從上到下實施，容易行動一致，形成大氣候。