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今天，市政府在年末歲尾、工作繁忙之際專門安排一次市政府領(lǐng)導(dǎo)干部集體學(xué)法，說明市政府領(lǐng)導(dǎo)對推進(jìn)依法行政工作的高度重視，也說明在政府法制基礎(chǔ)建設(shè)和提高干部隊(duì)伍法制素質(zhì)方面舍得下功夫。我今天有機(jī)會和同志們一起共同學(xué)法，非常高興，也非常榮幸。我就依法行政的幾個(gè)問題和同志們進(jìn)行交流，主要圍繞什么是依法行政？為什么要依法行政？怎么樣去依法行政？談一下我個(gè)人的看法和想法，不妥之處，請批評指正。

從黨的十五大確定了依法治國基本方略之后，黨中央和國務(wù)院又作出了一個(gè)重大戰(zhàn)略決策，就是要在全國推進(jìn)依法行政，近幾年來，特別是在貫徹國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來，全國各級政府領(lǐng)導(dǎo)以及各級政府的工作人員依法行政的意識普遍有所提高，依法行政的各項(xiàng)任務(wù)也在積極地推進(jìn)和落實(shí)，特別明顯地是依法行政已經(jīng)得到政府機(jī)關(guān)和社會各界的普遍認(rèn)同，可以說發(fā)生了很大的變化，也取得了很大的進(jìn)步，也一樣，這幾年法制工作取得了很大進(jìn)步和進(jìn)展。但是在貫徹《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》五年多以來，我國在推進(jìn)依法行政工作方面也存在很多問題。存在把依法行政喊在嘴上、寫在文件上，缺乏對依法行政進(jìn)行深入的思考，因此，表現(xiàn)為認(rèn)識的不足或認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致工作上不夠深入，認(rèn)識的不足或偏差主要有以下幾個(gè)方面：一是認(rèn)為依法行政就是怎么依法管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，把依法行政和對自己本身的要求沒有很好地結(jié)合起來；二是認(rèn)為依法行政就是強(qiáng)化行政權(quán)力，強(qiáng)化各種行政管理；三是把依法行政的任務(wù)簡單的分解、機(jī)械地理解，如依法行政就是依法治林、依法治山、依法治水等等；四是認(rèn)為依法行政是一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，是法制機(jī)構(gòu)的事，只要重視法制辦，就是重視依法行政；這些認(rèn)識都是對依法行政的理解還不夠到位，或不夠準(zhǔn)確，如果我能就這幾個(gè)問題給大家予以回答，那么，今天報(bào)告會的目的就達(dá)到了，下面，我先說說什么是依法行政？

首先，談?wù)勔婪ㄐ姓膩碓矗婪ㄐ姓@個(gè)口號或原則，是在西方資產(chǎn)階級民主革命時(shí)期，一些政治思想家如洛克、孟德斯鳩、盧梭等人提出來的，是基于“三權(quán)分立”的理論提出來的，“三權(quán)”即立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)。提出的背景是當(dāng)時(shí)西方資產(chǎn)階級民主革命時(shí)期，中產(chǎn)階級的歷史地位的上升，民主意識日益覺醒；同時(shí)當(dāng)時(shí)的行政管理者的行政權(quán)力過大，常常侵犯了公民的合法權(quán)益，這也是由行政權(quán)力的自身特性造成的，即國家強(qiáng)制性、支配性、執(zhí)行性、公益性，最主要的是擴(kuò)張性和腐蝕性。在這種情況下，資產(chǎn)階級民主派就提出了依法行政。當(dāng)時(shí)最主要的代表觀點(diǎn)是：“無法即無行政”，即行政權(quán)力必須由法律產(chǎn)生，沒有法律的授權(quán)就沒有行政權(quán)力，把行政權(quán)力置于議會的控制之下，目的是為了更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益，保護(hù)公共利益。

