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關于土地利用總體規劃、建設用地管理和土地違法行為問題的有關政策規定

【編者按】對征用農民集體所有土地補償費管理使用情況開展專項檢查是今年執法監察工作的重中之重，各地普遍反映這項工作政策性強、涉及范圍廣、工作難度大。為進一步推動工作的深入開展，國土資源部有關部門匯總整理了《關于土地利用總體規劃、建設用地管理和土地違法行為問題的有關政策規定》，供各地在工作中參考，以便更好地把握政策界限，提高工作質量。

關于土地利用總體規劃、建設用地管理和土地違法行為問題的有關政策規定

一、關于土地利用總體規劃問題

（一）土地利用總體規劃是國家實行土地用途管制的基礎。它是根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局。有以下五個特點：

1．規定了下級規劃應依據上一級規劃編制，建設用地總量不得超過上一級規劃的控制指標，耕地保有量不得低于上一級規劃的控制指標。確立了規劃體系的總體控制作用。

2．規定了城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。確立了土地利用總體規劃控制建設用地總量的法律地位。

3．規定了縣鄉規劃應當進行土地分區、明確用途，鄉級規劃還應公告。將規劃落實到地塊，并置于人民群眾的監督之下，強調了規劃的可操作性。

4．規定了規劃、年度計劃一經批準必須嚴格執行，修改規劃須經原批準機關批準，未經批準，不得改變規劃確定的土地用途。體現了規劃執行的嚴肅性。

5．既規定了土地調查、統計數據的法律地位，又規定了建立全國土地管理信息系統和對土地利用狀況進行動態監測。既保證了規劃的科學依據，又提供了檢查規劃實施的新科技手段。

（二）我國的土地利用總體規劃由國家、省、地（市）、縣（市）、鄉（鎮）五級組成，形成了完整的土地利用總體規劃體系：全國和省級規劃出宏觀控制性規劃，主要任務是在確保耕地總量動態平衡和嚴格控制城市、集鎮和村莊用地規模的前提下，統籌安排各類用地；縣鄉規劃屬實施性規劃，其主要任務是按照上級規劃的指標和布局要求，劃分土地利用區，明確各土地利用區的土地主要用途和區內土地使用條件，為單位和個人合理使用土地，進行土地開發、整理提供依據，為政府審批農用地轉用、劃定基本農田保護區提供依據。

（三）土地利用總體規劃的編制是政府行為，由各級人民政府組織編制，報有批準權的人民政府批準：省會城市、人口在100萬以上的城市和國務院指定的城市的土地利用總體規劃由國務院審批；國務院批準權限以外的各級土地利用總體規劃統統由省級人民政府審批。另外，為了減少審批工作的難度，《土地管理法》還作了這樣的規定：“鄉（鎮）土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準”。土地利用總體規劃修改的批準權是與上述批準權一致的。

（四）規劃的法定地位在法律里規定得很清楚，同我們關系最密切的是在處理違法行為時，規劃成為實施何種行政處罰的重要依據。例如法律第73條、76條、78條都作了這樣的規定，在非法占用土地新建建筑物和其他設施，如果違反土地利用總體規劃，是要拆除的；第80條規定，不按批準用途使用國有土地，是要退還土地的。

二、關于建設用地管理問題

（一）我國的土地分類

*年1月1日起施行的《土地管理法》，從我國的實際情況出發，按照土地利用現狀，科學地將我國的土地分為3大類，即農用地、建設用地和未利用土地，并對此作了定義：

1．農用地：是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地（與大型水利建設，如水庫、水力發電站用地不同，是僅限于水田灌溉用的土地）、養殖水面等。農用地按照土地所有權的種類，分為國有農用地和農民集體所有農用地。

2．建設用地：是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。這里所講的建筑物，是指人們進行生產、生活或其他活動的房屋或場所，如工業建筑、民用建筑、農業建筑和園林建筑；構筑物是指人們不直接在其內進行生產和生活的建筑，如水塔、煙囪、棧橋、堤壩、擋水墻、蓄水池、囤倉等。建設用地按照土地所有權的種類，分為國有建設用地和農民集體所有建設用地。

