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這次相對集中行政處罰權工作理論與實務研討會，是我們年初工作計劃就已安排的重點內容之一。剛才，盛市長代表安慶市政府發表了熱情洋溢的講話，詳細地介紹了安慶市近幾年經濟和社會發展狀況以及安慶相對集中行政處罰權工作開展情況，按照會議安排，與會代表還將就相對集中行政處罰權工作的理論與實踐問題進行深入研討。我相信，有安慶市委、市政府的重視和支持，有主辦方安慶市政府法制辦和安慶市城市管理行政執法局的精心組織，有與會代表的積極參與，這次會議一定會順利圓滿。下面，我先談幾點想法，供大家討論時參考。

一、相對集中行政處罰權的特征及其發展

在計劃經濟體制下，城市管理主要依靠行政手段來加強市容市貌的管理，管理中不規范操作自然會造成管理體制的隨意性，常常出現管什么、如何管，設置什么機構去管，全憑領導人的意志，完全隨領導的注意力的轉變而轉變。而這種情況，又成為管理機構職權隨意擴張的必然原因。有利則爭，無利則推，都把手伸向有利可圖之處，而難度大、利益少的工作則能推就推，形成了許多工作各相關部門都爭著管，互相牽制；而另外一些工作則都不管，造成城市管理的大量重復與漏洞，以致于城市管理的目標無法順利實現。從法治角度看，城市管理實際是一種依法行政、依法管理的活動，主要包括城市管理立法決策與行政執法。目前，城市管理的難點與焦點集中在城市管理的行政執法方面。有專家認為，從“管理”到“執法”是我國行政管理的一次飛躍和重大轉變。現代行政法意義上的行政執法其實出現得很晚，只不過是上世紀八十年代末到九十年代初才開始逐漸展現端倪，尤以**年出臺的《行政訴訟法》為標志。過去在計劃經濟體制下，一切資源的配給、利益的劃分、矛盾的解決及糾紛的處理都是在本行政區域的行政權管轄范圍內實施和完成的。對違規行為的懲處，除少量為刑事責任外，絕大部分都在單位內部采取行政處分的方式處理。損害社會秩序違法行為的國家懲罰制度實際被內化為單位內部的紀律懲處，不講“國法”重“家法”的這一現象，充分反映了當時我國社會的兩大特征：即國家與社會不分的一元化社會結構和與此相輔相成的社會成員單位人特征。因此，長期以來，無論在制度設計上還是在具體操作上，都沒有現代行政法中的行政許可、行政處罰、行政強制執行、行政復議等概念，在行政管理事務中自然也沒有行政法的一席之地。

改革開放的不斷深化，特別是隨著民營經濟、外資企業以及跨地區、跨部門交易活動等新經濟因素的出現，產生了跨地區、跨部門管理的需要，為真正意義上行政執法活動的產生提供契機。我國行政從“管理”到“執法”的轉變（即實質上的根本轉變）應該是從上世紀八十年代中期開始的。**年時任全國人大常委會委員長的彭真同志在一次座談會上明確指出，我們國家要開始一個歷史性的轉變：“要從依靠政策辦文逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法行政?！痹诖酥埃?*年國家工商局的恢復成立，**年《治安管理處罰條例》的頒布實施等可視為行政執法開始受到重視并予以逐步規范的標志。

早期行政執法體制形成過程中有個突出現象，即制定一部法規或規章，就設立一支行政執法隊伍，其中以城市管理最為典型，機構重疊、多頭執法等問題，使以計劃體制下的部門職能分工過細為基礎建立起來的專業化行政執法體制開始出現行政效能不高與相互推諉扯皮的問題。于是從上個世紀80年代中期，各地開始探索聯合執法方式問題，即由各相關部門派出執法人員，由某個部門牽頭組成聯合執法隊伍，以突擊性執法檢查的方式為主。但是，“聯合執法”包打天下的做法，本身存在著越權執法的問題。“聯合執法”機構中雖然包括各執法部門的工作人員，但這些工作人員已經不能代表其原來所在的執法部門，而成為“聯合執法”機構中一分子。“聯合執法”機構不能成為法律執行的主體。諸多法律條款都規定法律的執行權在某一部門，卻沒有任何條款規定其執行權在“聯合執法”機構。既然法律沒有賦予執行權，“聯合執法”機構來執行法律，無疑是越權執法。“聯合執法”產生的背景之一，是我國法律尚不健全、公眾守法觀念淡薄，往往單一法律部門的執法有可能遭到被執行人的排斥，甚至抗法，這就需要其他法律實施部門給予及時的支援。但隨著我國法治建設進入成熟期，法律制定更完備，也更專業，公眾的法律意識提高，遵法守法的觀念日趨深入人心，“聯合執法”不僅失去了執法背景，也不符合法律的規定和客觀的形勢發展。