經(jīng)過二百多年的發(fā)展，今天的依法行政就是行政法治。法治是與人治相對的，是兩種不同的管理國家的方式，溯及更早的歷史時(shí)期，以往還出現(xiàn)過神治的過程，但最主要的還是人治和法治。人治是靠管理集團(tuán)、靠個(gè)人的智慧來管理國家和社會；而法治是靠法律來管理國家和社會事務(wù)，究竟是人治好還是法治好？各有所長。但從歷史發(fā)展的趨勢、從人類進(jìn)步和文明的發(fā)展來看，法治比人治要好得多，小平同志在總結(jié)我國建國30多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)說：“還是法治靠得住啊”，依法行政是在行政領(lǐng)域搞法治，而不是搞人治。世界中等和發(fā)達(dá)國家普遍采用依法行政這個(gè)原則，即使是君主立憲制的國家，也采用這個(gè)原則。而我國是有人治傳統(tǒng)的國家，而不是法治傳統(tǒng)的國家。

我國依法行政的提出。1993年，我國在《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》中，第一次提出依法行政，要求“各級政府都要依法行政、依法辦事”。之所以在這個(gè)經(jīng)濟(jì)文件中提出，是因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，而不是人治經(jīng)濟(jì)。到了1996年，總書記在中共中央舉辦的省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部座談會上提出“領(lǐng)導(dǎo)干部的依法決策，依法辦事是依法行政工作的基礎(chǔ)，”第一次把依法行政提到了依法治國的戰(zhàn)略高度上。到1997年12月份，又提出一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政。1999年，國務(wù)院又召開了在全國推進(jìn)依法行政工作會議，同年作出了全面推進(jìn)依法行政工作的決定。到2004年3月22日，國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了用10年左右的時(shí)間建成法治政府的目標(biāo)，明確了全面推進(jìn)依法行政工作的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、基本原則。黨的十七大對此進(jìn)行了重申和完善，提出到2020年建設(shè)法治政府要取得明顯成效。因此，我國從建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初期提出依法行政，到現(xiàn)在目標(biāo)更加明確。

一、依法行政的含義

簡單地說，就是依法行使行政權(quán)力，具體指國家機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使管理國家和社會事務(wù)的職權(quán)或?qū)艺巍⒔?jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的管理，必須有明確的法律授權(quán)和法律依據(jù)。這個(gè)“授權(quán)”有三層含義：一是行政權(quán)必須依法取得，西方國家的著名論斷“無法即無行政”指的就是這個(gè)意義；二是行政權(quán)必須依法運(yùn)用，必須按照法律規(guī)定的范圍方式，程度實(shí)施行政管理；三是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，行使權(quán)力，違法的必須承擔(dān)責(zé)任。實(shí)際上就是將行政權(quán)力置于法律的約束和控制之下，而不是要強(qiáng)化行政權(quán)力，強(qiáng)化行政管理。在這里，我講一下行政權(quán)力的來源，在奴隸社會以前，人們認(rèn)為權(quán)由神授；在封建社會是皇權(quán)，家天下，皇帝把立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)集于一身；到資產(chǎn)階級民主革命時(shí)期，提出了天賦人權(quán)、主權(quán)在民的思想。認(rèn)為人在出生后，即具有許多權(quán)利，如生命權(quán)、姓名權(quán)、勞動權(quán)、工作權(quán)等，行政機(jī)關(guān)行使的是公民讓度給國家的權(quán)力。我國實(shí)行的是人民代表大會制，人民行使國家的權(quán)力。人民推選代表，代表制定法律，法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使人民賦予的權(quán)力，因此我們提出“要全心全意為人民服務(wù)”的觀點(diǎn)，因?yàn)槲覀兊臋?quán)力來自于人民。有的人錯(cuò)誤地認(rèn)為，“官”是領(lǐng)導(dǎo)封的，權(quán)力來自于領(lǐng)導(dǎo)，因此“感謝”領(lǐng)導(dǎo)。這是人治的觀念，是錯(cuò)誤的認(rèn)識。實(shí)際上權(quán)利來自于人民，是法律授予的，應(yīng)該對法律負(fù)責(zé)。同時(shí)，行使權(quán)力要注意權(quán)力的邊界，不要超越界限行使權(quán)力。前幾年，延安出現(xiàn)了夫妻看黃碟事件，就是權(quán)力的行使超越了范圍和界限。