3．未利用土地：是指農用地和建設用地以外的土地，即是指還未利用的土地，包括難利用的土地。如荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地等。未利用土地按照土地所有權的種類，分為國有未利用土地和農民集體所有未利用土地。

新《土地管理法》第4條明確指出：嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護；第39條規定：開墾未利用的土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾的區域內，經依法批準后進行。《土地管理法實施條例》第17條規定：禁止單位和個人在土地利用總體規劃確定的禁止開墾區內從事土地開發活動。從上述的這些法律規定中可以看出，國家十分強調按照土地利用總體規劃確定的用途利用土地，農用地轉為建設用地，未利用土地的開墾、開發，都必須依法審批。

（二）農用地轉用和未利用土地開發的法律規定

新《土地管理法》對農用地、未利用土地的轉用作了嚴格的規定。

1．農用地轉用及審批權限

所謂農用地轉用，是指現狀農用地按照土地利用總體規劃和法律規定的批準權限報批后轉為建設用地的行為。又稱為農用地轉為建設用地。決定農用地轉用的依據主要有3個：一是農用地轉用是否符合土地利用總體規劃確定的土地用途；二是農用地轉用是否符合土地利用年度計劃及根據該年度計劃下達的建設用地控制指標；三是農用地轉用是否符合國家下達的建設用地供應計劃。另外，如果農用地轉用占用的是耕地，還應當看其是否有開墾耕地的方案。

新《土地管理法》第44條規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。農用地轉用實行兩級審批，即由國務院和省級人民政府審批。其權限劃分如下：

國務院的審批權限

（1）國務院批準的建設項目占用農用地，由國務院審批。包括由國務院和國務院有關部門批準得能源、交通、礦山等項目以及中央軍委批準的軍事建設項目；同時也包括按照國家基本建設程序規定，由國務院有關部門批準可行性研究報告的項目并在城市建設用地區之外需要單獨選址的項目。

（2）省級人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目，在城市建設用地區外用地并單獨選址建設占用的農用地，由國務院審批。

（3）省、自治區、直轄市人民政府所在城市，以及國務院指定的城市擴張用地，一般是指人口在50萬以上的城市（具體為84個城市），在城市建設用地區內統一征地占用農用地，由國務院審批。需要指出的是，在這些城市中，只有城市本身擴張占有農用地需要國務院審批，市轄縣的縣城擴張用地由省級人民政府審批，市內農村集體建設用地擴張由地（市）辦理農用地轉用。但對一些市設的開發區、衛星城，將按城市市區擴張對待，應報國務院審批。

省級人民政府的審批權限

（1）除了報國務院審批之外的其他城市的市區擴張占用農用地，由省級人民政府審批。

（2）縣、縣級市所在的城鎮及其他鎮建設擴張占用農用地，由省級人民政府審批。

（3）地、市以下人民政府批準可行性研究報告或立項的建設項目占用農用地，由省級人民政府審批。

另外，《土地管理法》規定，設市區的市、州人民政府可以根據省級人民政府授權，批準以下類型的農用地轉用：

（1）鄉鎮土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地區內的農民宅基地、鄉村企業、鄉村公共設施、公益事業設施建設占用農用地。

（2）農村道路、水利及其他設施建設可以使用的農村集體所有農用地。

2．未利用土地開發及審批權限

未利用土地的開發，包括兩層含義：一是開墾未利用的土地，作為農業用途；二是在未利用土地上搞非農業建設。這里先說第一層含義的開發，第二層含義的開發在講建設用地審批時再講。

新《土地管理法》第38條指出：國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用土地；適宜開發為農用地的，應當優先開發成農用地；第39條規定：開墾未利用土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾的區域內，經依法批準后進行。從《土地管理法》的這些規定中可以看出，對于未利用土地，不是想開發就可以開發的，要開發：一是必須符合土地利用總體規劃，在土地利用總體規劃劃定的可開墾區域內進行；二是不能一講開發，就搞非農業建設，而是適宜開發為農用地的，應當優先開發為農用地；三是必須在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下搞開發；四是要開發必須依法審批。

開發未利用土地的審批權限，《土地管理法》作了如下規定：一次性開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘600公頃以下的，按照省、自治區、直轄市規定的權限，由縣級以上地方人民政府批準；開發600公頃以上的，報國務院批準。