后來，《行政處罰法》頒布后，由于該法明確了委托執法的法律地位，于是一些地方開始探索“委托執法”。委托執法是行政機關將其職權的一部分，依法委托給其他具有管理公共職能的組織行使的法律行為。受委托者以委托機關的名義實施管理行為和行使職權，并由委托機關承擔法律責任。因此，在法治國家中，行政機關輕易不敢將執法權轉于他人。在我國，由于長期以來缺乏必要的規范，監督機制也不健全等原因，委托執法方面存在著相當普遍、不容忽視的問題。一是委托執法不合法。行政機關的委托行為缺乏法律、法規和規章的依據。二是委托程序不規范、手續不健全。主要是由于相當一部分委托執法是會議確定或口頭進行的，即使一些委托采用了書面形式，也都忽視了權責對等的原則，而沒有明確受委托組織和個人的責任關系和制約措施，這容易讓受委托組織的權力失去控制。沒有法律依據的委托執法會對公民的權利和自由構成危害?！缎姓幜P法》規定的委托執法前提是用法律來規范、制約行政權力，使委托執法在其行使的過程中受到其他國家權力的制約和公民權利的監督，從而保證行政權力不至于侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，以實現合法行政和合理行政。行政機關必須在法律、法規和規章規定可以委托的情況下，才能依法委托，而不能通過行政機關臨時性的決定、指示、命令甚至領導的口頭要求進行委托。受委托的組織行使權力、履行義務還有許多限制性要求，比如它僅是根據委托行使一定行政職權，而不是行使的一般的行政職權。所謂“一定的行政職權”，是指委托機關依法委托其行使的，并且依據法理是行政機關可以委托其他組織行使的某種職權，有些職權是行政機關只能自己行使而不得委托他人行使的，如行政立法權、對相對人實施涉及人身自由的行政處罰或行政強制權等；受委托的組織行使一定的職權是基于行政機關的委托，而不是法律法規的授權，因此，它行使職能必須以委托機關的名義，而不能以受委托組織自己的名義進行，其法律責任也由委托的行政機關承擔；等等。受委托組織假如沒有法定依據的委托，即法律、法規和規章的規定，就進行執法，則是一種“自行委托”，既不合法的，也是無效的。

我國第一次以法律形式確定相對集中處罰權制度，也是源自《行政處罰法》的規定。**年國務院在《關于貫徹〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》中明確要求：“各省、自治區、直轄市人民政府要認真做好相對集中處罰權的試點工作，結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后施行。”相對處罰權試點工作真正開始是**年，從最初在北京市宣武區試點，到今天已經遍及全國，可以說是“星星之火，可以燎原”。在機構改革未能完全解決多頭執法、職權重復交叉等問題的情況下，規定國務院或國務院授權的省級政府可以根據實際需要，統一調整和重新配置行政處罰權，改變單行法律、法規規定的執法主體和職權配置，為改革我國現行的行政管理體制提供了一條新的有效的法律途徑，具有十分重大而深遠的意義。作為城市管理行政執法的改革，相對集中行政處罰權的特點可以概括為：執法主體的單一性、執法體制的統一性、執法職能的綜合性和執法范圍的確定性。