依法行政的內(nèi)容包括兩個(gè)方面；一方面是立法。小平同志講“有法可依、有法必依”，國外也稱“無法即無行政”。指的是立法工作。要搞好行政，首先要搞好立法，行政立法就是對行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，為依法行政提供準(zhǔn)確的依據(jù)。立法是依法行政的主要領(lǐng)域，依法行政的效果與立法有很大的關(guān)聯(lián)，目前很多法律質(zhì)量不是很高，有的職權(quán)相互交叉；有的有部門利益化的傾向；有的脫離實(shí)際，很難操作，解決不了實(shí)際問題，需要在依法行政中逐步予以完善。另一方面是行政執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)的法定任務(wù)。我國組織法規(guī)定，人民政府是各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)。行政執(zhí)法包括四個(gè)方面：一是權(quán)限要合法。（權(quán)限在縱向和橫向都有合理分配）；二是內(nèi)容要合法；三是程序要合法，即按照法定的權(quán)限和程序行使行政權(quán)力。四是權(quán)責(zé)一致，行使多大的權(quán)力，承擔(dān)多大的責(zé)任。下面談?wù)勔婪ㄐ姓谋举|(zhì)：

依法行政本質(zhì)是依法規(guī)范約束行政權(quán)力。有些國家叫控制行政權(quán)力或限制行政權(quán)力。具體來說：依法行政不是行政機(jī)關(guān)依法來治別人，而是依法治自己；不是依法治“民”而是依法治“官”，不是依法治“事”而是依法治“權(quán)”。因?yàn)槭紫刃姓?quán)在本質(zhì)上是不平等的，是一種超越于個(gè)人之上的力量，公民個(gè)人權(quán)力無法與之抗衡，加之行政權(quán)力的擴(kuò)張性、腐蝕性，因此必須對行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范約束和控制。其次，行政權(quán)是非人格化的權(quán)力，但在行使過程中，往往參雜了行使權(quán)力人的個(gè)人利益和個(gè)性，為了防止公共權(quán)力為個(gè)人謀私利，必須進(jìn)行約束和控制；三是從歷史上和世界各國來看，只有用制度即法律來規(guī)范和約束行政權(quán)力的行使，才能防止行政權(quán)力的利益化傾向，才能確保行政權(quán)力的正確運(yùn)行。

二、為什么要依法行政

要依法行政的大道理很多，如依法行政能更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀要求按客觀規(guī)律辦事，按照人類歷史發(fā)展的規(guī)律辦事，而法律體現(xiàn)了客觀規(guī)律，是歷史發(fā)展的必然，是歷史發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物，符合歷史發(fā)展的客觀規(guī)律。法律是規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展快了，法制也得到了很大發(fā)展，反之，法律也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展。浙江近幾年發(fā)展得很快，民營經(jīng)濟(jì)占80%的比重，經(jīng)過調(diào)查，得到了一個(gè)重要結(jié)論，近幾年來，浙江省委省政府著力營造了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制環(huán)境，說明搞法制也能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外據(jù)世界銀行的調(diào)查結(jié)果，一個(gè)國家的富裕程度，60%依賴于規(guī)范化的制度建設(shè)。說明法律制度是無形財(cái)富中的最大一塊財(cái)富。

今天我主要從政府權(quán)力運(yùn)行的角度講為什么要依法行政？依法行政是依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，依法行政被作為一項(xiàng)戰(zhàn)略決策提出來，是因?yàn)樗从沉苏畽C(jī)關(guān)行政工作運(yùn)作方式的基本特征。依法行政不是政府諸多工作的一項(xiàng)，不是諸多社會事務(wù)中的一項(xiàng)，不可能成為一個(gè)業(yè)務(wù)部門；也不同于特定的專項(xiàng)治理，也不是那個(gè)政府的專屬職權(quán)，而是溶于政府各項(xiàng)工作之中，統(tǒng)領(lǐng)政府各項(xiàng)工作，要求各級政府、政府各部門行使職權(quán)都要納入法制化的軌道。因此，依法行政反映了不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，勢在必行。而不是權(quán)宜之計(jì)，也不是人為地要用條條框框限制和約束行政機(jī)關(guān)，來束縛行政機(jī)關(guān)的手腳，具體要從以下幾方面來理解：

㈠、依法行政是依法治國的重要內(nèi)容，推進(jìn)依法行政是實(shí)現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。行政機(jī)關(guān)是國家機(jī)器中最龐大的機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員人數(shù)占有比重最大，這個(gè)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)得怎么樣，對依法治國有重大影響，只有行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法執(zhí)法，公民依法守法，才能實(shí)現(xiàn)依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)。