（三）土地征用的法律規定

1．征用土地的含義及特征

根據我國《憲法》，我國實行土地的社會主義公有制，即有全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種公有制形式。但《土地管理法》第2條規定：國家為公共利益的需要，可以對集體所有的土地實行征用。第46條規定：國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。第47條規定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。《土地管理法實施條例》第45條規定：違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。

從《土地管理法》的這些規定可以看出，征用土地是國家為了社會公共利益的需要，依照法定程序將農民集體所有的土地轉變為國有土地，并依法給予被征用土地的單位和個人一定補償的行為。它具有以下5個特征：

（1）征用土地是一種國家行為，是法律授予政府的專有權，除了國家可以依法對農民集體所有的土地實行征用外，其他任何單位和個人都無權征用土地。

（2）征用土地實行國務院和省級人民政府兩級審批原則。

（3）征用土地必須依法對被征地單位進行補償，并組織安置。補償包括土地補償費、青苗補償費、地上物補償費和安置補助費等。對剩余勞動力的安置，可以是多種形式的，以組織農民從事開發經營和興辦鄉鎮企業為主。

（4）征用土地及補償方案必須公告，接受社會監督。

（5）征用土地具有強制性。征用土地不是向農民集體購買土地，被征地單位和個人必須服從，不得阻撓。

2．征用土地的審批權限

新《土地管理法》與老《土地管理法》不同，新《土地管理法》取消了市、縣人民政府征用土地的審批權，實行由國務院和省級人民政府兩級審批。

國務院的審批權限

（1）征用基本農田，由國務院審批。基本農田是指根據一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求及對建設用地的預測，根據土地利用總體規劃而確定的長期不得占用的耕地。劃定基本農田的目的，是對劃入基本農田保護區的耕地實行特別保護。新《土地管理法》將基本農田保護工作的成功做法上升為法律條文，并對《基本農田保護條例》進行了修改，從立法上完善了基本農田保護制度。基本農田保護制度包括基本農田的規劃、劃定、保護、監督管理，以及違反基本農田保護有關規定的處罰辦法等內容。法律規定，除國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田外，其他建設都不得占用基本農田。因此規定，征用基本農田必須報國務院批準。

（2）征用基本農田以外的耕地超過35公頃，由國務院審批。

（3）征用其他土地70公頃以上的，由國務院審批。其他土地是指耕地以外的土地，包括林地、草地、養殖水面、城鄉住宅和公共設施用地、工礦、交通、水利設施用地、旅游用地和未利用土地等。

省級人民政府的審批權限

（1）征用基本農田以外的耕地低于35公頃的。

（2）征用其他土地低于70公頃的。

（四）建設用地的審批程序

建設用地的審批，一般要經過五個步驟，簡單地講：一是申請，二是擬定方案，三是審核批準，四是組織實施，五是驗收發證。下面按不同用途的土地，具體介紹一下建設用地的審批程序：

1．城市建設用地的審批程序

在土地利用總體規劃確定的城市建設用地區內使用土地的，由市、縣級人民政府統一規劃、統一征用、統一開發，審批程序是：

（1）由市、縣人民政府土地行政主管部門根據土地利用總體規劃、城市規劃、土地利用年度計劃和現有建設用地的利用情況，擬定城市建設用地統一開發方案，向省級人民政府土地行政主管部門提出申請，其中直轄市城市建設用地統一開發的向國土資源部申請。涉及農用地轉用、征用土地的，應當同時擬定農用地轉用、征用土地和轉用耕地補償方案，一并上報。

（2）省級以上人民政府土地行政主管部門對農用地轉用、征用土地和占用耕地補償方案及現有建設用地利用情況等進行審查，報同級人民政府批準。征地方案經依法批準后，由被征地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。

（3）方案經依法批準后，由被征地所在地的縣、市人民政府組織實施。將被批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。

（4）以上過程結束后，由市人民政府按具體建設項目分別供地（可以形象地稱為上級批發，下級零售）。有償使用國有土地的，由市人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書。

