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總書記2011年初在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話，強調最大限度激發社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平，確保社會既充滿活動又和諧穩定。“加強和創新社會管理”已成為各級政府和干部在今后一段時期內要努力破解的重大課題。而作為社會管理最前沿之一的“城管”，本身就是社會管理改革創新的產物和試驗田，目的就是為了緩解諸多社會矛盾而生的。但近幾年來，在全國各地“城管”被指為矛盾的制造者，一直處在社會矛盾中心和輿論焦點的風口浪尖之上，在一片指責中已聲名狼藉。作為一名城管工作者，在全國加強和創新社會管理的潮流下，我也對自己所從事的市區城市管理行政執法工作進行了一些調研和思考，希望我們的城管能和諧地走出自己的一片天。

一、問題梳理。

市區的城管執法工作由市城市管理行政執法局承擔，其成立于2004年12月13日，相對集中行使市容環境衛生、城市規劃、市政公用、園林綠化等方面的行政處罰權，以及環保、公安、工商、水利、犬類管理等方面的部分行政處罰權。2011年7月增掛市城市管理局牌子，除了局機關外，下設三個專業執法支隊和五個派駐執法大隊，總共有240多名工作人員。市城管執法局的7年風雨路程，是一個不斷摸索、創新和改革完善的過程，雖然取得了許多有目共睹的成效，但工作中仍然存在著諸多的矛盾問題和挑戰，需要在實踐工作中進一步的創新、改革和完善。

1.城管執法存在較大的盲區。在橫向到邊，縱向到底的網格化城市管理要求中，還存在許多城管執法空白地帶，市城管執法局把有限的資源主要用于保障重點路段和部位的城市管理工作，確保整個城市基本有序運行，而一些城中村、社區和城鄉結合部則很難全面顧及，主要依靠基層組織的日常管理來保障正常的城市管理秩序。但街道辦事處、社區、村等基本上忽略了自身的日常城市管理主體職能，認為有問題讓市城管執法局來執法就行了，其他管理部門就更不會去管理了。這“三不管”的區域，致使市區的一些社區、城中村和城鄉結合部成為了臟、亂、差和藏污納垢的重點部位。比如市區的飛機場角、城西、麗華等屋棚區就是城市管理盲區的集中體現。另外，一些封閉管理的小區物業公司，也沒有很好履行自身的日常服務管理小區內正常秩序的職責，而把許多物業公司應該履行日常監管職責推脫給市城管執法局，造成日常管理的空白。最典型的是市區的接官亭安置小區，里面業主亂停車破壞綠化帶非常嚴重，也有業主亂搭建的現象，但物業公司為了不得罪業主，不履行日常管理職責，不制止、不勸導，最后到事態非常嚴重難以收拾了才向市城管執法局報告，造成執法工作非常被動。

2.城管執法效果不理想。目前市城管執法局每年要出警處置近萬件的市民投訴和市數字城管中心指派的案件，勸導和糾正、查處各類違章案件達7000多件。這么大的工作量，致使現在城管執法隊員都把精力用在了應對各類投訴案件上，而沒有過多的時間和精力去研究探討如何建立長效管理機制，如何在治標的同時，探尋治本之策。在每年近萬次的投訴中，有相當一部份是重復反映的問題。比如中山街國稅門口等地段的攤販占道重復多次投訴，每次只是勸導糾正或實施處罰，是無法從根源上消除問題的，執法效果很差。在娛樂場所噪音查處上，由于噪音監測取證難，造成很難實施處罰，因此噪音問題存在很大的反復性，周邊居民意見很大。在違法建筑查處上，由于違法的隱蔽性和查處的法律程序要求，往往不能在第一時間發現和處置，造成執法的社會效果不佳，群眾也有些看法。

3.城管執法沖突時有發生。在目前的社會狀況下，城管在執法過程中采取暴力執法的情況已經很少見了，但由于城管執法涉及到當事人的切身利益，因此難免一些法制觀念淡薄的人會有過激的對抗行為，進而引發起沖突和群體性事件。比如去年中山街鐘樓附近流動攤販屢勸不聽被暫扣物品，攤主借此掀翻攤位，躺在地上大叫城管打人，引發上百名不明真相群眾圍觀，并圍堵執法車輛離開；今年4月份社后村管某的違法加層房屋被執法局依法強制拆除，當事人就利用家里的婦女躺在執法車輛下面阻礙公務，被公安部門依法強制帶走詢問后，又抱著棉被把80來歲的父母強行抬到執法局進行無理取鬧；今年6月份一名執法隊員在花園路對違章停車進行拍照取證時，被聞訊趕來的車主打傷。這些典型的沖突事件雖然都在公安部門的協助下得到了妥善的處理，但這足以說明城管執法是很容易引起沖突和群體性事件的，城管執法工作必須謹小慎微。