《行政處罰法》設定相對集中處罰權的制度，具有三個突出的特征：一是適當的、相對的行政處罰權的集中，不是絕對的、所有的行政處罰權的集中；二是橫向的行政處罰權的相對集中，不是縱向的集中；三是必須經過法定程序批準，不能自行規定行政處罰權的相對集中。它的法律特征就是調整法律、法規和規章的規定，對法律、法規和規章規定的特定領域的行政處罰權，經過法定程序調整后，這些法律、法規和規章關于行政處罰權主體資格的規定，在特定的領域不再適用。在推進這項工作的初期，有個伴隨而生的另一個概念——“綜合執法”。當時有的同志認為，從分散執法的角度來認識相對集中處罰權，似乎更易于理解和掌握。所以，不僅一些行政執法機關，包括許多法制機構的領導也曾使用過“綜合執法”這個概念。比如，國務院法制局**年3月7日給北京市政府的復函，標題就是《關于在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作的復函》。**年上海市政府印發的《上海市城市管理和環境建設三年目標實施意見》提出“實行綜合執法和專業執法有機結合，形成市、區縣、街道三級執法管理網絡，使城管執法覆蓋全面，落到實處”的目標。受此影響，許多地方常常在實踐中，將相對集中處罰權與綜合執法混為一談。我認為之所以會出現這種誤解，是因為當時提“綜合執法”，一方面是考慮行政執法“責任主體唯一”的原則，改變分散執法的體制，便于監督和管理；另一方面是考慮降低執法成本，提高執法效率，以適應新一輪機構改革的需要。但是，那時所提的“綜合執法”概念不清、內涵不明。有的是指相對集中處罰權，有的是指聯合執法。如果是指前者，容易混淆概念，不利具體操作；如果是后者，執法主體的法律地位不明確，責任歸屬難以確定，在執法中一旦產生糾紛，又不能直接作為一方當事人參加復議或訴訟，因而使行政相對人的合法權益難以得到保障。這種情況自**年國務院辦公廳《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》后有了改變，相關概念界定得比較明確了，從那以后，起碼政府法制機構的同志就不再有這種混合型的提法了。但后來，“綜合執法”的內含又有新變化。20**年10月國務院辦公廳《轉發中央編辦關于清理整頓行政7執法實行綜合行政執法試點工作意見的通知》，中編辦決定在廣東、重慶開展綜合執法的試點，其他各省市區各選擇1—2個具備條件的市、縣進行試點。它的基本內容：一是進一步轉變職能，實現“兩個相對分開”，將制定政策、審查審批等職能與監督檢查、實施處罰等職能相對分開，改變政府部門既管審批又監督的體制；改變執法機構既管查處又管檢驗的體制，將監督處罰職能與技術檢驗職能相對分開。將承擔技術檢測、檢驗、檢疫職能的單位逐步與政府部門脫鉤，不再承擔執法任務，其職責改為面向社會依法獨立提供服務。二是調整合并行政執法機構，能夠不設的不設，能夠合設的合設；一個政府部門下設的多個行政執法機構原則上歸并為一個機構。重點在城市管理、文化市場管理、資源環境管理、農業管理、交通運輸管理以及其他適合綜合執法的領域，合并組建綜合執法機構。三是改變多層執法狀況，按區域設置執法機構并實行屬地管理，主要在城市和區、縣設置執法機構，省級政府各部門不再單獨設置執法機構。這里所提出的推行“綜合執法”試點，其概念與過去執法機構所說的“綜合執法”不同。我理解這是針對現代行政出現的管理內容越來越多，分工越來越細的趨勢和目前管理職能相對分散而不能滿足要求的不合理的行政機構體制而言，它與相對集中處罰權一樣，都是解決多頭執法和執法隊伍膨脹等問題的重要舉措，目標是一致的。從深層次說，綜合執法是從機構改革的角度出發，相對合并一些相關的、相近的部門，從體制上、源頭上改革和創新行政執法體制，推動行政管理體制改革。由于這種變革的難度更大，國務院要求“協同配合、精心組織，審慎實施”，所以目前還在試點階段。

我們回顧相對集中處罰權制度的建立與發展，是否可以這樣說，現在推行的相對集中處罰權工作，走過了聯合執法——委托執法——相對集中處罰權試點階段的發展路徑，在實現職能轉變、強化監督、規范執法行為、消除重復處罰、提高行政執法效率等作了積極而富有成效的探索，為建立廉潔高效、運轉協調的行政管理體制創造了新鮮經驗。