（5）建設項目竣工后，由市人民政府對建設用地進行驗收，并辦理土地登記，核發國有土地使用證。

2．城市建設用地區外單獨選址建設項目用地的審批程序

法律規定，能在城市建設用地區外單獨選址的項目，一般是指能源、交通、水利、礦山、軍事設施等項目用地，其他項目用地都應依法申請城市建設用地區內的土地。在土地利用總體規劃確定的城市建設用地區外單獨選址的建設項目，需要使用國有土地的審批程序是：

（1）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

（2）建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查。土地行政主管部門審查后，按照規定的批準權限報省級以上人民政府批準。涉及農用地轉用和征用土地的，由土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案，一并上報。

建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農民集體所有的未利用地的，只報批征用土地方案和供地方案，不需要有農用地轉用方案；涉及國有農用地的，不擬訂征用土地方案。

（3）涉及農用地轉用和征用土地的，方案經依法批準后，由被征地所在地的縣、市人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。

（4）以上過程結束后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書。

（5）建設項目竣工后，由縣級以上人民政府土地行政主管部門對建設用地進行驗收，并辦理土地登記，核發國有土地使用證。

3．鄉鎮企業、鄉鎮村公共設施、公益事業建設用地的審批程序

興辦鄉鎮企業、進行鄉鎮村公共設施和公益事業建設，可以依法申請農民集體所有的土地，審批程序是：

（1）由農村集體經濟組織或建設單位，向縣、市人民政府土地行政主管部門提出用地申請。

（2）土地行政主管部門按照國家有關規定進行審查后，按照省、自治區、直轄市的規定報有批準權的人民政府批準。涉及農用地轉用的，應當先按照《土地管理法》的規定辦理農用地轉用手續。

（3）建設用地經依法批準后，由縣、市人民政府土地行政主管部門通知申請用地單位，并組織實施。申請用地單位應當按照國家有關規定履行開墾的耕地義務和繳納有關費用。

（4）工程竣工后，由縣、市人民政府土地行政主管部門進行驗收，并辦理土地登記，核發集體建設用地使用證。

申請使用國有建設用地的，按使用國有土地的有關規定辦理。

4．農村村民建住宅用地的審批程序

農村村民建住宅，可以申請使用農民集體所有的土地，但一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，審批程序是：

（1）由村民向農村集體經濟組織或村民委員會提出申請。

（2）經村民會議討論，鄉鎮人民政府審核，報縣、市人民政府批準。涉及占用農用地，應當先按照《土地管理法》的規定取得農用地轉用手續。

（3）經依法批準后，由縣級人民政府土地行政主管部門逐級通知申請用地者，并組織實施。

（4）住宅建成后，由縣級人民政府土地行政主管部門進行驗收，并辦理土地登記，核發集體土地建設用地使用證。

農村村民出賣、出租住宅后，再申請宅基地的，不予批準。

5．搶險救災等急需使用的土地，如何審批

可以先行使用土地。其中屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續；屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后6個月內申請補辦建設用地審批手續。

三、關于土地違法行為問題

總的概念是，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》和《城市房地產管理法》四個法律法規設計的土地違法行為法律責任條款共33條。在這33條中，共列舉了50多種土地違法行為，按照應追究的法律責任，可歸結為18大類。對這18大類土地違法行為，法律都明確了應負的法律責任。另外，《刑法》規定，非法低價出讓國有土地使用權的，要追究刑事責任。這樣，土地違法行為實際上有類。

1．非法批地行為。有以下5種情況：一是無批準權而非法批準占用土地。二是超越批準權限非法批準占用土地。三是違反土地利用總體規劃確定的土地用途批準占地。四是非法批準出讓或者非法出讓土地使用權用于房地產開發。五是違反法定程序批準占地。

非法批地從形式上看，有超量批地、化整為零批地、越類批地、變類批地、越域批地、違禁批地等。

2．非法占地行為。有以下4種情況：一是未經批準擅自占地，包括占地搞非農業建設和在禁止開墾的區域內開墾土地。二是采取欺騙手續，騙取批準占地。三是超過批準數量占用土地。四是經過非法批準占用土地。上述4種情況可以看出，未經批準占地和未經合法批準占地，都屬于非法占地。