4.城管執法社會形象不佳。城管是一個不招人喜歡的工作，“百度”一下，數不盡的負面新聞和批評指責，更有甚者在網上《我的城管我的城》劇組招募信息調侃城管。雖然城管在群眾中的形象沒有那么糟糕，但是社會形象也不是很好。一方面城管執法隊員在日常執法工作中沒有嚴格貫徹文明執法的要求，或者工作中沒有注意方式方法，沒有深入群眾做好服務工作，致使群眾對城管工作不理解，有誤會。當然也有一些素質不高的害群之馬，損害了城管隊伍的整體形象。另一方面，為了城市更美麗，在執法中難免得罪了不少人，有些人便會利用各種機會和途徑抹黑城管，特別是一些不是很負責任的網絡媒體，將暴力和城管鼓噪得很混亂，給群眾造成“城管執法就不是執法”的感覺，認為城管執法就可以抵抗，甚至打人，這使得城管和平民雙方的矛盾越來越激烈。再有就是城管面對的一些違法者是弱勢群體，人們習慣同情弱者，所以即便城管行使的是法律賦予的正當執法活動，也會遭到指責。

二、原因分析

1.城管執法體制不順。市區城管執法是市局一級執法的體制，雖然在各街道派駐了執法大隊，實現了執法重心下移，但還沒有從根本上解決執法浮在半空中的問題，基層管理得不到保障，造成執法和管理“兩張皮”的現象，如何理順街道執法大隊與各街道、社區、村等基層組織關系，仍需進一步研究和探討。另一方面，市城管執法局省里沒有一個明確的主管部門，沒有能夠獲得統一規范的權威指導；在各個縣里也沒有下屬的基層執法單位，無法通過總結各地的執法經驗來改革完善自身，所有都是靠市局在摸索和完善，難免造成政策理論研究和創新的局限性，甚至會走一些彎路或犯一些錯誤。

2.城管執法理念不新。一方面沒有形成建設與管理一體化，讓一線的城管執法者參與城市建設前端決策的新理念，經常會出現城市的基礎設施規劃建設不能與城市管理的實際需求相吻合的現象，造成城管執法不能從根本上解決一些城市頑癥。如沒有建設布局合理的農貿市場消納攤販，馬路市場就無法根治；沒有規劃建設足夠的停車場，亂停車就是必然的選擇。另一方面是缺乏共建共管的城管執法工作理念，每個單位組織、市民都應該是城市管理的主體，而實際上他們往往只充當看客不參與，認為城管工作只是執法部門職能，城管隊員在執法時往往都是單打獨斗，得不到其他方面的支持和配合。

3.城管執法環境不佳。現在的城管執法環境可以用非常惡劣來形容，網絡媒體鋪天蓋地的負面報道現實生活，被謾罵、造謠、誹謗是家常便飯，甚至還會被人身攻擊和暴力侵犯。執法是要有嚴肅性的，市民應該遵守法律，但是目前城管執法存在嚴重的不被尊重的問題。加上一些網絡媒體將城管與暴力鼓噪得很亂的輿論導向，進一步惡化了城管執法的環境。

4.城管服務意識不強。城管本應是為人民管理城市的，管理對象就是城管的服務對象。但一些城管隊員在工作中只是機械的執行法律和制度，是一個執法者管理者的形象，而沒有把服務群眾的意識融入到執法活動中。在政策制訂和具體執法實踐中沒有體現以人為本的服務理念，沒有考慮到一些群眾的實際困難和問題，以及合理的訴求。所以在群眾中造成了城管執法“沒人性”的形象。

5.城管隊員素質不高。城管隊員確實是一支成份比較復雜的隊伍，有公務員、職工、協管員，城管執法局剛成立7年，人員是其他部門單位選調而來，是半路出家的執法者，而協管員都是從社會上招聘的臨時工，因此這支隊伍的素質確實是良莠不齊。再加上城管執法局相對集中行使的各項執法內容有180多項，是真正的面廣量大，短時間內也很難學精學透。雖然這些年城管執法局非常重視業務學習培訓和隊容風紀管理，但隊員的整體素質與市民對城管執法的要求還有很大的差距，還無法滿足文明、高效、廉潔的人性化執法要求。