二、當前推行相對集中處罰權需要研究的幾個問題

相對集中行政處罰權工作是改革現行行政管理體制和行政執法體制的一項制度創新，是行政管理體制改革的突破口，也是一個需要不斷深化、不斷完善的過程。如何以《全面推進依法行政實施綱要》為契機，本著以人為本、執政為民的原則，創新行政執法模式，加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的執法體制，不斷提高執法效能和執法水平，是當前在深入推進相對集中行政處罰權工作中需要研究和重視的問題。

一是相對集中處罰權機構的名稱問題。目前對相對集中處罰權的機構，全省均統一為“城市管理行政執法局”。明確定為“局”，也是貫徹《行政處罰法》關于一個行政機關行使有關行政機關的處罰權的規定，體現其執法主體的特點。同時明確行政執法局不能作為行政機關的內設機構或者下屬機構，否則它沒有履行集中行使處罰權的主體資格。這實際也是我們在審查時的重要條件之一。有的地方在申報相對集中處罰權方案時，其執法主體是行政機關的代管機構甚至是二級局，這就不符合要求了。在實踐中，相對集中處罰權的推行與機構改革結合起來，并在機構改革中鞏固和深化，進一步理順市縣機構行政管理體制。有的地方在機構改革中謀劃在先，預留了一個局的位置給行政執法局，使這項工作有個比較扎實的基礎。

二是城市管理執法機構設置的問題。相對集中處罰權是項行政管理領域的改革，不是簡單地在現有執法機構或隊伍的基礎上再增加一支執法隊伍，即所謂的“N+1”，比如你那個地方城市管理領域原來是8支執法隊伍，現在這基礎上再增加一支，變成9支執法隊伍，這就不符合“精簡、效能、統一”的原則。實際上，由于城市管理涉及的部門眾多，而各部門又擁有單獨的執法隊伍，造成了我國大部分城市還存在執法隊伍眾多，經費不足等問題?？吹酵馐∈械慕y計材料，按隸屬關系不同，過去北京市執法隊伍127支，上海市有142支，杭州有207支隊伍，蘇州有80支隊伍，山東東營市是新建的城市，也有42支，其中有的隊伍主要靠收費和罰款維持運轉，產生了不正常的利益驅動，經常出現重復執法、以收代管、只罰不管等現象。同時，多支隊伍執法也不利于監督，一旦出現越權執法、處罰錯誤、違規違紀的事件，市民也分不清是哪個城管執法主體，市民也投訴無門。即使有舉報的，往往也無法提供具體的執法隊伍名稱、執法隊員姓名，給查處違紀違規行為帶來很大不便。所以，相對集中處罰權以后，必須下氣力整合執法隊伍，而且以后實施效果的檢查，這也是重要的內容。最近看到介紹外省市的材料，比如哈爾濱市相對集中處罰權前全市各相關執法部門的行政執法人員有3000多人，相對集中處罰權以后，減掉三分之二；廣州市執法支隊和大隊由總數為**人，由試點前的3000人減少33%；大連市由1**3人縮減到400人，減幅達61%。我省馬鞍山市相對集中處罰權之后，執法人員總數也減了三分之一。不精簡，就會悖離當初設計這個制度的初衷和目的，增加新的執法交叉與扯皮。