3．非法轉讓土地行為。有以下6種情況：一是買賣土地。二是以其他形式非法轉讓土地。三是不按法定條件轉讓出讓土地使用權。四是違反法律規定轉讓劃撥土地使用權。五是買賣或者以其他形式非法轉讓基本農田。六是擅自出讓、轉讓、出租農民集體土地用于非農業建設。

4．非法低價出讓國有土地使用權行為。刑法第410條規定的行為。

5．破壞耕地行為。有以下4種情況：一是占用耕地建窯、建墳。法律禁止在耕地上建窯、建墳。二是未經批準，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，使土地種植條件遭到破壞。這里的前提是未經批準，如果經過批準則不違法。三是因開發土地造成土地沙化、鹽漬化。法律規定，開發土地也要依法批準。不經批準開發，違法。雖經批準開放，但造成土地沙化、鹽漬化，也要負法律責任。認定破壞耕地的重要條件，是耕地質量遭到破壞。四是在基本農田堆放固體廢棄物，毀壞種植條件。第4種是《基本農田保護條例》的特殊規定。

6．占用基本農田發展林果業和挖塘養魚行為。在基本農田發展林果業和挖塘養魚，《土地管理法》和《基本農田保護條例》都是明令禁止的。

7．臨時用地上修建永久性建筑物、構筑物的行為。法律規定，不能在臨時用地上修建永久性建筑物、構筑物。如果修建，則違法。

8．違反土地利用總體規劃重建、擴建建筑物、構筑物行為。法律規定，在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物，不能重建、擴建。如果重建，擴建，則違法。

9．拒不履行土地復墾義務行為。是指有復墾義務的單位和個人，不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的行為。

10．逾期不恢復種植條件行為。法律規定，建設項目施工和地質勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時應當期滿之日起一年內恢復種植條件。如果逾期不恢復，則違法。

11．非法侵占、挪用征地費行為。常見的有3種情況：一是上級主管部門憑借隸屬關系，采用“提成”的辦法占用，實為截留。二是其他單位憑借業務關系占用。三是個人非法侵占、挪用。

12．拒不交還土地行為。有以下5種情況：一是依法收回國有土地使用權，當事人拒不交出土地的。二是臨時用地期滿不歸還的。三是單位或者個人經合法批準獲得土地使用權后，不按規定的用途、時效使用土地，因而被要求交出或被收回土地使用權，但這些單位或者個人拒不交出土地，這就形成土地違法行為。四是拒不交出國家建設征用的土地的。五是經非法批準占地，依法應退還，當事人拒不退還土地的。

13．不辦理變更登記行為。這是新法中增加的，有兩種情況：一是土地所有權或使用權發生變更后，當事人不辦理土地變更登記。二是土地的用途發生變動后，當事人不辦理土地變更登記。

14．違反法定要求劃基本農田保護區行為。法律規定：一是基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上，二是有四類土地必須劃入基本農田保護區。如果不按法定要求去做，則違法。

15．破壞或者擅自改變基本農田保護區標志行為。法律規定，基本農田保護區標志，任何單位和個人不得破壞或者改變。如果破壞或者改變，則違法。

16．侵占、挪用基本農田的耕地開墾費行為。法律規定，耕地開墾費應當專款專用，用于開墾新的耕地。侵占、挪用是違法的。

17．阻礙土地管理人員執行公務行為。法律規定，國家為公共利益的需要，可以對集體所有的土地實行征用。因此，任何單位和個人，都不得阻撓。如果阻撓或者不交出土地，則違法。

18．土地管理部門行政執法不作為行為。法律規定，土地管理部門應當對土地違法行為實施行政處罰。如果不予處罰，則違法。

19．土地管理工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊行為。玩忽職守是指土地管理人員不認真對待本職工作，不履行、不正確履行或者放棄履行法律、法規規定的責任，致使國家財產和人民利益遭受損失的行為。濫用職權是指土地管理人員違反法律規定的權限和程序行使職權，致使國家財產和人民利益遭受損失的行為。徇私舞弊是指土地管理人員為徇私利或者親友私情，弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋事實真相等非法批地，給國家財產和人民利益造成損失的行為。

關于土地違法行為問題，有一點需要強調，一些土地管理法律法規要求的應該“作為”和不能“作為”的行為，如果違反了也是違法行為。