三、對策建議

在中國城市管理問題確實是個大難題，但香港令世界驚嘆的城市管理秩序，說明我們內地城市借鑒和學習其嚴厲高效、全民參與的城市管理機制是非常值得的。一是香港實行警署、行政執法、法院一體化辦公，大大增強了政府管理城市的力度，執法效率非常高；二是城市管理法律體系完善，事無巨細都可以在香港的法律中找到對應條文，且責任主體明晰，執法程序嚴格規范，切合實際、操作性強；三是香港城市管理行政執法遵循有過必罰，嚴厲懲處用重典，動輒上千上萬元的罰單，形成一種很強的震懾力，令市民不敢隨意違反相關法規。

作為省的欠發達地區的，雖然在撤地設市后的10年時間飛速發展，市區建成區面積由13萬平方公里擴展到26.5萬平方公里，人口增加到25萬。但在城市規劃急劇膨脹，而城市管理和市民素質還沒有同步提高的特定發展階段，城市管理工作存在矛盾問題是正常的，現階段要全方位學習香港的城市管理模式條件也是不成熟的。當前需要我們用發展的意識和創新的理念去解決和改善現階段城管執法中出現的突出問題，才能建立一個文明和諧，井然有序的城市管理秩序。具體來說，要抓好以下幾個方面。

1.樹立體制創新的理念，改革城管模式。一是打破市里一級執法的城管體制，按照“重心下移、屬地管理、條塊結合、以塊為主”的原則，合理劃分市、區兩級城市管理職責，把城市管理納入到區政府工作的重要內容，加強街道城市管理工作的執法力量和考核力度，發揮好社區、村、小區物業等組織的城市管理主體作用。二是建立大城管模式，向省政府建議成立省一級的城管執法機構，統一領導和規范全省的城管執法工作，促進全省各地城管執法工作走上專業化、規范化、法制化的良性發展道路。

2.樹立依靠基層的理念，明確責任主體。社區、村、小區物業和各個單位是城市管理最基本的單元細胞，各街道辦事處在若干年土地征完以后，主要工作重點也就是城市管理工作。我們要把現在由市城管局派駐街道的執法大隊做大做強后，把執法大隊成建制的劃轉給街道，最終實現由街道領導轄區的社區村、物業公司和各社會組織開展日常的城市管理工作，并為他們提供城管執法保障的模式，徹底解決市里一級執法造成“看得到的管不到，管得到的看不到”的問題。而市、區兩級工作重點調整為整體規劃，制訂完善政策監督考核市區城管執法工作等宏觀指導方面為主。

3.樹立共建共管的理念，推動全民參與。“人民城市人民管，管好城市為人民”，只有全社會人人都參與和承擔城市管理責任，才能共建和諧美好家園，共享良好城市環境和秩序，這是城市管理的必然要求，也是實現城市科學管理的一個重要手段。一是要把共建共管理念貫穿到城管執法工作的始終，城管隊員要以“共建共管共享”的理念武裝自己，少些孤軍奮戰，多動員社會各界廣泛參與。二是要宣傳貫徹好共建共管理念，充分發揮各類新聞媒體的宣傳主陣地作用，創新城管執法進機關、進學校、進社區等活動載體，讓廣大市民了解、支持和參與城管執法工作，使共建共管理念更加深入人心。三是總結和推廣共建共管典型經驗，及時總結中山街商業圈共建共管的經驗和做法，積極推廣各商家單位的“門前三包”責任制，動員市區主要道路兩側商家、單位參與共建共管。

4.樹立堵疏結合的理念，實施標本兼治。城管執法中一些久治不愈的頑疾，其實都其很深的社會問題根源和現實困難存在，光靠執法打擊解決不了其根源問題，“貓鼠游戲”永遠不會結束，只有建立合理疏導機制，才能解決問題根源，才會有和諧的城管秩序。一是要進一步完善攤販疏導機制。市執法局去年制訂對流動攤販“以疏為主，以堵為輔，疏堵結合，規范管理”的政策以來，共劃定疏導點58處，已整治疏導流動攤販1041個。下一步著重要建立長效機制加強日常管理，使攤販進點規范經營，街道秩序明顯好轉，城管文明管理，群眾滿意度顯著提高。二是規劃建設等部門建設基礎設施要有前瞻性，提前合理的布局建設好農貿市場，為疏導流動攤販提供吸納場所；市政部門要合理建設停邊場和咪表停車位，引導市民規范有序停車，減少亂停車現象；工商部門要規劃建好各類專業市場，把夜市、大排檔等市民又愛又恨的經營戶引入專業市場規范有序經營，既滿市民需求，又消除對市容環境的影響。三是適時在市區推行平改坡審批政策，切實解決市區部份平頂房屋頂滲漏嚴重影響住房日常生活的問題，讓市民群眾不在為家里的漏水問題而煩惱，心情愉悅地投入到經濟和社會建設工作中去。