三是相對集中的內部層級管理問題。相對集中處罰權的執法主體內部是什么樣的體制?是統合再分，還是雙統雙分?市、區兩級怎么定位?市一級的相對集中處罰權確定以后，怎么向縣一級延伸?我省現在已經批了4個縣(市)作試點，許多縣市正在申報推行這項制度。按照《關于印發〈關于積極穩妥地推行相對集中行政處罰權工作的若干意見〉的通知》，我們將加強與條件成熟的縣（市）聯系，推進方案的審批進度，其中，配合創建皖江八百里文明長廊工作，將沿江縣（市）和文明創建重點縣市作為工作重點。這其中我想還需要注意幾個問題：一是設區的市推行相對集中處罰權制度，方案中自然應該包括所轄區，至于具體的執法體制，市政府可以結合本地實際研究確定。目前，我省在設區的市推行相對集中處罰權的管理體制，主要有兩種模式：第一種是市和市轄區均建立行政執法局，而且都享有獨立的執法主體資格，如蕪湖、蚌埠、馬鞍山、合肥、淮南、安慶、銅陵等市。第二種是市行政執法局作為唯一的行政執法主體，市轄區行政執法局作為其分支機構，沒有獨立的執法主體資格，如滁州、黃山、阜陽、淮北等市。兩種模式都是結合當地情況確定的，各不相同也各有特點?？偟膩碚f，相對集中的行政執法體制的確立，在“精簡、統一、高效”的前提下，應該實現“四個有利于”：即有利于強化城市行政管理的力度，而不是分散本行政區域行政執法的力量；有利于解決條塊分割的矛盾，而不能為解決條塊矛盾而制造新的條塊矛盾，甚至重復執法、執法擾民；有利于統一行政處罰的標準和尺度，防止濫用自由裁量權；有利于行政執法隊伍的建設和管理，以統一的素質標準和能力水平規范執法人員，樹立嶄新的行政執法整體形象。在減少行政執法層次，適當下移執法重心的前提下，可以采用不同模式，改進和加強城市行政執法隊伍的建設。二是先由市，再到縣，由上向下延伸，目的在于保障當事人的合法權益。有的同志對此不太清楚，以為僅僅是種求穩的辦法。實際是從保障當事人合法權益、加強層級監督的角度來考慮的。比方說，市一級還沒有實施相對集中處罰權，縣級先行試點，當事人對縣(市)執法局的具體行政行為不服，向誰來申請行政復議?只能向本級人民政府，即縣(市)政府申請。這等于是限制了當事人的行政復議申請權，而且也不便于加強監督和指導。另外，從權力制約的角度出發，需要加強專門監督機構對相對集中處罰權機構的制約，因此，在研究和設計整體方案時，本級政府的法制機構應該與相對集中處罰權的機構是同級別的，以通過外部的、獨立的、專門的監督方式防止權力的濫用。這既是為加強對行使相對集中處罰權的行政執法局的監督，也是為保障行政相對人的權益。當然，從最具現代意義的權力制衡的原理看，也要求權力和責任必須相對等。

四是相對集中處罰權方案批復后的實施問題。截止目前，我省17個設區的市已有11個市被批準實施相對集中行政處罰權。從已批準的11個市來看，分成兩種類型：一種類型是申報前準備工作做得比較扎實，申報以后很快就掛牌，像馬鞍山、黃山、安慶等市；另一種情況是申報前有一些問題和矛盾沒有完全處理好，批復以后內部矛盾顯現，政府協調難度較大，有的長達一年多時間都沒有掛牌。所以，作為省政府法制辦，我們一方面要積極配合并督促市政府把這項工作做好,要求批復后做到六個到位：“人員到位、授權到位、責任到位、制度到位、工作到位、經費到位”。再一個就是，今后，所有操作層面的問題在方案批準以前應該基本上得以解決和落實。一旦批下來，就要盡快掛牌。前不久，我們報經省政府下發了關于進一步做好相對集中行政處罰權的意見，其中明確規定，如果以后再批準相對集中行政處罰權方案，半年以內不掛牌的，批準的權限就收回，要重新申報。批復后半年都不能掛牌，說明前期工作沒做好。方案雖然是研究了，但還是粗線條的，各個部門職責怎么劃分，行使處罰權的和行使決策權的機關怎么配合，執法保障問題如何解決等，都沒有明確。因此，就需要收回批復重新審核。