㈡、行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著80%的法律法規(guī)的實(shí)施。推進(jìn)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)是實(shí)施依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，如果80%的法律法規(guī)得不到很好的貫徹落實(shí)，那么實(shí)施依法治國戰(zhàn)略將是一句空話，因此，行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的行政執(zhí)法的任務(wù)，對法律法規(guī)執(zhí)行的效果直接影響著依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施。

㈢、從行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)來看，行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事業(yè)的各項(xiàng)任務(wù)，在整個(gè)國家管理中具有舉足輕重的作用。政府行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)管理工作具有廣泛性、強(qiáng)制性、直接性的特征，直接干預(yù)社會生活，直接對公民、法人和其他組織的各項(xiàng)權(quán)益產(chǎn)生重要影響，因此，行政權(quán)的行使直接關(guān)系到群眾的切身利益，直接影響著中國特色社會主義事業(yè)的興衰成敗，我們必須推進(jìn)依法行政，從根本上保護(hù)廣大群眾的合法權(quán)益，保護(hù)人民群眾當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)其民主政治權(quán)利，調(diào)動廣大群眾參與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的積極性。

三、如何做到依法行政

要推進(jìn)依法行政，方法很多，如法律培訓(xùn)、領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、改變文化環(huán)境等，我主要從堅(jiān)持法制的原則方面講，有助于我們從實(shí)際工作中理解依法行政。

㈠、堅(jiān)持職權(quán)法定原則，也叫法律授予原則。是指行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)，必須要有法律的授權(quán)，即“無法律即無行政”。行政機(jī)關(guān)只能行使法律授予的權(quán)力，超越法律授權(quán)行使權(quán)力無效。這是各國在依法行政中都堅(jiān)持的一條最重要的原則。我國各級政府、各部門行使的職權(quán)都由我國法律作出了明確的規(guī)定，超越職權(quán)行使權(quán)力都要自食其果；同時(shí)行政機(jī)關(guān)也不能給自己設(shè)定特定的權(quán)力，因此，各級法制機(jī)構(gòu)要對政府的紅頭文件進(jìn)行審核把關(guān)，要求逢文必審。行政權(quán)利和公民權(quán)利是不同的，行政權(quán)力遵循“法無明文授權(quán)無行政”；公民權(quán)利遵循“法無禁止即自由”。因此，行政機(jī)關(guān)權(quán)力是有限的，不是無限的，政府是有限政府。但是法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)必須行使，不行使該權(quán)力也是違法，是行政不作為。

㈡、堅(jiān)持法律優(yōu)先原則，也叫法律優(yōu)位原則或法律保留原則。法律在效力上是有位階的，在我國按照以下層次排列，憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。憲法是母法，位于最高效力，任何法律、法規(guī)、規(guī)章都不能和憲法相抵觸；法規(guī)和規(guī)章都不得與憲法和法律相抵觸。下位法必須服從上位法。規(guī)章包括國家部委規(guī)章和地方政府規(guī)章，一旦相抵觸，由共同上級機(jī)構(gòu)國務(wù)院予以裁決。法律保留原則，即凡是由法律規(guī)定的事項(xiàng)，其它法規(guī)、規(guī)章不得予以規(guī)定，例如涉及國家權(quán)力、公民的基本權(quán)利等事項(xiàng)，必須由法律作出明確的規(guī)定。法律保留分為絕對保留和相對保留。