5.樹立以人為本的理念，保護群眾權益。城市管理說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，因此必須始終堅持以人為本，為民執法的理念。創新城市管理，歸根結底也是為了更好地服務群眾、維護群眾利益。一是要深化執法“三步曲”，即“先教育、再警告、后處罰”的城管執法步驟，盡量以勸導糾正違法行為為主，實施處罰為輔，體現人性化執法理念。二是深化開發區企業綠色服務通道，在做好溫馨提示的同時，對規劃驗收辦理房產證的企業，承諾在資料齊全的情況一周內予以辦結違法處罰案件，為企業及時辦證融資投入生產提供高效服務。三是對市區新發違法建筑處理不搞一刀切，而是以人為本的把違法建筑區分為嚴重違章和輕微違章兩類，嚴重的堅決予以拆除，而把陽臺封閉，做防盜窗、雨棚等一些情節輕微，又不“侵犯公共部位，影響公共安全，影響市容市貌，引起鄰里糾紛”的違法建設行為定性為輕微違章，暫時不作拆除處理，以切實方便群眾的日常生產、生活，體現人性化的關懷。另外對于一些輕微違章引起的鄰里矛盾糾紛，還要積極組織矛盾雙方進行行政調解，協助化解他們的矛盾糾紛，以達到案結事了、鄰里和睦相處的和諧效果。

6.樹立公開透明的理念，推行陽光執法。政務公開陽光執法，既是依法行政的要求，更是讓群眾了解城管執法，理解和支持城管執法，改善城管在群眾中的形象的重要途徑。一是要公開案件的處理結果，接受群眾的監督，特別是對歷史遺留“兩違”案件的處理，涉及眾多群眾的巨大切身利益，必須將全部案件在其他的村或社區進行公示，接受群眾的監督，切實做到公平、公正、公平。二是城管執法的各類自由裁量權要制訂明確的規范標準，并向社會公布，促進各類城管執法案件合理適度的受到公平處罰。三是實施舉報投訴案件回訪制度，主動向投訴群眾通報所反映案件的查處進展情況，切實提高群眾對城管執法工作的滿意度。

7.樹立文明執法的理念，嚴格考核問責。一是積極創建“文明、公正、勤廉、創新、高效”的城管文化，教育引導城管隊員轉變簡單粗暴的執法理念，把執法與服務有機結合起來，寓執法于服務之中，文明執法，公平公正辦案，維護社會公平正義。二是進一步提升務實敬業精神，不斷改進執法方式和工作技巧，增強處置社會矛盾糾紛和處理復雜案件的能力，增強拒腐防變和干凈干事的能力，提高城管隊員服務城管事業的向心力和凝聚力，樹立城管在市民心中的文明執法形象。三是強化問責考核，構建內部責任明確、目標清晰、激勵有效的隊伍管理機制，切實改進工作作風，為提升城管文明執法的隊伍形象提供制度保障。

8.樹立自我推銷的理念，增進溝通理解。城管執法工作要想獲得社會各界的理解和支持，就必須要宣傳和推銷自己，讓社會全面的了解城管執法工作的重要性、必要性以及相關的城管執法標準。一是展示城管的風采、重樹良好社會形象。通過新聞媒體對城管執法工作的客觀真實的宣傳報道，讓社會客觀的了解真實的城管。二是讓社會公眾參與城管執法工作，通過各類共建活動載體，讓群眾體驗城管執法的具體案件，增進理解和互信。并且要籌建讓公眾參與城管制度及政策制訂過程的機制，使市民對如何管理自己的城市也擁有發言權，以增強市民參與城市管理的意識和熱情。三是主動接受人大、政協的評議和監督，既讓人大代表和政協委員了解和監督城管執法工作，進而宣傳和支持城管執法工作，又可以通過他們掌握社情民意，及時改進和調整城管執法工作，做到想群眾所想，急群眾所急，切實為群眾解決好城市管理中迫切需要解決的熱點、難點問題，真正把建設成為獨具魅力的生態文明城市。