五是如何在穩步發展的同時，積極創新相對集中處罰權工作的問題。在試點階段，盡管需要進行相對集中處罰權的領域并不局限于城市管理領域，但是考慮到城市管理領域的法律關系比較復雜，涉及面廣，執法主體相應較多，首先在這一領域相對集中處罰權有利于取得經驗，推進工作。但在實際工作中，隨著時間的推移，可能有的同志產生一種錯覺，以為相對集中處罰權只能在城市管理領域，或者認為即使在城市管理領域推行難度都較大，不愿也不想擴大推進相對集中處罰權的領域。對此，需要指出，依照《行政處罰法》和《國務院關于推進相對處罰權工作的決定》，不論是城市管理領域或其他的行政管理領域，存在多頭執法、重復執法等問題，都可以考慮通過相對集中處罰權予以解決。這是因為隨著現代社會行政權的不斷擴張，行政機關管理的范圍越來越寬，分工相應地也越來越細，而在提高效率、精簡機構的趨勢下，又要求合并某些方面的行政管理權。因此為解決行政權的擴張與行政管理效能本身的要求與沖突，必須對一些領域實施綜合管理，實行相對集中處罰權。這也是這項工作之所以具有蓬勃生命力的原因。我們建議，開展相對集中處罰權工作已經有一定基礎的城市，可以著手研究擴大推行的范圍和領域。城市規劃區有大企業的城市，如馬鞍山（馬鋼）、安慶（安慶石化）、銅陵（銅陵有色）、淮南和淮北市（兩淮煤礦）等，也可以積極探索創新模式，包括城市管理與廠區管理的統籌、執法管理上點與面的統籌等，在社會與企業聯動方面探索推進此項工作。

六是加強城管行政執法人員的培訓問題。一方面是履行職責的需要。城管行政執法既是構建和諧社會很重要的一個方面，也是一項綜合性很強的工作，要高質量地完成任務，不僅要求行政執法人員要有較高的政治素質，還要有較高的法律素質和專業素質。從實踐看，一些地方執法主體集中了、權限集中了，但城市管理行政執法人員的素質并沒有相應“集中”，許多執法人員還不熟悉行政基本法和專門法的規定，自身的素質和執法能力不能綜合提高，僅憑直觀和一般性的常識進行執法，難以保障行政執法的水平和讓行政相對人信服。另一方面是由于相對集中的執法主體的法律依據過于分散。目前相對集中執法權的依據散見于相關法律、法規、規章中，這些法律、法規、規章規定的執法程序、內容和方式，部分是按照原行政執法體制和主體設定的，所以，一旦相關法規、規章發生變化，綜合執法依據也將隨之變化，因此必須建立經常性學法制度，加強對城市管理行政執法人員的培訓。

七是相對集中處罰權工作的法制保障問題。執法的有效性是基于執法的合法性。目前，相對集中處罰權工作推行的依據大多是文件，原則性標準多，剛性規定少，需要通過行政立法解決權威性效力問題，同時也便于據此設立統一的具體實施標準，整合行政執法機構，提高行政執法效能。我們的思路是以確立相對集中處罰權的主體法律地位為核心，以取得有效的行政執法手段為抓手，以清理修訂相關的規章為配套，建立一套較為科學可行的推進相對集中處罰權法制保障機制。今年我們已報請省政府同意將相對集中處罰權規章的立法列入計劃，在調研起草的過程中，希望各地各部門大力支持與配合。

相對集中行政處罰權工作作為一項制度創新，既有明確的法律規定，又有迫切的現實需要，從大的趨勢來看，這項工作正面臨著良好的發展機遇。國務院《全面推進依法行政實施綱要》對此也提出了明確要求。省委、省政府十分重視這一工作，特別是在創建文明城市方面更是強調要將相對集中行政處罰權工作與之緊密結合，下一步的工作怎么做，會議也擬出了一些思考題提前發給了大家，希望大家認真討論，獻計獻策。作為一項行政執法領域的重要改革，許多地方希望省政府法制辦加強指導、檢查、考核，加強協調，規范措施，以利于工作的深入開展。我們在調研中的體會是，為了不斷推進相對集中處罰權制度的深入發展，在積極實踐的同時還需要從理論與實踐的結合上，進行深層次的探討、研究，不斷發現問題，解決問題，使這項制度創新的積極意義和效果實現最大化，這也是這次研討會召開的主要目的。讓我們共同努力，按照省委、省政府的要求，為不斷推進這項執法改革深入發展而作出應有的貢獻。