㈢、堅(jiān)持正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序來源于英國的自然公正原則，自然公正原則后來成為美國的行政程序法的基石。要做到合理行政，必須要堅(jiān)持正當(dāng)程序，即作出行政處理決定，辦理行政案件必須按照法律規(guī)定的具體程序進(jìn)行。有幾層含義：首先堅(jiān)持平等原則。即公民、法人或其他組織在行政管理中與行政機(jī)關(guān)的地位是平等的，行政相對人有表達(dá)和陳述的權(quán)利；行政機(jī)關(guān)有舉行聽證、協(xié)商、溝通、公開征求意見的權(quán)利。要保障公民平等地參與公共事務(wù)，但在行政實(shí)踐中往往并非如此。我國還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，行政管理的程序一般散見于各個(gè)行政法規(guī)范中。制定一部統(tǒng)一的行政程序法，是我國立法工作的一項(xiàng)迫切的工作任務(wù)。貫徹平等原則應(yīng)該具有以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是告知制度，要告知執(zhí)法人員的身份、目的、相對人違法的事實(shí)、違法的條款、違法的責(zé)任和結(jié)果；二是聽取陳述和申辯制度，要切實(shí)保障當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利；三是聽證制度，廣泛聽取第三人對某項(xiàng)事務(wù)或違法行為的意見。目前，我國的聽證制度執(zhí)行的效果不是很好；四是回避制度；五是建立記錄制度，近年來的案卷評查制度，有力地監(jiān)督和促進(jìn)了記錄制度；六是說明理由制度；七是時(shí)效制度，指行政機(jī)關(guān)辦理行政業(yè)務(wù)，必須在法定時(shí)間內(nèi)履行職責(zé)，按期辦結(jié)。目前行政執(zhí)行能力差，時(shí)效制度不健全是重要原因之一。其次堅(jiān)持公開原則。公開行政行為、行政過程、行政結(jié)果、公開行政行為中涉及的有關(guān)的文件和資料，是推行陽光行政的基本要求，目前全世界各個(gè)國家都在實(shí)行行政公開制度。我曾兩次跟隨國務(wù)院工作人員去澳洲和加拿大考察行政公開工作，很受啟發(fā)。我國的一些地方政府設(shè)立了信息公開機(jī)構(gòu)，取得了一些成果，我國在公開行政職責(zé)，公開辦事項(xiàng)目方面做得很好，但在辦事過程和辦事結(jié)果方面做得不夠。公開是公民參與政治活動的應(yīng)有權(quán)利，公民有知情權(quán)，才能參與和監(jiān)督、才能減少腐敗的滋生。不公開就為暗箱操作打開了方便之門。第三，堅(jiān)持公正原則。公正原則和平等公開原則是緊密聯(lián)系的，是正當(dāng)程序原則的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。行政行為的合理性和行政程序的公正性，是依法行政的兩大支柱，也是防止行政權(quán)力違法和濫用的盾牌，即只有做到行政行為的合理和行政程序的公正，才能真正的依法行政。對行政行為來說，要做到公正，最主要地是用好行政自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是為了滿足行政機(jī)關(guān)行政管理的需要而設(shè)定的權(quán)利，要求行政機(jī)關(guān)要在一定范圍和幅度內(nèi)根據(jù)管理的需要作出行政行為。但行政自由裁量不是任意裁量，自由裁量必須合理。在法律上把自由裁量的合理利用，叫合理行政。合理行政指法律規(guī)定對某一違法行為有多種行政處罰，行政執(zhí)法人員要選擇一種對管理相對人最合適、損害最小、對社會有最大效益的裁量。否則在法律上稱為行政行為的畸輕畸重，都是不當(dāng)?shù)男姓袨椋急仨氂枰约m正。在國外把不當(dāng)?shù)牟昧糠Q為權(quán)力濫用。

㈣、要堅(jiān)持誠實(shí)信用和信賴保護(hù)原則。政府必須做到誠實(shí)信用，否則會給社會產(chǎn)生各種不良影響，政府不能朝令夕改，否則公民將無所適從。在推進(jìn)依法行政中，在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，政府要帶頭講究誠信，給社會起示范帶頭作用，引導(dǎo)社會成為一個(gè)誠信的社會。同時(shí)，要加大對不誠信行為的教育和打擊力度，使社會向誠信的良性方向發(fā)展。信賴保護(hù)原則是指政府在作出某項(xiàng)行政行為后，行政管理相對人基于對政府行為的充分信賴而實(shí)施了某項(xiàng)活動，但是由于時(shí)事變遷或者其他原因，政府必須改變已經(jīng)作出的行政行為，因此給管理相對人帶來的損害，政府應(yīng)該主動予以補(bǔ)償。這一原則有利于提高政府的公信度，最大限度地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

總的來說，如果只是簡單地依照法律條文辦事，不是嚴(yán)格意義上的依法行政。依法行政必須要結(jié)合實(shí)際，結(jié)合具體問題，具體情況，按照法律的目的，法律的精神，法律的原則，法制的原則依法行使行政職權(quán)。依法行政的幾個(gè)原則是世界各國通行的原則，如果堅(jiān)持貫徹好這幾個(gè)原則，就會更好地自覺地做到依法行政。

由于時(shí)間關(guān)系，報(bào)告到此結(jié)束，謝謝大家！